평택 1, 7호기 탱크 및 인천 18호기 탱크 비파괴검사 용역 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인들은 비파괴검사<각주>1</각주>용역사업을 영위하는 사업자들이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 (해당년도 말 기준, 단위: 백만원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701825" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인들 제출자료 나. 평택 1, 7호기 탱크 비파괴검사 용역 입찰 1) 용역 개요 2 평택 1, 7호기 탱크 비파괴검사 용역(이하 “평택 탱크 검사용역”이라 한다)은 (주)한국가스기술공사(이하 “가스기술공사”라 한다)가 발주한 LNG 탱크 비파괴검사 용역으로서, LNG 저장탱크의 내부를 개방하여 탱크의 결함여부를 점검ㆍ보수하고 설비 노후화에 따른 잠재적인 위험요인을 발굴하여 사고예방을 위한 개선정비를 함으로써 LNG 저장탱크의 수명연장과 건전성을 향상시키기 위해 실시하는 것이며, 용역 기초금액은 1,395,443,500원(부가가치세 포함)이다. 2) 입찰 방식 3 평택 탱크 검사용역 입찰은 비파괴검사 방법 중 하나인 누설검사 분야에서 일정 자격을 갖춘 업체를 대상으로 실시한 제한경쟁입찰<각주>2</각주>이며, 입찰결과 투찰가격이 예정가격<각주>3</각주>범위 내에서 낙찰 하한율<각주>4</각주>이상으로 투찰한 금액 중 최저가로 입찰한 자의 순으로 적격심사를 실시하고, 가격점수<각주>5</각주>및 당해용역 수행능력평가<각주>6</각주>점수를 합산한 점수가 가스기술공사 공사ㆍ용역 적격심사지침<각주>7</각주>에서 정한 점수 이상일 경우 최종 낙찰자로 선정하는 적격심사 낙찰방식으로 진행 되었다. 3) 입찰 세부일정 4 평택 탱크 검사용역 입찰은 가스기술공사가 2011. 4. 20. 입찰 공고하였고, 그 절차의 세부일정은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 입찰 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701827" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 4) 입찰 참여 현황 및 결과 5 주식회사 디섹, 주식회사 삼영검사엔지니어링(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다) 2개사만 이 사건 용역 입찰에 참가하였으며, 2011. 4. 27. 가격개찰 결과 디섹이 1순위 적격심사 대상업체로 선정되어 이후 적격심사결과<각주>8</각주>86.04점을 획득하여 아래 <표 3>과 같이 최종 낙찰자로 결정되었고, 2011. 5. 6. 디섹은 가스기술공사와 계약금액 1,010,000,000원(공급가액 918,181,818원, 부가가치세액 91,818,182원)으로 용역 계약을 체결하였다. <표 3> 입찰 결과 (단위: 백만원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701829" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 다. 인천 18호기 탱크 비파괴검사 용역 입찰 1) 용역 개요 6 인천 18호기 탱크 비파괴검사 용역(이하 “인천 탱크 검사용역”이라 한다)은 평택 탱크 검사용역과 동일한 LNG 탱크 비파괴검사 용역으로서 (주)대우건설(이하 “대우건설”이라 한다)이 발주하였으며 용역 기초금액은 531,383,629원(부가가치세 포함)이다. 2) 입찰 방식 7 인천 탱크 검사용역 입찰은 발주자인 대우건설에 자체 등록된 협력업체 중 누설검사 분야에서 일정 자격을 갖춘 2개의 업체에 대하여 대우건설에서 입찰참여 요청을 한 후 투찰가격이 예정가격<각주>9</각주>내 최저가로 투찰한 업체를 최종낙찰자로 선정하였다. 3) 입찰 세부일정 8 인천 탱크 검사용역 입찰은 대우건설이 2011. 11. 24. 입찰 공고하였고, 그 절차의 세부일정은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 입찰 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701831" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 4) 입찰 참여 현황 및 결과 9 디섹과 삼영검사엔지니어링 2개사만 이 사건 입찰에 참여하였으며, 2011. 12. 2. 가격개찰 결과 디섹이 최저가로 투찰하여 2011. 12. 8. 대우건설과 총 계약금액 493,127,800원(부가가치세 포함)으로 최종 계약하였다. <표 5> 입찰 결과 (단위: 백만원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701833" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 배경 10 이 사건 평택 탱크 검사용역 및 인천 탱크 검사용역 입찰은 비파괴검사 방법 중 하나인 누설검사 분야에서 관련 용역의 시공실적이 있는 업체를 대상으로 실시한 입찰이었으며, 피심인들은 이러한 시공실적을 갖추고 입찰에 참여할 수 있을 것으로 예상되는 업체는 사실상 피심인들 밖에 없다고 판단하였다. 