통영건설기계협의회의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 지위 및 일반현황 1 피심인은 건설기계관리법령 등에 의하여 굴착기를 소유하고 굴착기 장비 대여업을 영위하는 사업자들이 공동의 이익 증진을 목적으로 설립한 단체로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>1</각주>제2조 제2호의 규정에 의한 사업자단체에 해당한다. 2 피심인의 일반현황은 다음 <표 1>의 기재와 같다. <표 1> 피심인의 일반현황 (2022. 4. 30. 기준, 단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125287571" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>2</각주>* 출처: 피심인 제출자료 (심사보고서 소갑 제1호증<각주>3</각주>등<각주>4</각주>) 나. 시장구조 및 실태 1) 굴착기의 정의 및 종류 3 건설기계관리법 제2조 제1항 제1호에 따르면, '건설기계’란 건설공사에 사용할 수 있는 기계로서 굴착기(무한궤도 또는 타이어식으로 굴삭장치를 가진 자체중량 1톤 이상인 것), 덤프트럭(적재용량 12톤 이상인 것. 다만, 적재용량 12톤 이상 20톤 미만의 것으로 화물운송에 사용하기 위하여 자동차관리법에 의한 자동차로 등록된 것을 제외한다) 등 27종이 있다. 4 특히, 굴착기는 토목, 건축, 건설 현장에서 땅을 파는 굴삭작업, 토사를 운반하는 적재작업, 지면을 정리하는 정지작업 등의 작업을 행하는 건설기계로서, 장비의 이동역할을 하는 주행체, 360도 회전하는 상부 선회체 및 작업장치로 구성되어 있다. 5 또한, 굴착기는 일반적으로 굴착기 버킷(주걱)의 크기에 따라 대형굴착기(0.8㎥이상), 중형굴착기(0.3㎥∼0.8㎥), 소형굴착기(0.3㎥미만)로, 주행체의 주행방식에 따라 무한궤도식 굴착기와 타이어식 굴착기로 구분된다. 무한궤도식 굴착기는 타이어 굴착기에 비해 작업이 안정적이고 작업 생산성이 높기 때문에 장비 중량 1톤부터 100톤 이상의 초대형에 이르기까지 각 작업현장에 폭넓게 사용되며, 타이어식 굴착기는 무한궤도식 굴착기에 비해 작업장 이동이 편리하여 이동이 빈번하게 요구되는 작업현장에 주로 사용된다. 2) 국내 굴착기 관련시장 현황 6 건설기계관리법 제21조 및 같은 법 시행령 제13조의 규정에 따르면, 건설기계의 소유자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 건설기계를 등록하여야 하는데, 최근 5년 간 굴착기의 등록추이를 보면 다음 <표 2>와 같이 2019년 미미한 증가율을 보이는 것을 제외하고는 지속적으로 증가하고 있는 것으로 확인된다. <표 2> 최근 5년 간 굴착기 등록 추이 (2021. 12. 31. 기준, 단위: 대, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125287581" alt="이유 2번째 이미지" ></img> ? 출처 : 국토교통부 건설산업 현황통계 7 굴착기를 비롯한 건설기계의 경우, 과거에는 건설기계를 소유한 기업 또는 공공기관에서 조종면허를 보유한 기사를 고용함으로써 사용되었으나, 최근에는 건설기계 소유주(조종면허 소지자)와 사용자 간 1일 계약 또는 장기 임대계약 형식을 통해 사용되고 있다. 이와 관련하여, 다음 <표 3>과 같이 2021년 12월 기준 국내에 등록된 전체 굴착기 164,701대의 63.6%인 104,781대가 임대방식으로 사용되는 것으로 파악된다. <표 3> 국내 굴착기 용도별 등록 현황 (2021. 12. 31. 기준, 단위: 대, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125287583" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 출처 : 국토교통부 건설기계 현황 통계 3) 통영지역 굴착기 등록현황 8 통영지역에는 2022. 4월말 기준으로 총 461대의 굴착기가 등록되어 있으며, 다음 <표 4>와 같이 이 중 영업용으로 등록된 272대의 49.6%인 135대가 피심인 소속 회원들의 소유인 것으로 확인된다. <표 4> 통영지역 굴착기 등록현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125287585" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 출처 : 통영시 건설과 2. 