㈜포스코 발주 광양제철소 폐수처리장용 액화탄산가스 구매 입찰 관련 어프로티움(주) 및 태경케미컬(주)의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 어프로티움 주식회사<각주>1</각주>및 태경케미컬 주식회사<각주>2</각주><각주>3</각주>는 액화탄산가스, 드라이아이스 등의 제조ㆍ판매업을 영위하는 자들로서 각각 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>4</각주>제2조 제1호에서 규정한 '사업자’에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 > 기재와 같다. <표 > 피심인들의 일반현황 (기준: 각 회계연도 말일, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140119305" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 액화탄산가스 시장 현황 가) 액화탄산가스 개요 3 액화탄산가스(L-CO2)은 실온 및 대기압에서 무색무취의 불연성 가스인 이산화탄소 가스(이하 '탄산가스’라 한다)를 액화시킨 제품으로서 폐수처리장은 물론 조선소, 자동차 제조공장, 건설현장, 정수장, 탄산음료 제조공장, 반도체 제조공장, 병원 등 다양한 산업 분야에서 폭넓게 사용되고 있다. 4 액화탄산가스는 원료인 탄산가스의 발생 공정, 액화탄산가스 제조 공정, 용도 등에 따라 공업용 액화탄산가스, 식음료용 액화탄산가스 및 고순도 액화탄산가스 등으로 세분화할 수 있다. 다만, 액화탄산가스 제품의 특성상 제품 간 규격 및 품질에 차이가 없어 전술한 세 가지 구분보다 세분화된 분류 방법은 없는 실정이다. 5 공업용 액화탄산가스는 주로 석유화학공장의 산화에틸렌 및 에틸렌글리콜 제조과정에서 부산물로 발생한 탄산가스를 원료로 하여 제조되는 액화탄산가스로서<각주>5</각주>주로 조선소, 자동차 제조공장, 건축현장 등에서 용접용으로 사용된다. 또한, 용접용에 비교해 수요가 많지 않지만 폐수처리장에서 알칼리(Alkali)성 폐수의 pH를 조절하여 중화시키기 위한 용도로도 사용되고 있다<각주>6</각주>. 6 식음료용 액화탄산가스는 오로지 석유화학공장의 수소(H2) 제조과정에서 부산물로 발생한 탄산가스만을 원료로 하여 제조되는 액화탄산가스로서 주로 탄산음료의 식품첨가제, 식물의 성장촉진제, 정수장의 수처리제 등으로 사용된다<각주>7</각주>. 7 고순도 액화탄산가스는 공업용 액화탄산가스 또는 식음료용 액화탄산가스의 추가적인 정제 과정을 거쳐 순도를 99.999% 이상으로 높인 액화탄산가스로서, 주로 반도체 세정용 또는 폴리카보네이트 제조용으로 사용된다. 8 액화탄산가스의 원료인 탄산가스는 석유화학공장의 부산물 또는 탄화수소 연료의 연소 생성물에서 얻을 수 있으므로 액화탄산가스 제조공장은 주로 국내 최대 석유화학단지가 소재하고 있는 울산광역시, 전라남도 여수시, 충청남도 서산시 내에 소재하고 있다. 9 공업용 액화탄산가스는 일반적으로 ① 석유화학공장과 연결된 파이프라인을 통해 원재료인 탄산가스를 수집, ② 수집된 탄산가스에서 수분 또는 이물질을 분리하여 정제, ③ 정제된 탄산가스를 압축 및 냉각, ④ 냉각된 액화탄산가스를 저장하는 과정을 통해 제조된다. 10 한편, 식음료용 액화탄산가스 및 고순도 액화탄산가스의 제조를 위해서는 상기 기본적인 제조 공정 이외에 추가적인 정제 과정을 거쳐야 하며, 세 가지 액화탄산가스는 모두 저장 및 운송을 분리하여 관리되어야만 한다. 나) 산업 특성 11 액화탄산가스 산업은 다음과 같은 특성을 가지고 있다. 12 첫째, 액화탄산가스는 조선업, 자동차 제조업, 농업 및 반도체 제조업 등의 산업에서 사용되며, 맥주 및 탄산음료 등의 제조과정에서 식품첨가제로 사용되고, 폐수처리장 및 정수장과 같은 시설에서도 사용되는 등 다양한 분야에서 널리 사용되고 있다. 