이러한 상황에서 삼영검사엔지니어링이 이 사건 2건의 용역 입찰을 하나의 협의대상으로 묶어 디섹에게 사전에 순서를 정하여 낙찰자를 정한 후 입찰에 참여할 것을 제안하였으며, 디섹이 이를 수락함에 따라 합의가 성립되었다. 2) 합의의 내용 11 2011년 4월경 삼영검사엔지니어링 ??? 전무(이하 “???”이라 한다)는 디섹 △△△ 부장(이하 “△△△”이라 한다)에게 평택 탱크 검사용역 입찰과 관련하여 입찰에 참여할 수 있는 회사가 디섹과 삼영검사엔지니어링 2개사 밖에 없으니 공고가 된 후에 협의해서 입찰에 참여할 것을 유선으로 요청하였다. 12 2011. 4. 20. 평택 탱크 검사용역 입찰이 공고되자, 같은 해 4. 22. ???은 평택 탱크 검사용역과 2012년에 발주될 것으로 예상되는 인천 탱크 검사용역을 하나의 대상으로 묶어 협의할 것으로 제안하는 이메일을 △△△에게 발송하였다. 13 2011. 4. 22. △△△은 ???의 제안을 디섹 품질관리부문 ▣▣▣ 전무(이하 “▣▣▣”라 한다)에게 보고하였으며, ▣▣▣는 △△△에게 “먼저 착수되는 평택LNG탱크를 디섹에서 수행한다면 검토해보고, 그렇지 않을 경우는 할 필요가 없다”는 내용의 지시를 하였다. 14 이에 2011. 4. 22. △△△은 ???에게 “금번 평택 공사(#1, 7 Tank)는 디섹이 수행하고 인천 공사는 삼영이 수행하는 것으로 협의”하자는 이메일을 발송하였으며, ???이 이를 수락하였다<각주>10</각주>. 15 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, ???의 이메일 기록(심사보고서 소갑 제1-2호증<각주>11</각주>, 제1-3호증, 제1-4호증), ???의 업무수첩(소갑 제1-5호증), 피심인 2개사의 협약서(소갑 제1-6호증), ???의 진술조서(소갑 제2-1호증), △△△의 진술조서(소갑 제2-2호증), ▣▣▣의 확인서(소갑 제2-5호증) 등을 통해 인정된다. 3) 합의의 실행 16 평택 탱크 검사용역 입찰 당일인 2011. 4. 27. 오전 9시 23분 ???은 △△△에게 디섹과 삼영검사엔지니어링의 투찰가격을 정한 2가지 안(제1ㆍ2안)<각주>12</각주>을 이메일을 통해 제시하였고, 같은 날 오전 10시 39분 △△△은 ???에게 제2안<각주>13</각주>으로 정하여 이메일을 통해 회신하였다. 이후 △△△은 디섹 ▽▽▽ 차장에게, ???은 삼영엔지니어링 ◎◎◎ 부장에게 각각 합의한 투찰가격을 유선으로 통보하였으며, 같은 날 오후 1시 30분 디섹 ▽▽▽ 차장과 삼영엔지니어링 ◎◎◎ 부장은 가스기술공사 평택지사 현장을 방문하여 통보받은 대로 투찰하였다. 17 한편, 인천 탱크 검사용역의 경우 2011. 11. 24. 대우건설이 입찰 공고하였으나, 삼영검사엔지니어링은 공고된 인천 탱크 검사용역의 규모가 당초 피심인들의 예상과 달리 소규모였고 사업수행을 통해 기대되는 이익이 적다는 이유<각주>14</각주>로 디섹에게 당초 합의내용의 이행을 요청하지 아니하였고, 피심인들은 합의내용의 이행을 위한 추가적인 논의 없이 투찰가격을 독자적으로 정하여 인천 탱크 검사용역 입찰에 참여하였다<각주>15</각주>. 18 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, 피심인 2개사의 입찰참가신청서(소갑 제1-7호증, 제1-8호증), 가스기술공사의 입찰참가자, 입찰비교표 적격심사 결과보고서, 용역하도급계약서(소갑 제1-9호증, 제1-10호증, 제11호증), 대우건설의 인천 18탱크 입찰결과, 하도급계약서(소갑 제1-15호증, 제1-16호증), ???의 진술조서(소갑 제2-1호증), △△△의 진술조서(소갑 제2-2호증), 디섹 양현중의 확인서(소갑 제2-3호증), 삼영검사엔지니어링 ◎◎◎의 확인서(소갑 제2-4호증) 등을 통해 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>16</각주>제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑤ (생략) 2) 관련 법리 19 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 ② 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 20 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>17</각주>21 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의 22 입찰 또는 경매에 있어 사업자 사이에 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 낙찰 또는 경락의 비율 등을 결정하는 행위를 사전에 합의하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 23 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 24 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>18</각주>25 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>19</각주>다. 