파주 월롱첨단산업단지 폐수종말처리시설 설치사업(2단계) 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 한화건설, 한솔이엠이 주식회사(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)는 건설업을 영위하는 사업자이며, 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들 일반현황 (해당연도 말 기준, 단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706695" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인들 제출자료 나. 파주시 월롱첨단산업단지 폐수종말처리시설 설치사업(2단계)(이하 '이 사건 공사’라 한다) 입찰 1) 폐수종말처리시설 2 폐수종말처리시설이란, 수질오염이 악화되어 환경기준의 유지가 곤란하거나 수질보전에 필요하다고 인정되는 지역 안의 각 사업장에서 배출되는 수질오염물질을 공동으로 처리하여 공공수역에 배출하게 하기 위하여 설치하는 시설을 말한다. 2) 공사 발주 경위 3 이 사건 공사는 월롱첨단산업단지 사업지구 내에서 발생되는 공장폐수와 생활오수를 환경관련 법령에 따라 처리함으로써 공공수역의 수질오염을 방지하고 쾌적한 생활환경을 조성하기 위한 목적으로 추진되었는데, 월롱첨단산업단지에서 발생하는 공장폐수 및 오수량이 계속적으로 증가함에 따라 이를 대비하기 위해 기존 1단계 시설을 증설하는 것으로서 주요 내용은 다음 <표 2> 기재와 같다. <표 2> 공사 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706697" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 3) 입찰절차 4 이 사건 공사 입찰은 설계ㆍ시공 일괄 입찰<각주>1</각주>(이하 '턴키 입찰’이라 한다)로 진행되었으며 설계점수 조정방식<각주>2</각주>으로 실시설계 적격자를 결정하였고 입찰 세부일정은 다음 <표 3>과 같다. <표 3> 입찰 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706699" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>3</각주>* 입찰마감: 가격투찰일 4) 입찰 참여 현황 5 피심인들은 다음 <표 4>와 같이 공동수급체(이하 '컨소시엄’이라 한다)를 구성하여 이 사건 공사입찰에 참가하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706701" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표 4> 컨소시엄 구성 현황 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 내용 6 피심인들은 한국환경공단이 2011. 7. 12. 입찰 공고한 이 사건 공사 입찰에 참여하면서 피심인 한화건설이 낙찰 받을 수 있도록 피심인 한솔이엠이가 형식적으로 입찰에 참여(소위 '들러리’)하고, 피심인 한솔이엠이는 들러리에 대한 보상으로 이후 발주될 「파주시 하수관거정비 민자사업(BTL)<각주>4</각주>」에 컨소시엄 구성사 참여를 보장받기로 합의하고 이를 실행하였다. 7 피심인들 사이의 구체적인 합의 내용은 다음과 같다. 8 피심인 한화건설은 2008년도에 수주했던 1단계 사업<각주>5</각주>의 후속사업으로 진행된 이 사건 공사에 적극적인 관심을 가지고 사업수주를 위해 노력하였다. 9 피심인 한화건설은 이 사건 공사에 대해 자신이 연고권을 가지고 있었던 관계로 이 사건 공사 입찰 참여에 관심을 갖는 사업자가 없어 유찰될 것을 우려하였다. 이러한 이유로 피심인 한화건설의 이ㅇㅇ 상무는 2011년 6월 말경 평소 친분이 있던 피심인 한솔이엠이의 오ㅇㅇ<각주>6</각주>상무에게 이 사건 공사 입찰에서 피심인 한화건설이 낙찰 받을 수 있도록 피심인 한솔이엠이가 들러리로 입찰에 참여해 줄 것을 요청하였다 10 피심인 한솔이엠이 오ㅇㅇ 상무는 피심인 한화건설 이ㅇㅇ 상무의 요청을 수락하였고, 들러리 참여에 대한 보상에 관해서도 약정하였다. 11 즉 피심인 한화건설의 이ㅇㅇ 상무와 피심인 한솔이엠이의 오ㅇㅇ 상무는 피심인 한솔이엠이가 들러리로 참여하는데 대한 보상으로 「파주시 하수관거정비 민자사업(BTL)」의 일정 시공지분을 보장받기로 하고<각주>7</각주>, 들러리 설계용역사 선정, 투찰가격 결정 등 합의 실행을 위한 후속조치를 부하직원들에게 일임하였다. 2) 합의의 실행 12 이에 따라 이 사건 공사 입찰일인 2011. 10. 26. <표 5>와 같이 피심인 한솔이엠이는 피심인 한화건설이 지정한대로 14,886,500,000원, 피심인 한화건설은 14,416,500,000원의 금액으로 투찰하였다. 입찰 결과 실시설계 적격자로 선정된 피심인 한화건설은 2011. 4. 8. 한국환경공단과 14,416,500,000원(부가가치세 포함)에 공사도급계약을 체결하였다. <표 5> 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706703" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 3) 근거 13 이 사건 입찰에서 경쟁을 배제하기 위하여 위와 같이 사전에 낙찰자 및 투찰가격을 결정하였다는 취지의 피심인들의 심판정 진술, 이 사건 공사 입찰 관련 한국환경공단의 문서(심사보고서 소갑 제1-1～1-11호증<각주>8</각주>), 이 사건 공사 입찰 관련 피심인들의 문서(소갑 제1-12～1-18호증), 피심인들 임직원 및 관련자들의 진술조서(소갑 제2-1～2-8호증) 등 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) 법 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 14 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 15 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>9</각주>16 여기서의 “합의”란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 17 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 18 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 19 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>10</각주>20 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수 밖에 없다.