또한, 제조ㆍ처리 과정이나 제품 전체에서 차지하는 비중은 크지 않으나 필수적으로 사용되어야 하는 특징이 있다. 13 둘째, 액화탄산가스는 석유화학공장, 발전소, 주정업체 및 수소제조시설 등에서 포집(捕執)되는 탄산가스를 원료로 하여 생산되므로 상기 업체 및 시설 등이 속한 산업의 동향에 크게 영향을 받으며, 원재료 포집량에도 한계가 있어 액화탄산가스 수요가 크게 증가하더라도 공급이 그에 미치지 못하는 경우가 발생하게 된다. 14 셋째, 액화탄산가스 생산은 원료 수급 상황<각주>8</각주>에 크게 영향을 받기 때문에 제조사 간에 액화탄산가스를 거래하는 것이 필수적이며, 액화탄산가스 제조사들은 경쟁 관계임에도 불구하고 서로 상당한 물량의 액화탄산가스를 구매하거나 판매하는 경우가 종종 발생한다. 15 넷째, 액화탄산가스는 원료인 탄산가스의 단가가 낮지만 생산된 액화탄산가스를 보관 및 운송하는 용기가 무거워서 전체 제조원가에서 운송비가 차지하는 비중이 높다<각주>9</각주>. 따라서, 높은 운송비로 인해 액화탄산가스는 대부분 국내에서 제조 및 소비되며 수입 또는 수출 물량이 미미하다. 16 다섯째, 공업용, 식음료용 및 고순도 액화탄산가스 중 공업용 액화탄산가스의 비중이 가장 크고 공업용 액화탄산가스의 가장 큰 수요처가 조선소이므로, 액화탄산가스 산업은 전방산업 중 특히 조선업 경기에 큰 영향을 받는다. 또한, 공업용 액화탄산가스의 가장 큰 수요처인 조선소에 대한 판매가격이 액화탄산가스 시장 전체에서 일종의 기준가격 역할을 함에 따라, 액화탄산가스 업계의 조선업에 대한 의존도가 매우 크다. 다) 국내 액화탄산가스 시장 현황 17 국내 액화탄산가스 시장 규모를 공식적으로 파악한 자료는 없으나 이 사건 피심인들로부터 제출받은 자료 등을 토대로 추정한 2015년∼2018년 시장 규모(판매량 기준)은 아래 <표 > 기재와 같다. 이에 따르면 국내 액화탄산가스 시장에서는 연간 약 50만∼55만 톤 규모의 액화탄산가스가 판매되고 있는 것으로 파악된다. <표 > 국내 액화탄산가스 시장 규모(추정) (각, 연도말 기준 단위: 톤) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140119327" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인 제출자료 18 국내 액화탄산가스 시장점유율을 공식적으로 파악한 자료는 없으나 이 사건 피심인들로부터 제출받은 자료 등을 토대로 추정한 2018년 시장점유율(판매량 기준)은 아래 <표 > 기재와 같다. 이에 따르면, 국내 액화탄산가스 시장의 경우 이 사건 피심인들을 포함한 8개 사업자<각주>10</각주>가 국내 액화탄산가스 시장에서 약 96.8%의 점유율을 차지하고 있다. <표 > 국내 액화탄산가스 시장점유율(추정) (단위: 톤, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140119335" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>11</각주>* 출처 : 피심인 제출자료 2) 이 사건 입찰 개요 19 포스코는 자동차, 조선, 가전, 건설 산업 등에서 기초 원자재가 되는 철강 제품을 제조하여 공급하는 철강사업을 주력으로 영위하고 있으며, 광양제철소는 포스코의 주요 사업장 중 하나로 다양한 철강재 제품을 생산하고 있다. . 20 한편, 철강재 제품을 생산하는 과정에서 알칼리성 폐수가 발생하게 되는데, 알칼리성 폐수를 그대로 방류할 경우 물속에 있는 유기물질 등을 용해 또는 분해시켜 물의 자정작용을 저해하고 생화학적 산소요구량(BOD)<각주>12</각주>을 상승시켜 수질을 오염시키게 되므로 폐수 방류 전 별도의 중화처리(pH 조절)가 필요하다. 기존에는 광양제철소에서 발생하는 알칼리성 폐수를 폐수처리장에서 중화처리하기 위해 황산 및 가성소다(수산화나트륨)를 활용하였는데, 황산은 항상 설비 부식 및 취급상의 위험을 내재하고 있었다. 이 때문에 현재는 황산을 사용하는 대신 부식성이 없는 액화탄산가스를 기화하여 알칼리성 폐수를 중화시키는데 사용하고 있다. 