파주시 공공하수 및 폐수종말처리시설 총인처리시설 설치사업 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 한솔이엠이 주식회사, 코오롱워터앤에너지 주식회사<각주>1</각주>(이하 한솔이엠이, 코오롱워터로 각 약칭하며, 이들 모두는 '피심인들’이라 한다)는 건설업을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당한다. 나. 피심인 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711375" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들의 감사보고서 및 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 건설 시장 개요 3 건설업은 생산기간이 길고 대규모 자금과 복합적인 가공ㆍ생산이 요구되는 전형적인 수주산업으로서, 제조업ㆍ서비스업과 긴밀한 연관관계를 갖고 있어 생산유발 효과가 크고, 다량의 노동력이 투입되므로 고용유발 효과도 상당하다. 4 2014년 국내 건설수주액은 아래 <표 2>와 같이 전년대비 3.6% 증가한 93.9조 원으로 예상된다. 발주 부문별로 살펴보면 공공수주는 정부 사회간접자본 예산 감소, 신규 사업 예산 감소 등으로 인해 전년대비 2.0% 감소할 전망이나, 민간수주는 전년도에 비해 거시경제 및 주택공급 여건 등이 소폭이나마 회복되고 있어 7.2% 증가될 것으로 전망된다. 5 공종별로는 토목분야는 전년대비 2.9% 증가할 것으로 예상되고, 건축분야는 전년대비 4.1% 증가할 것으로 예상된다. <표 2> 최근 5년간 국내 건설수주 현황 및 2014년도 예상 (단위: 조 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711383" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 한국건설산업연구원 「2014년 건설경기 전망」 2) 총인처리시설 6 하수처리수(水) 중에는 부유물질, 질소, 인, 대장균 등 여러 가지 오염 물질이 존재하며, 이 중 질소, 인은 부영양화로 인한 녹조현상을 유발하는데 이 중 약품처리가 용이한 인을 제거하는 시설을 총인<각주>2</각주>처리시설이라 한다. 7 하수도법 시행규칙 제3조 제1항 제1호에서 규정하고 있는 공공하수 처리시설의 방류수 수질기준이 개정되어 2012. 1. 1.부터 총인(T-P) 기준이 강화됨에 따라 수질기준을 충족시키기 위하여 전국적으로 총인처리시설 설치공사가 진행된 바 있다. 3) 파주시 공공하수 및 폐수종말처리시설 총인처리시설 설치사업 입찰의 개요 가) 사업개요 ㅇ 공사현장 : 경기도 파주시 일원 ㅇ 공사기간 : 착공일로부터 8개월 ㅇ 공사예정금액 : 13,951백만원(부가가치세 포함) ㅇ 공사규모 - 파주시 공공하수처리장 총인처리시설 설치사업(금촌하수처리장 등 7개소) - 파주시 폐수종말처리장 총인처리시설 설치사업(금파산단폐수종말처리장 등 2개소) ㅇ 설계기간 - 기본설계 : 현장 설명일로부터 60일 - 실시설계 : 실시설계적격자 선정 통보일로부터 50일 나) 입찰 세부일정 8 이 사건 공사입찰은 설계ㆍ시공 일괄공사(Design Build<각주>3</각주>)로서 그 절차는 크게 ⅰ)발주처의 입찰공고, ⅱ)사전심사(PQ, Pre Qualification), ⅲ)현장설명회 개최, ⅳ)입찰마감, ⅴ)설계심의, ⅵ)가격개찰, ⅶ)낙찰자 선정 및 계약체결 순으로 진행되었는데, 그 세부일정은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711385" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 9 여기서 사전심사란 국가가 발주하는 대형공사에 참여할 자격이 있는지 여부를 사전에 심사하는 제도로서 '경영상태 부문’과 '기술적 공사이행능력 부문’으로 구분하여 심사하는데, 경영상태의 적격 요건을 충족한 자를 대상으로 기술적 공사이행능력을 심사하게 된다. 10 설계ㆍ시공 일괄공사의 설계는 크게 기본설계와 실시설계로 나뉘는데, '기본설계’란 입찰시 발주처에 제출하는, 즉 위 'ⅴ)설계심의’ 단계에서 제출하는 설계를 말하고, '실시설계’란 입찰에서 낙찰된 이후 실시하는 설계<각주>4</각주>를 말한다. 다) 이 사건 공사입찰 참여 현황 11 피심인들은 이 사건 공사의 입찰에 참가하면서 아래 <표 4>와 같이 공동수급체(이하 '컨소시엄’이라 한다)를 구성하여 입찰에 참가하였다. <표 4> 입찰참가자 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711387" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 라). 입찰결과 12 이 사건 공사입찰에서는 설계점수 60점 이상의 설계적격자 중 설계점수를 입찰가격으로 나누어 조정된 수치가 가장 높은 자를 낙찰자로 결정하는 방식으로 입찰을 진행하였는데, 입찰결과는 아래 <표 5>와 같이 한솔이엠이 컨소시엄이 실시설계적격자로 최종 결정되었다. <표 5> 입찰결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711389" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>5</각주>*공사예정(추정)금액 : 13,951백만원(부가가치세 포함) 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 1) 합의의 내용 13 피심인들은 2011. 