위법성 판단 가. 굴착기 임대가격 결정행위 1) 인정사실 및 근거 가) 인정사실 9 피심인은 2012. 12월경 피심인의 사무실에서 개최된 정례회의를 통해 굴착기 기종별 임대가격을 다음 <표 5>와 같이 정하고 2013. 1. 1.부터 시행하기로 결의한 후 회원들에게 단가표를 배포하고 문자메시지로도 이를 통보하였다. <표 5> 2013. 1. 1.부터 시행된 건설기계 임대단가표 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125287587" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 출처: 신고인 제출자료 (소갑 제3호증) 10 또한 피심인은 2018. 3. 23. 피심인의 사무실에서 개최된 임시총회를 통해 굴착기 기종별 임대가격을 다음 <표 6>과 같이 정하고 2018. 6. 1.부터 시행하기로 결의한 후 회원들에게 단가표를 배포하고 문자메시지로도 이를 통보하였다. <표 6> 2018. 6. 1.부터 시행된 건설기계 임대단가표 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125287589" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 출처: 신고인 제출자료 (소갑 제4호증) 11 이러한 사실은 아래 <표 7> 및 <표 8>과 같이 피심인의 전 회장 하ㅇㅇ 및 사무국장 박ㅇㅇ의 진술을 통해 확인된다. <표 7> 피심인 전 회장 하ㅇㅇ의 진술(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125287591" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 전 회장 하ㅇㅇ의 진술조서 (소갑 제5호증) <표 8> 피심인 사무국장 박ㅇㅇ의 진술(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125287593" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 사무국장 박ㅇㅇ의 진술조서 (소갑 제6호증) 12 또한, 피심인은 2020. 7. 24. 개최된 정례회의 시 덤핑의심 회원은 통장사본 및 증빙서류를 피심인에게 제출하여야 하며 위반 시 제재를 하겠다고 결의하였고, 2020. 9. 7. 저단가 작업 적발 시 엄중하게 처벌된다는 점 등을 회원들에게 문자메시지로 통보하였으며, 피심인 회원의 임대차계약서상에서도 해당 회원이 피심인이 정한 임대가격과 동일한 가격으로 거래한 사실이 인정된다. 나) 근거 13 위와 같은 사실은 피심인이 조사 과정 및 심의에서 인정하였고, 2012. 12월 회원들에게 배포한 굴착기 임대단가표(심사보고서 소갑 제3호증), 피심인 전 회장 하ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제5호증), 피심인 사무국장 박ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제6호증), 2018. 3. 23. 임시총회 회의록(소갑 제7호증), 피심인 회원의 거래명세표(소갑 제8호증), 2020. 7. 24. 정기월례 회의록 (소갑 제11호증), 회원들에게 발송한 문자 메시지(소갑 제12호증) 등을 통해 인정된다. 2) 관련 법 규정 및 법리 가) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제51조(사업자단체의 금지행위) ①사업자단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다. 1. 제40조(부당한 공동행위 금지) 제1항 각 호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 2. ∼ 4. (생 략) 제40조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 '부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2. ∼ 9. (생략) 2 ∼ 6 (생략) 나) 법리 14 법 제51조 제1항 제1호는 사업자단체가 부당하게 경쟁을 제한하는 법 제40조 제1항 각 호에 규정된 행위를 할 것을 결정하고 사업자단체의 구성원 간에 그 사업자단체의 의사결정을 준수하여야 한다는 공동인식이 형성됨으로써 성립한다.