따라서, 포스코는 광양제철소에서 폐수처리장용으로 사용<각주>13</각주>하기 위한 액화탄산가스를 구매하기 위해 통상적으로 매년 초 입찰을 실시하고 있다. 21 포스코는 특정 품목을 제조 또는 판매하는 사업자 중 포스코에 대한 납품 의사가 있고, 일정 자격<각주>14</각주>을 갖춘 사업자들을 품목별 소싱그룹으로 지정하여 관리하고 있으며, 이 소싱그룹에 등록된 공급사에 한하여 자신이 발주한 입찰에 참여가 가능하도록 하는 제한경쟁입찰을 실시하고 있다. 통상적으로 개별 입찰에 참여하는 공급사를 포스코가 따로 지명하지는 않고, 구매 품목 소싱그룹에 포함된 전 공급사를 대상으로 입찰을 진행한다. 22 이 사건 입찰의 경우 입찰에 참여한 공급사 중에서 투찰가격을 포스코가 미리 설정한 '목표가격(Target Price)<각주>15</각주>’ 이하로 제시하고, '저가제한 기준액’ 이상으로 제시한 공급사 중 최저가격을 제시한 자가 낙찰자로 선정되는 최저가낙찰제를 적용하였다. 또한, 포스코는 입찰공고 시 공급사들에게 계약기간 동안 사용이 예상되는 예상 물량<각주>16</각주>만을 고지하고, 입찰에 참여한 공급사들은 kg당 단가를 제출하는 방식으로 입찰이 진행되며, 단가는 공급사가 입찰이 실시되는 포스코의 전자구매시스템(e-Procurement)에 로그인하여 입력하게 되어 있으므로 입찰 시 별도의 문서 등을 제출하지는 않는다. 23 포스코가 발주한 물품 구매 입찰의 경우 통상적으로 ① 전자구매시스템에 입찰공고 게시, ② 포스코가 소싱그룹 내 공급사 담당자들에게 이메일로 입찰 참여요청, ③ 참여 의사가 있는 공급사가 입찰 당일 전자구매시스템에 로그인하여 투찰, ④ 포스코가 목표가격 도달을 유도하기 위해 복수의 라운드(Round)<각주>17</각주>진행, ⑤ 목표가격 미도달 시 유찰 및 재입찰<각주>18</각주>, ⑥ 최저가격 입찰 공급사 낙찰과 같은 절차로 진행되며, 이 사건 입찰 또한 같은 절차로 진행되었다. 24 이 사건 합의의 대상이 되는 포스코 발주 2018년 및 2019년 광양제철소 폐수처리장용 액화탄산가스 구매 입찰의 결과는 아래 <표 > 기재와 같다. <표 4> 광양제철소 폐수처리장용 액화탄산가스 구매 입찰결과 (단위: 원/kg, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140119341" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <img src="table_image_4(1).png" alt="이유 5번째 이미지" ></img> <img src="table_image_4(2).png" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 25 2016년까지 포스코가 광양제철소의 폐수처리장용으로 사용하던 액화탄산가스를 공급하던 업체는 한유케미칼이었으나, 덕양이 2017년 2월경 실시된 입찰에서 저가(93원/kg)로 낙찰받아 포스코에 액화탄산가스를 공급하게 되었다. 그러나 93원/kg이라는 납품단가는 2017년 기준 덕양의 액화탄산가스 제조원가(89.3원/kg)에 준하는 금액이었고, 덕양은 포스코와의 거래에서 액화탄산가스 납품 수익을 거의 얻지 못하는 상황에 처하게 되었다.<각주>19</각주>이에 따라 덕양은 낮은 납품단가로 악화된 수익성을 개선할 목적으로 이 사건 공동행위의 실행을 계획하게 되었다(<표 >). <표 > 덕양 내부 문서('광양제철 탄산가스 입찰 관련 보고’)<각주>20</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140119343" alt="이유 7번째 이미지" ></img>* 심사보고서 소갑 제7호증<각주>21</각주>26 이러한 사실은 소갑 제5호증, 소갑 제6호증, 소갑 제7호증에 의해 인정된다. 2) 합의 개요 27 피심인들은 포스코가 2018. 2. 7. 발주한 2018년 포스코 광양제철소 폐수처리장용 액화탄산가스 구매 입찰(이하 '2018년 입찰’이라 한다) 및 2019. 1. 30. 발주한 2019년 포스코 광양제철소 폐수처리장용 액화탄산가스 구매 입찰(이하 '2019년 입찰’이라 한다)에서 각 입찰별로 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격 등에 대해 합의하고 이를 실행하였다. 