5월경 이 사건 공사입찰에서 한솔이엠이가 낙찰 받을 수 있도록 코오롱워터는 형식적으로 입찰에 참여(들러리 참여)하기로 합의하였다. 14 합의과정을 구체적으로 살펴보면, 2011. 5월경 한솔이엠이 서ㅇㅇ 부장<각주>6</각주>은 코오롱워터 채ㅇㅇ 부장<각주>7</각주>과 만나 '이천시 장호원 하수처리장 등 4개소 총인처리시설 및 가평군 하수처리장 총인처리시설 설치사업’ 입찰건<각주>8</각주>에 한솔이엠이가 들러리로 참여해준 것에 대한 보상으로 이 사건 공사입찰에 한솔이엠이가 낙찰받을 수 있도록 코오롱워터가 들러리로 참여하여 줄 것을 요청하였고, 코오롱워터가 수락하면서 합의가 이루어졌다. 15 이와 같은 사실은 아래 <표 6> 피심인들의 각 직원 진술로 확인된다. <표 6> 피심인들의 각 직원 진술서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711391" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>9</각주><각주>10</각주>2) 합의의 실행 16 2011. 6월경 한솔이엠이는 이 사건 공사입찰에 들러리로 참여하기로 한 코오롱워터에게 설계용역사로 (주)@@을 지정하여 주었다.(소갑 제3-2호증) 17 한솔이엠이는 코오롱워터의 설계점수가 자신보다 낮게 나오도록 @@을 통해 기본설계에 대한 전체적인 방향과 질적 수준 등을 지속적으로 지시ㆍ관리하였고 천일의 설계비도 보전해 주었다.<각주>11</각주>이와 같은 사실은 아래 <표 7> 피심인들의 각 직원 진술로 확인된다. <표 7> 피심인들의 각 직원 진술서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711393" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 18 한솔이엠이의 서ㅇㅇ 부장은 코오롱워터의 채ㅇㅇ 부장과 입찰일 전에 연락하여 이 사건 공사 입찰의 투찰율에 대해 합의를 하였으며, 한솔이엠이는 입찰일(2011. 8. 11.)에 코오롱워터의 사무실로 직원을 보내 코오롱워터가 합의한 가격대로 투찰하는지 여부를 확인하였다. 이와 같은 사실은 아래 <표 8> 피심인들의 각 직원 진술로 확인된다. <표 8> 피심인들의 각 직원 진술서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711395" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 19 2011. 9. 6. 한솔이엠이 컨소시엄이 이 사건 공사 입찰에서 실시설계 적격자로 선정되었고, 한솔이엠이 컨소시엄은 2011. 9. 29. 한국환경공단과의 사이에 공사도급계약을 체결하였다.(소갑 제3-6호증) 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>12</각주>제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ④ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>13</각주>제33조 (경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 20 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 2) 위법요건 해당 여부 가) 합의의 존재여부 21 법 제19조의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다.<각주>14</각주>22 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이, 피심인들은 이 사건 공사의 입찰에서 사전에 서로 합의하여 낙찰예정자, 투찰가격 등을 결정하는 내용의 합의를 하였다. 피심인들의 위와 같은 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 규정되어 있는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”를 할 것을 합의한 행위에 해당한다. 나) 경쟁제한성 여부 (1) 경쟁제한성의 의미 23 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말하는 바, 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>15</각주>(2) 경쟁제한성 여부 24 위 2. 가.의 행위사실에서 살펴본 바와 같이, 피심인들이 이 사건 공사 입찰에서 사전에 서로 합의하여 낙찰예정자, 투찰가격 등을 결정하고, 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 등 합의를 실행하는 것은 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁 입찰제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 이 사건 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 경제적 효율성 효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 25 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 위 2. 