<각주>5</각주>15 즉, 법 제40조 제1항 제1호의 '가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위(이하 '가격결정행위’라 한다)를 통한 사업자단체의 법 제51조 제1항 제1호 위반행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위가 존재하고 그러한 의사가 구성사업자들에게 표시되어야 하며, ② 이와 같은 가격결정 행위가 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳐야 하고, ③ 그 결과 일정한 거래분야에서 가격경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 16 '사업자단체의 의사’는 통상 총회ㆍ이사회ㆍ임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의ㆍ결정 등의 형태로 나타나지만, 정관ㆍ규정 또는 시행 중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에도 해당 정관ㆍ규정ㆍ사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 보며, '사업자단체의 의사가 구성사업자에게 표시’된다 함은 사업자단체의 의사가 회의개최ㆍ문서송부ㆍ전화통지 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다. 17 그리고 사업자단체의 의사에 의한 '가격결정 행위’란 구성사업자로 하여금 일정한 수준으로 가격을 결정 또는 유지하게 하거나 공동으로 가격의 인상ㆍ인하율(폭)을 결정하는 행위, 구성사업자에게 가격 설정의 기준을 제시하거나 이를 정하여 준수하도록 하는 행위, 할인율 또는 이윤율 등 가격의 구성요소에 대해 그 수준이나 한도를 정하는 등의 방법으로 실질적으로 가격을 동일하게 결정ㆍ유지ㆍ변경하게 하는 행위 등을 의미한다. 18 구성사업자가 사업자단체가 결정한 가격의 영향 아래 가격을 결정한 것인 이상 반드시 거래단계에서 최종적으로 결정한 가격이 사업자단체에서 결정한 가격과 동일할 필요는 없으며, 사업자단체의 가격결정이 구성사업자를 직접적으로 구속할 정도에 이르는 경우 뿐만 아니라 그에 이르지 아니하고 요청ㆍ권고 등의 형태에 그치는 경우는 물론 구성사업자가 그 이익을 위하여 자발적으로 참여한 경우도 사업자단체가 구성사업자의 가격결정에 영향을 준 것에 해당한다.<각주>6</각주>19 사업자단체의 가격결정행위가 부당하게 경쟁을 제한하였는지 여부는 시장점유율, 경쟁자의 수와 공급여력, 대체성 등 여러 사정을 종합하여 판단한다.<각주>7</각주>3) 피심인의 1) 행위의 위법 여부 가) 사업자단체의 의사가 존재하고, 그 결정이 구성사업자에게 표시되었는지 여부 20 위 1)에서 살펴본 바와 같이, 피심인은 2012. 12월 정례회의 및 2018. 3. 23. 임시총회를 통해 굴착기 기종별 임대가격을 정하여 시행키로 결의한 후, 회원들에게 단가표를 배포하고 문자로도 통보하였으므로 피심인의 의사에 의한 가격결정행위가 존재하고 그러한 의사가 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. 나) 구성사업자의 가격 결정에 영향을 미쳤는지 여부 21 피심인이 정한 임대가격를 준수하지 않을 경우 벌금을 부과하는 등 회원들로 하여금 피심인이 정한 가격 미만으로 거래할 수 없게 한 점, 피심인의 회원들에게 임대가격 미준수 적발 시 처벌하겠다는 문자메시지를 발송한 점, 신고인이 제출한 일부 회원의 임대차계약서에도 피심인이 결정한 임대가격과 동일한 가격으로 거래된 사실이 확인되는 점 등을 고려할 때 피심인의 행위는 구성사업자의 가격결정에 영향을 미친 것으로 인정된다. 다) 부당하게 경쟁을 제한하였는지 여부 22 피심인은 통영지역 임대 굴착기의 49.6%를 보유하고 있는 사업자들이 가입되어 있는 사업자단체로 이 사건 행위로 인해 피심인 구성사업자들의 굴착기 임대가격 경쟁에 영향을 미칠 우려가 있는 상태가 초래되었고 실제로 가격경쟁이 감소한 사실이 있으므로 통영지역 굴착기 임대 시장의 경쟁이 부당하게 제한되었다고 판단된다. 라) 소결 23 피심인의 1)의 행위는 법 제51조 제1항 제1호에 해당되므로 위법하다. 나. 