3) 구체적인 합의 및 실행 내용 가) 사전 합의 28 앞서 2. 가. 1)에서 본 바와 같이 덕양 소속 김ㅇㅇ는 2018년 입찰에서 물량을 낙찰 받기 위해 이 사건 공동행위를 계획하였고, 이에 따라 2017년 11∼12월경 한유케미칼 소속 김ㅇㅇ와 태경화학 소속 홍ㅇㅇ에게 연락하여 도움을 요청하였다.<각주>22</각주>그러나 한유케미칼 소속 김ㅇㅇ는 이를 거절하였고<각주>23</각주>, 태경화학 소속 홍ㅇㅇ는 덕양이 낙찰될 경우 물량을 주는 것이 일부 가능하다고 답변함에 따라 결국 태경화학만이 공동행위에 가담하게 되었다(<표 >, <표 7>).<각주>24</각주>29 이러한 사실은 소갑 제13호증, 소갑 제14호증에 의해 인정된다.<표 > 덕양 소속 김ㅇㅇ 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140119345" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 소갑 제13호증 <표 > 태경화학 소속 이ㅇㅇ 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140119347" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 소갑 제14호증 나) 2018년 입찰에서의 합의 및 실행 30 포스코는 2018. 2. 7. 전자구매시스템에 2018년 3월부터 1년간 사용할 액화탄산가스 구매를 위한 입찰을 2018. 2. 19.에 실시할 것임을 공고하는 한편, 소싱그룹 내 공급사 담당자들에게 이메일을 보내 입찰 참여를 요청하였다. 이에 덕양 소속 김ㅇㅇ는 사전 합의에 따라 입찰일로부터 약 일주일 전 태경화학 소속 이ㅇㅇ에게 유선으로 연락하여 ① 덕양은 액화탄산가스 납품단가 165원/kg을 목표가격으로 삼아 입찰에 참여할 예정이니 태경화학은 170원/kg 이상의 납품단가로 투찰할 것, ② 유찰될 경우 전화 또는 문자메세지로 다시 투찰가격에 대해 협의할 것, ③ 덕양이 입찰에서 낙찰되면 차후 공급물량 중 일부를 태경화학에 나눠줄 것을 합의하였다. <표 > 덕양 소속 김ㅇㅇ 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140119349" alt="이유 10번째 이미지" ></img> * 소갑 제13호증 <표 > 태경화학 소속 이ㅇㅇ 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140119351" alt="이유 11번째 이미지" ></img> * 소갑 제14호증 31 이후 2018. 2. 19. 실시된 포스코 입찰에서 덕양은 1-1차 입찰 169원/kg, 1-2차 입찰 167원/kg, 1-3차 입찰 166원/kg의 납품단가로 투찰하였고, 태경화학은 1-1∼3차 입찰을 모두 덕양과 합의한 대로 170원/kg으로 투찰하였다. 그러나 해당 입찰은 공급사들의 투찰가격이 너무 높다고 판단한 포스코에 의하여 유찰되었다.<각주>25</각주><표 > 태경화학 소속 이ㅇㅇ 진술조서(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140119307" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 소갑 제14호증 32 이후 2018. 2. 23. 실시된 재입찰(2-1차) 당일 덕양 소속 김ㅇㅇ는 태경화학 소속 이ㅇㅇ에게 문자로 합의 이행을 요청하였다(<표 >, <표 12>). 이ㅇㅇ로부터 해당 문자를 전달 받은 태경화학 소속 남ㅇㅇ는 합의대로 170원/kg의 납품단가로 투찰하였고, 덕양은 167원/kg으로 투찰하였으나, 재입찰 역시 포스코에 의해 유찰되었다. <표 > 태경화학 소속 이ㅇㅇ 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140119309" alt="이유 13번째 이미지" ></img> * 소갑 제14호증 <표 > 태경화학 소속 남ㅇㅇ 휴대폰 메시지 내역(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140119311" alt="이유 14번째 이미지" ></img> * 소갑 제8호증 33 2018. 