제2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 26 제2. 가.에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 디섹과 삼영검사엔지니어링 사이에 평택 탱크 검사용역 및 인천 탱크 검사용역 입찰과 관련하여 낙찰자를 결정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 27 이와 관련하여 피심인 삼영검사엔지니어링은 평택 탱크 검사용역 입찰 전의 합의 이후 인천 탱크 검사용역 입찰과 관련하여 구체적인 합의가 없었으므로 인천 탱크 검사용역 입찰에 대한 합의는 합의의 예정에 불과하지 합의가 아니라고 주장하나, ① 피심인들이 최초 합의 당시 이 사건 2개 용역에 대한 입찰을 하나로 묶어 낙찰자에 대해 논의하였던 점, ② 피심인들 사이의 논의 진행과정을 보면, 인천 탱크 검사용역 입찰을 예정하지 않았더라면 피심인들 사이에 낙찰자를 결정하는 합의가 이루어지지 않았을 것으로 보이는 점, ③ 그 후 합의한 내용대로 평택 탱크 검사용역 입찰에 있어 실행이 이루어진 점 등을 종합할 때, 인천 탱크 검사용역에 관하여는 낙찰자를 결정하는 합의가 성립한 이후 그 실행 과정에서 파기되었을 뿐인 것으로 봄이 타당하다 할 것이므로 피심인 삼영검사엔지니어링의 주장은 이유없다. 2) 경쟁제한성 판단 28 피심인들이 평택 탱크 검사용역 입찰에서 사전에 서로 합의하여 낙찰자를 결정하고 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의를 실행하는 것은 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁입찰제도의 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 평택 탱크 검사용역 입찰시장의 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고, 경제적 효율성 증대효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 29 피심인들의 제2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되는 부당한 공동행위이므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 30 피심인들에 대하여 향후 부당한 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 부당한 공동행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2010. 11. 2. 대통령령 제22467호로 개정된 것을 말한다) 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2015. 10. 7. 공정거래위원회 고시 제2015-4호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다<각주>20</각주>)에 따라 피심인들에게 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 31 평택 탱크 검사용역 입찰에서 디섹이 낙찰받아 계약을 체결하였으므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마) 1) 규정에 따라 부당한 공동행위 관련매출액은 디섹이 평택 탱크 검사용역 입찰과 관련하여 2011. 5. 6. 가스기술공사와 체결한 계약금액(부가가치세 제외) 918,181,818원이다<각주>21</각주>. 나) 부과기준율 32 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 합의내용의 이행을 위한 감시ㆍ제재 수단이 존재하지 않는 점, 계약금액이 10억 원 미만인 점, 합의한 투찰금액이 낙찰 하한가격에 근접한 점 등을 고려하여 7.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 33 산정기준은 관련매출액 918,181,818원에 부과기준율 7.0%를 곱하여 정하되, 평택 탱크 검사용역 입찰에서 탈락한 삼영검사엔지니어링은 산정기준을 2분의 1로 감액한다. 34 이에 따른 산정기준은 디섹은 64,272,727원이며, 삼영검사엔지니어링은 32,136,363원이다. 2) 2차 조정 35 피심인들이 조사 단계부터 공정거래위원회의 심의 종결 시까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 산정기준의 100분의 30을 감경한다. 36 이에 따른 피심인 별 2차 조정 산정기준은 디섹은 44,990,909원이며, 삼영검사엔지니어링은 22,495,454원이다. 3) 부과과징금의 결정 37 추가 조정사유가 없으므로 2차 조정 산정기준에서 1백만 원 미만의 금액을 절사하여 부과과징금은 디섹은 44,000,000원이며, 삼영검사엔지니어링은 22,000,000원이다. 4. 결론 38 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 적용하고, 주문과 같이 의결한다.