굴착기 작업시간 제한 행위 1) 인정사실 및 근거 가) 인정사실 24 피심인의 2020년과 2021년 정관에 따르면 피심인은 아래 <표 9>와 같이 회원들의 굴착기 작업시간을 제한하였다. <표 9> 2020년, 2021년 정관(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125287595" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 제출자료 (소갑 제10호증) 25 아울러, 피심인은 2020. 7. 24. 개최된 정례회의 시 조기작업 회원은 위반시 제재를 하겠다고 결의하고, 2020. 9. 7. 작업시간 미준수 시 정관에 의거하여 엄중 처벌하겠다는 내용을 회원들에게 문자메시지로 통보하였다. 26 실제 피심인은 수 차례 조기작업을 실시하여 작업시간 제한을 준수하지 않은 회원 3명을 제명하였다. <표 10> 피심인 전 회장 하ㅇㅇ의 진술(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125287573" alt="이유 10번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 전 회장 하ㅇㅇ의 진술조서 (소갑 제5호증) 나) 근거 27 위와 같은 사실은 피심인이 조사과정 및 심의에서 모두 인정하였고 피심인 전 회장 하ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제5호증), 피심인 사무국장 박ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제6호증), 피심인의 2020년 및 2021년 정관(소갑 제10호증), 2020. 7. 24. 정기 월례회의 회의록(소갑 제11호증), 2020. 9. 7. 단체발송 문자메시지(소갑 제12호증), 조기작업 회원 제명 문제 메시지(소갑 제14호증) 등을 통해 인정된다. 2) 관련 법 규정 및 법리 가) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제51조(사업자단체의 금지행위) ①사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다. 1. ∼ 2. (생 략) 3. 구성사업자(시업자단체의 구성원인 사업자를 말한다. 이하 같다.)의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위 4. (생 략) 2 ∼ ④ (생략) 나) 법리 28 법 제51조 제1항 제3호의 사업자단체의 금지행위가 성립하기 위해서는 사업자단체의 의사가 있고, 그 의사가 구성사업자들에게 통지되어야 하며, 그 내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 부당하게 제한하는 것이어야 한다. 29 '사업자단체의 의사’는 통상 총회ㆍ이사회ㆍ임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의ㆍ결정 등의 형태로 나타나지만, 정관ㆍ규정 또는 시행 중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에도 해당 정관ㆍ규정ㆍ사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 보며, '사업자단체의 의사가 구성사업자에게 표시’된다 함은 사업자단체의 의사가 회의개최ㆍ문서송부ㆍ전화통지 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다.<각주>8</각주>30 사업자단체는 구성사업자의 공동 이익을 증진하는 것을 목적으로 하는 단체이므로 그 목적 달성을 위하여 단체의 의사로써 구성사업자의 사업활동에 대하여 일정한 범위의 제한을 하는 것이 어느 정도 예정되어 있다 하더라도 그 결의의 내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 과도하게 제한하여 구성사업자 사이의 공정하고 자유로운 경쟁을 저해할 정도에 이른 경우에는 위법하다고 할 것이다.<각주>9</각주>3) 피심인의 1) 행위의 위법 여부 가) 사업자단체의 의사가 존재하고, 그 결정이 구성사업자에게 표시되었는지 여부 31 위 1)에서 살펴본 바와 같이, 피심인이 2020년과 2021년의 정관에 굴착기 작업시간을 구체적으로 명시한 점, 월례회의 시 조기작업 회원은 위반시 제재하겠다고 결의하고, 2020. 9. 7. 작업시간 미준수 시 정관에 의거하여 엄중 처벌하겠다는 내용을 회원들에게 문자메시지로 통보한 점 등을 고려할 때, 굴착기 작업시간 제한행위에 대한 사업자단체의 의사가 존재하고 그 의사가 구성사업자들에게 표시되었음이 인정된다. 