2. 28. 실시된 재재입찰(3-1차)에서도 태경화학은 덕양의 요청대로 170원/kg의 납품단가로 투찰하였고, 덕양은 165원/kg에 투찰하여 낙찰 받았고, 해당 납품단가에 따라 포스코와 계약을 체결하였다. 34 이러한 사실은 소갑 제3호증, 소갑 제4호증, 소갑 제5호증, 소갑 제8호증, 소갑 제13호증, 소갑 제14호증에 의해 인정된다. 다) 2019년 입찰에서의 합의 및 실행 35 포스코는 2019. 1. 30. 전자구매시스템에 2019년 3월부터 1년간 사용할 액화탄산가스 구매를 위한 입찰을 2019. 2. 12.에 실시할 것임을 공고하는 한편, 소싱그룹 내 공급사 담당자들에게 이메일을 보내 입찰 참여를 요청하였다. 이에 덕양 소속 김ㅇㅇ는 2018년 입찰과 같이 태경화학에 연락하여 ① 덕양은 납품단가 195원/kg∼200원/kg 수준을 목표가격으로 삼아 포스코 입찰에 참여할 예정이며, ② 덕양이 낙찰받을 수 있도록 도와주면 차후 포스코에 대한 액화탄산가스 공급물량 중 일부를 태경화학에 나눠줄 것이라고 이야기하였다. <표 > 덕양 소속 김ㅇㅇ 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140119313" alt="이유 15번째 이미지" ></img> * 소갑 제13호증 <표 > 태경화학 소속 이ㅇㅇ 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140119315" alt="이유 16번째 이미지" ></img> * 소갑 제14호증 36 이후 2019. 2. 12. 실시된 입찰에서 덕양은 1-1차 입찰 215원/kg, 1-2차 입찰 210원/kg, 1-3차 입찰 205원/kg의 납품단가로 투찰하였고, 태경화학은 덕양과 합의한 대로 덕양의 목표가격보다 높은 수준인 1-1차 입찰 240원/kg, 1-2차 및 1-3차 입찰 220원/kg으로 투찰하였다. <표 > 태경화학 소속 남ㅇㅇ 휴대폰 메시지 내역(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140119317" alt="이유 17번째 이미지" ></img> * 소갑 제8호증 37 그러나 해당 입찰은 유찰되었고, 바로 다음날인 2019. 2. 13. 재입찰(2-1차)이 실시되었다. 태경화학은 재입찰에서도 덕양의 투찰가격보다 높은 수준인 220원/kg으로 투찰하였고, 덕양은 당초 자신의 목표가격인 195원/kg∼200원/kg보다 높은 수준인 203원/kg으로 투찰하여 낙찰되었다. 38 이러한 사실은 소갑 제3호증, 소갑 제4호증, 소갑 제5호증, 소갑 제8호증, 소갑 제13호증, 소갑 제14호증에 의해 인정된다. 라) 물량 매입 합의의 실행 39 앞서 <표 9> 기재와 같이 덕양은 태경화학이 입찰 들러리를 서는 대신 전월 물량의 25%를 태경화학으로부터 140원/kg에 매입하기로 합의하였고, 2018년 입찰 및 2019년 입찰에서 낙찰 받은 덕양은 합의대로 2018년 4월경부터 2019년 6월경까지<각주>26</각주>일부 공급물량을 태경화학으로부터 구매하였다. 다만 덕양의 자체 물량도 고려하여야 했기 때문에 실제로 25%를 맞춰 매입한 것은 아니었다. 40 덕양이 합의의 대가로 태경화학으로부터 전월 포스코에 납품한 물량 중 일부를 매입한 내역은 아래 <표 > 기재와 같다. <표 > 물량 매입 합의 이행 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140119319" alt="이유 18번째 이미지" ></img> 41 이러한 사실은 소갑 제9호증, 소갑 제10호증, 소갑 제14호증에 의해 인정된다. 나. 