다. 2)에서 살펴본 바와 같이, 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 부당한 공동행위로 인정된다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 26 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위해 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 위 2. 가.의 행위는 위 2. 다. 2)에서 살펴본 바와 같이 행위의 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2008. 11. 10. 공정거래위원회 고시 제2008-18호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 피심인들에게 과징금을 부과한다.<각주>16</각주>나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 27 이 사건 공동행위에 따라 한솔이엠이가 낙찰받아 계약을 체결한 바, 이 사건 법 위반행위에 대한 관련매출액은 한솔이엠이가 이 사건 공사와 관련하여 한국환경공단과 체결한 계약금액으로 본다. 28 이에 대하여 한솔이엠이는 이 사건 공사와 관련하여 '중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률’<각주>17</각주>에 따라 발주처가 직접구매한 공사용 자재(이하 '관급자재’라 한다) 비용<각주>18</각주>은 한솔이엠이의 매출에도 포함되지 않아 한솔이엠이의 경제적 이익과 무관하므로 관련매출액에서 제외되어야 한다고 주장하고 있다. 29 살피건대, 법 시행령 제9조 제1항 단서조항 및 과징금고시 Ⅳ. 다. (1) (마) 1)의 규정<각주>19</각주>은 입찰담합의 경우에는 관련매출액을 계약금액으로 하고 있는 점, 피심인들간 합의의 대상이자 합의를 통해 경쟁제한의 영향을 받은 금액은 관급자재 비용이 포함된 계약금액(총공사금액)인 점, 관급자재는 한솔이엠이가 이 사건 공사를 수행하기 위해서 필수적으로 구매하는 품목으로서 단순히 발주처로부터 공급받았다는 이유만으로 관련매출액에서 제외할 경우 이 품목들을 직접 생산하거나 제3자를 통해 구매하는 경우와 형평이 맞지 않는 점 등을 고려할 때 위 한솔이엠이의 주장은 이유 없다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711397" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 30 피심인들의 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위는 입찰담합으로서 성격상 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백한 경성 공동행위인 점, 이 사건 공사는 공공발주공사로서 국가 및 지방자치단체의 재정에 미치는 영향이 지대한 점 등을 고려하여 10%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 31 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 정한다. 다만, 코오롱워터는 이 사건 공사입찰에서 낙찰받지 아니한바, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 산정기준을 2분의 1로 감액한다. 32 위와 같이 산정한 피심인 별 산정기준은 아래 <표 10>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711377" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 2) 행위요소에 의한 1차 조정 33 피심인들에게는 위반 기간 및 횟수 등에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 34 피심인들이 조사과정에서 위반행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 35 이에 따른 피심인 별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 11>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711379" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 36 한솔이엠이의 경우 컨소시엄을 구성하여 이 사건 공사를 수행하였는 바, 이에 따라 부당이득의 규모도 단독으로 공사를 수행하였을 경우보다 적을 수 밖에 없는 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 37 또한, 한솔이엠이는 확정된 재무제표상 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자인 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 100분의 50을 감경한다. 38 이에 따른 피심인 별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 아래 <표 12>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711381" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 4. 결론 39 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.