<각주>11</각주>다. 피심인들의 행위의 위법 여부 1) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존부 21 위 2. 가. 1)에서 인정된 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면 피심인들 사이에 이 사건 공사 입찰에 참여하면서 피심인 한화건설이 낙찰 받을 수 있도록 피심인 한솔이엠이가 형식적으로 입찰에 참여한다는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 22 피심인들이 이 사건 입찰에 참가하면서 낙찰자, 투찰가격을 사전에 합의하여 결정하고 이를 실행한 것은 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁 입찰제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서, 이 사건 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 효율성 증대효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 23 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 24 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위의 재발을 방지하기 위하여 법(2009. 3. 25. 법률 제9554호로 개정된 것) 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 위 2. 가. 행위의 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2010. 5. 14. 대통령령 제22160호로 개정된 것) 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2010. 10. 20. 공정거래위원회 고시 제2010-9호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 다. (1).의 규정에 따라 과징금을 부과한다.<각주>12</각주>나. 과징금 산정 1) 산정 기준 가) 관련매출액 25 이 사건 공사 입찰에서 피심인 한화건설이 낙찰받아 계약을 체결하였으므로, 관련 매출액은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1).에 따라 피심인 한화건설이 이 사건 공사와 관련하여 한국환경공단과 체결한 계약금액(부가가치세 제외)인 13,105,909천 원이다. 나) 부과기준율 26 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위는 예산상 이유로 분리 발주된 폐수종말처리시설 1단계 공사를 수주하여 공사중이던 피심인 한화건설이 그에 연속된 증설공사의 입찰이 유찰되는 것을 방지하고자 한 행위인 점 등을 고려하여 7%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 27 산정기준은 위 가).의 관련매출액에 위 나).의 부과기준율을 곱하여 정하되, 입찰에 참가하여 낙찰 받지 못한 피심인 한솔이엠이에 대해서는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 2).에 따라 50%를 감액한다. 28 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 다음 <표 6>과 같다. <표 6> 피심인별 산정기준 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706705" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 행위 요소에 의한 1차 조정 29 피심인들의 행위는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 30 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인들의 고위 임원<각주>13</각주>이 이 사건 공동행위에 직접 관여한 사실이 있으므로 과징금 고시 Ⅳ. 3. 나. (5).의 규정에 따라 피심인들에 대하여 각각 1차 조정 산정기준의 10%를 가중한다. 31 피심인들이 심사관의 조사 단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 각각 1차 조정 산정기준의 30%를 감경한다. 32 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 다음 <표 7>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706707" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 33 피심인 한화건설의 경우 컨소시엄을 구성하여 이 사건 공사를 수행하였기 때문에 부당이득의 규모도 단독으로 공사를 수행하였을 경우보다 적을 수밖에 없는 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 34 아울러 피심인들은 모두 최근 3년 간 당기순이익 가중평균이 적자인 점을 감안하여 각각 2차 조정 산정기준의 50%를 감경한다. 35 또한 최근 경기 악화로 건설시장이 크게 위축되어 있는 점을 감안하여 피심인들 모두 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 36 이에 따른 피심인별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 다음 <표 8>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706709" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4. 결론 37 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.