관련 법규정 및 법리 1) 관련 법령 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②～⑥ (생략) 2) 법리 42 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 사업자가 법 제19조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 또한 위법성 조각 사유로서 피심인들이 공정거래위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대한 인가를 받은 사실이 없어야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 43 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>27</각주>44 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이의 의사의 합치를 말하며, 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다.<각주>28</각주>(2) 법 제19조 제1항 각 호에 해당하는 행위 45 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰’이라 함은 거래상대방을 선택함에 있어 청약자들이 서로의 청약내용을 알 수 없도록 하는 가운데 경쟁을 통해 청약자들 중 하나 혹은 다수를 선택하는 방법을 의미하고, '투찰가격’은 입찰에 응한 청약자가 제시한 가격을, '낙찰가격’은 낙찰자로 결정된 자의 투찰가격을 의미한다. 한편 '입찰에 있어 낙찰자를 결정하는 행위’라 함은 사업자가 공동으로 수주를 희망하는 자 가운데 낙찰예정자를 미리 결정하고 이에 협조하는 행위를 말한다. 나) 경쟁제한성 46 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 47 경쟁제한성을 판단하기 위해서는 먼저 경쟁관계가 문제될 수 있는 일정한 거래분야에 관하여 거래의 객체인 관련상품에 따른 시장을 구체적으로 정하여야 한다. 여기에서 관련 상품시장의 범위는 경쟁관계에 있는 상품들의 범위를 말하는데, 이를 정할 때에는 거래에 관련된 상품의 가격, 기능 및 효용의 유사성, 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 구매형태는 물론 공급자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 경영의사결정 형태, 사회적ㆍ경제적으로 인정되는 업종의 동질성 및 유사성 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다. 48 어느 공동행위의 관련상품 시장을 획정할 때 반드시 실증적인 경제분석을 거쳐야만 하는 것은 아니고, 문제가 된 공동행위의 유형과 구체적 내용, 그 내용 자체에서 추론할 수 있는 경제적 효과, 공동행위의 대상인 상품이나 용역의 일반적인 거래현실 등에 근거하여 그 시장 획정의 타당성을 인정할 수 있다고 할 것이다.<각주>29</각주>49 한편 입찰 시장은 입찰별로 특정 상품ㆍ용역에 대한 구매물량 및 금액이 정해져 있고, 어떤 수요자가 어떤 상품ㆍ용역 사업자를 선정하기 위하여 입찰을 실시하는 경우 그 수요자는 자신이 구매하고자 하는 물량의 전체를 당해 입찰에서 구매하게 된다. 따라서, 그 수요자 입장에서 대체가능성이 있는 상품ㆍ용역은 오로지 당해 입찰에 참여한 공급자의 상품ㆍ용역으로 한정된다. 즉, 수요자가 동일하고, 당해 입찰이 아닌 다른 입찰이나 다른 시장에서 공급되는 상품ㆍ용역이 당해 입찰에서 제공되는 상품ㆍ용역과 규격 및 품질 등의 측면에서 완전히 동일한 것이라 할지라도 그러한 상품ㆍ용역들은 당해 입찰에서 공급되는 상품ㆍ용역과는 대체가능성 자체가 존재하지 않으므로 경쟁관계가 성립될 여지가 없다. 50 결국, 입찰 시장은 개별 입찰 건별로 다른 입찰 건이나 다른 시장과는 완전히 분리되어 존재하는 것이기 때문에 입찰 시장에서의 관련시장은 개별 입찰 건을 각각 하나의 시장으로 보는 것이 타당하다. 다) 하나의 공동행위 51 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수 차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>30</각주>라) 공동행위의 시기와 종기 52 부당한 공동행위는 법 제19조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다. 