나) 구성사업자의 사업활동을 부당하게 제한하였는지 여부 32 피심인이 구성사업자들의 조기 및 야간작업 시간을 제한한 행위는 구성사업자의 사업활동의 본질적인 내용인 영업시간 결정의 자유를 제한한 행위로서 구성사업자 사이의 공정하고 자유로운 경쟁을 저해하는 결과를 가져온다는 점에서 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위에 해당된다. 다) 소결 33 피심인의 1) 행위는 법 제51조 제1항 제3호에 해당되므로 위법하다. 다. 비회원과의 공동작업 제한행위 1) 인정사실 및 근거 가) 인정사실 34 피심인의 2020년과 2021년 정관에 따르면 피심인은 아래 <표 11>과 같이 회원들이 비회원들과 공동으로 굴착기 작업을 하는 행위를 금지하였다. <표 11> 2020년, 2021년 정관(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125287575" alt="이유 11번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 제출자료 (소갑 제10호증) 35 아울러, 피심인은 2019. 10. 26. 임원회의에서 안정LH주공 임대아파트 현장에서 비회원과 같이 작업할 수 없다고 결의하고 이를 회원들에게 문자메시지로 통보하였으며, 2021. 6. 23. 정례회의에서도 비회원과의 공동 굴착기 작업 제한을 결의하고 이를 회원들에게 문자메시지로 통보하였다. 이 외에도 수 차례 회원들에게 문자 메시지를 발송하여 비회원과의 작업 시 정관에 따라 제재한다는 내용을 통보하였다. 나) 근거 36 이러한 사실은 피심인이 조사과정 및 심의에서 모두 인정하였고, 피심인 전 회장 하ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제5호증), 피심인 사무국장 박ㅇㅇ 진술조서(소갑 제6호증), 피심인 발송 문자메시지(소갑 제9호증), 피심인의 2020년 및 2021년 정관 (소갑 제10호증), 피심인 정기월례 회의록(소갑 제13호증) 등을 통해 인정된다. 2) 관련 법 규정 및 법리 나. 2) 가) 및 나)와 같다. 3) 피심인의 1) 행위의 위법 여부 가) 사업자단체의 의사가 존재하고, 그 결정이 구성사업자에게 표시되었는지 여부 37 위 1)에서 살펴본 바와 같이, 피심인은 2020년 및 2021년의 정관에 비회원과의 작업금지를 규정하였고, 2019. 10. 26. 임원회의 및 2021. 6. 23. 정례회의를 개최하여 비회원과의 굴착기 공동 작업 금지를 결정하고 이를 회원들에게 문자메시지로 통지한 사실 등에 비추어 볼 때 비회원과의 공동작업 제한행위에 대한 사업자단체의 의사가 존재하고 그 의사가 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. 나) 구성사업자의 사업활동을 부당하게 제한하였는지 여부 38 피심인이 비구성사업자와의 거래를 제한한 행위는 구성사업자의 사업활동의 본질적인 내용인 거래상대방 결정의 자유를 제한한 행위로서 구성사업자 사이의 공정하고 자유로운 경쟁을 저해하는 결과를 가져온다는 점에서 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위에 해당된다 할 것이다. 다) 소결 39 피심인의 1)의 행위는 법 제51조 제1항 제3호에 해당되므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 40 피심인의 2. 가. 내지 다.의 행위에 대해 법 제52조에 따라 시정명령을 부과하되, 심의일까지 위법행위가 지속되고 있으므로 행위중지명령과 행위금지명령을 함께 부과하고 굴착기 작업시간을 제한하고 있는 정관규정을 즉시 삭제할 것도 명한다.<각주>10</각주>아울러, 피심인의 구성사업자들이 피심인의 법 위반행위를 명확히 인식할 수 있도록 시정명령을 받은 사실을 구성사업자에게 통지하도록 하는 통지명령을 함께 부과한다. 나. 과징금 부과 1) 부과여부 41 피심인이 구성사업자가 자유롭게 결정하여야 할 임대가격을 결정한 행위<각주>11</각주>는 자유롭고 공정한 경쟁질서를 저해하고 소비자 후생에 미치는 영향이 크다 할 것이므로, 법 제53조 제1항 및 제102조, 법 시행령 제84조 및 [별표6] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>12</각주>를 적용하여 다음과 같이 과징금을 부과한다.