따라서 부당한 공동행위의 시기는 특별한 사정이 없는 한 합의한 날이 되며, 다만 합의한 날을 특정하기 어려운 경우에는 사업자별로 실행개시일이 된다.<각주>31</각주>53 '부당한 공동행위가 종료한 날’이라 함은 부당하게 경쟁을 제한하는 행위에 대한 합의가 더 이상 존속하지 않게 된 날을 의미하고, 합의가 더 이상 존속하지 않게 되었다 함은 당해 합의에서 정한 조건이 충족되거나 기한이 종료된 경우, 당해 합의 참여사업자가 탈퇴하거나 당사자 사이에 합의를 파기하기로 한 경우 및 사업자들이 합의에 의하여 인상한 가격을 다시 원래대로 환원하는 등 위 합의에 명백히 반하는 행위를 함으로써 더 이상 위 합의가 유지되고 있다고 인정하기 어려운 사정이 있는 경우 등을 의미한다.<각주>32</각주>54 또한 '부당한 공동행위가 종료한 날’을 판단함에 있어서 각각의 회합 또는 합의를 개별적으로 분리하여 판단할 것이 아니라 그와 같은 일련의 합의를 전체적으로 하나의 행위로 보고 판단하여야 할 것이고, 가격결정 등의 합의 및 그에 기한 실행행위가 있었던 경우 부당한 공동행위가 종료한 날은 그 합의가 그쳤던 날이 아니라 그 합의에 기한 실행행위가 종료한 날을 의미한다.<각주>33</각주>55 한편, 법원은 입찰담합의 종료일과 관련하여 공동행위가 종료된 날은 합의가 있었던 날이 아니라 합의에 기한 실행행위가 종료된 날을 의미하며, 이러한 법리는 입찰담합 및 그에 기한 실행행위에도 그대로 적용되므로 입찰담합에 기한 실행행위가 종료되었는지는 해당 합의 내용을 기초로 하여 그에 따라 예정된 실행행위의 구체적 범위, 태양 및 합의 등에 따른 경쟁제한효과의 확정적 발생여부 등 여러 요소를 종합적으로 고려해 사안별로 개별적ㆍ구체적으로 판단하여야 한다고 판시하였다.<각주>34</각주>다. 위법성 판단 1) 합의의 존재 여부 56 피심인들은 위 2. 가.와 같이 2018년 2월 및 2019년 2월에 포스코가 실시한 두 차례의 광양제철소 폐수처리장용 액화탄산가스 구매 입찰에 참여하면서 각 입찰별로 사전에 낙찰예정자를 결정하고 투찰가격 등에 대해 합의하였다. 이러한 행위는 법 제19조 제1항 제8호의 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 가) 관련시장 57 이 사건 공동행위는 입찰담합이므로 앞서 본 바와 같이 포스코가 2018년 2월 및 2019년 2월에 실시한 광양제철소 폐수처리장용 액화탄산가스 구매 입찰 시장 각각이 그 자체로 관련시장이 된다. 나) 경쟁제한성 판단 58 피심인들의 위 2. 가. 행위는 아래와 같은 점을 고려했을 때, 관련시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 행위로 판단된다. 59 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자와 투찰가격 등에 대하여 합의하였는바, 이러한 합의는 경성 공동행위에 해당하는 것으로서 성격상 효율성 증대효과 없이 경쟁제한 효과만 생기는 경우에 해당된다. 60 둘째, 이 사건 공동행위는 해당 입찰 시장에서 상호 경쟁관계에 있는 사업자들이 경쟁을 회피함으로써 손실을 피하고 낙찰가격을 적정한 수준으로 유지하는 한편, 피심인들이 합의한 낙찰예정자가 낙찰을 받도록 하려는 경쟁제한적인 목적을 가지고 행해졌다. 61 셋째, 이 사건 입찰에서 피심인들의 낙찰예정자 및 투찰가격에 대한 합의가 없었다면, 피심인들이 자신의 영업능력 및 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 투찰가격 등을 결정하였을 것이고 이에 따라 실질적인 가격 경쟁이 이루어졌을 것이다. 그러나 피심인들이 낙찰예정자 및 투찰가격을 합의함으로써 낙찰예정자는 자신이 예상하는 가격대로 낙찰받을 수 있는 가능성을 높일 수 있게 되었고, 이로 인해 실질적인 가격 경쟁이 저해되었다. 이러한 점은 합의에 가담하지 않은 다른 사업자들이 낙찰예정자인 덕양보다 더 높은 가격에 투찰하였다는 점을 고려해도 달라지지 않는 바, 만약 합의 자체가 없었다면 덕양이 물량을 낙찰 받기 위해 더 낮은 가격에 투찰하였을 가능성이 있기 때문이다. 따라서, 이 사건 공동행위가 낙찰가격 상승을 초래하거나 상승시킬 우려를 초래하였다고 보는 것이 타당하다. 62 넷째, 피심인들의 합의로 인해 경쟁입찰제도가 의도한 바와 같은 경쟁이 온전하게 이루어지지 않게 되었고, 이로 인하여 경쟁입찰을 통해 입찰에 참여한 공급사들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 포스코의 의도와 경쟁입찰제도의 취지가 무력화되었다. 3) 공동행위의 수 63 이 사건 공동행위는 2017년 11∼12월 이뤄진 기본 합의에 기초한 것일 뿐만 아니라, 액화탄산가스 판매 가격 인상 및 덕양의 낙찰이라는 단일한 의사와 목적 하에 구성원이 변동되지 않고 액화탄산가스라는 동일한 품목을 대상으로 위반기간 동안 단절 없이 실행되었으므로 전체적으로 하나의 공동행위를 이룬다. 4) 공동행위의 시기와 종기 64 앞서 본 바와 같이 이 사건 공동행위 관련 구체적인 합의 시점을 특정하는 것이 곤란하므로, 이 사건 공동행위의 시기는 실행개시일, 즉 2018년 입찰의 최초 투찰일인 2018. 2. 19.로 보는 것이 타당하다. 65 피심인들은 2019. 6. 4. 공정거래위원회가 현장조사를 개시한 뒤 2019. 6. 19. 서로에게 합의를 파기하는 내용의 공문을 발송한 점, 그 후 피심인들이 합의에 따른 행위를 계속하였다는 근거가 없는 점 등을 고려할 때 이 사건 공동행위의 종기는 피심인들이 합의를 파기한 시점인 2019년 6월로 보는 것이 타당하다. <표 > 태경화학이 덕양에 발송한 합의 파기 공문 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140119321" alt="이유 19번째 이미지" ></img> * 소갑 제12호증 <표 > 덕양이 태경화학에 발송한 합의 파기 공문 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140119323" alt="이유 20번째 이미지" ></img> * 소갑 제12호증 5) 소결 66 기타 공정거래위원회의 인가가 있었다는 사정 등도 없으므로 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 하나의 공동행위로서 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 67 피심인들의 법위반행위는 종료되었으나, 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 위반행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 1) 과징금 부과 여부 68 피심인들의 위 2. 가. 행위는 부당한 공동행위에 해당하여 원칙적 과징금 부과 대상이고, 낙찰예정자 및 투찰가격을 미리 정하는 행위로서 경쟁제한 효과가 상당하다고 인정되므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령<각주>35</각주>제61조 제1항 및 [별표 2], 구 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>36</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)에 따라 과징금을 부과한다. 2) 산정기준 가) 관련매출액 69 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 예상물량만 규정된 납품단가 입찰이므로 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 심의일 현재 실제로 발생한 매출액(부가가치세 등 제외)을 관련매출액으로 본다. 70 이에 따른 입찰별 관련매출액은 <표 > 기재와 같다. <표 > 입찰건별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140119325" alt="이유 21번째 이미지" ></img><각주>37</각주>나) 위반행위의 중대성 및 부과기준율