㈜포스코 발주 포항제철소 생산 후판제품 운송용역 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 동방, 주식회사 한진, 주식회사 동연특수(이하 회사 명칭에서 '주식회사’는 생략하며, 피심인들을 개별적으로 지칭할 때는 각각 '동방’, '한진’, '동연’이라 하고 이들 모두를 지칭할 때는 '피심인들’이라 한다)는 화물 운송업을 영위하는 자들로서 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(2019. 3. 19. 법률 제15784호로 개정되어 2018. 9. 18. 시행되기 전의 것을 말하며, 이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정한 '사업자’에 해당한다. 2 피심인 3개사의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들 일반현황 (해당년도 말 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122519937" alt="이유 1번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 포스코 포항제철소 생산 후판제품 육로운송 시장 개요 3 포스코는 경상북도 포항시에 소재한 포항제철소에서 철광석을 가공하여 시장 수요에 따라 후판<각주>1</각주>을 포함한 철강제품을 만들어 육로운송<각주>2</각주>을 통하여 전국 수요처에 공급하고 있다.<그림 1> 후판제품 사진과 운송작업 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122519959" alt="이유 2번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: https://www.posco.co.kr, https://seogang.me 4 포스코가 포항제철소에서 생산한 후판제품을 개별 수요처에 공급하는 과정은 다음과 같다. 수요처로부터 주문을 접수한 포스코가 전산시스템을 통하여 운송사업자에게 각 수요처 별 물량을 통보하면 해당 운송사업자는 포항제철소 공장 내의 창고에서 통보받은 물량을 상차하여 자신의 하치장으로 실어 나른다. 이후, 운송사업자는 해당 수요처로부터 유선 또는 팩스를 통해 접수한 공급 요청에 따라 화물차를 이용하여 보관하고 있는 물량을 수요처에 공급하게 된다. 5 포스코 포항제철소에서 생산한 후판제품 육로운송 관련 용역의 규모는 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 포항제철소 생산 후판제품 육로운송 관련 용역의 규모<각주>3</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122519979" alt="이유 3번째 이미지" ></img>(단위: 백만 원) ※ 자료출처 : 포스코 공로운송 정산결과(심사보고서 소갑 제1-4호증<각주>4</각주>)를 바탕으로 재작성 6 한편, 후판제품은 대부분 중량물(重量物)이므로 이를 운송하기 위해서는 특수한 장비 및 시설 등이 필요하다. 예컨대, 25톤 화물자동차와 특수 트레일러 같은 전용 운송장비와 옥내ㆍ외 저장ㆍ보관시설 등의 전용 시설을 구비해야 한다. 2) 이 사건 포스코의 포항제철소 생산 후판제품 운송용역 입찰 7 포스코는 포항제철소에서 생산한 후판제품<각주>5</각주>의 경우 2009년부터 2015년까지 모든 물량에 대해 수의계약으로 육로운송 수행 사업자를 선정하였으나, 2016년부터는 전체 물량 중 일부<각주>6</각주>에 대해서 경쟁 입찰을 통해 수행 사업자를 선정하였다. 따라서 포스코는 포항제철소 생산 후판제품 물량의 일부 운송구간에 대하여 매년 5∼6월 경 경쟁 입찰을 실시하여 그 결과에 따라 해당 연도 7월 1일부터 이듬해 6월 30일까지를 계약 기간으로 하는 1년 단위의 계약을 체결하였다. 가. 입찰 방식 8 포스코의 후판제품 운송용역 수행사 선정을 위한 입찰은 지명경쟁입찰 방식으로 진행되었는데, 포스코가 일정한 기준에 따른 심사를 거쳐 입찰 참여업체로 지정한 업체들만이 매년 이루어지는 정기 입찰에 참여할 수 있었다. 2016년부터 현재까지 포스코가 포항제철소 생산 후판제품 육로 운송업체 선정을 위해 실시한 입찰에서 지명경쟁입찰사로 지정된 업체는 동방, 한진, 동연, 두루로지텍(이하 '두루’라 한다)<각주>7</각주>이었다. 9 포스코의 포항제철소 생산 후판제품 육로운송사업자 선정을 위한 입찰은 지명경쟁입찰로서, 일정한 입찰참가자격을 충족하는 운송사업자를 사전에 포스코가 지명하면, 지명된 업체 간 경쟁 입찰이 실시되었다. 입찰 참여사들은 입찰 대상이 되는 특정 거래처 또는 특정 지역에 따른 운송구간<각주>8</각주>별로 포스코가 제시한 예상물량을 고려하여 단위당 가격을 투찰하였다. 즉 포스코 포항제철소 생산 후판제품 육로운송 사업자 선정을 위한 입찰은 예상물량이 규정된 납품단가 입찰이다. 10 포스코는 이러한 입찰에서 최저 유효단가 낙찰방식을 통하여 낙찰자를 결정하였는데, 이는 운송구간 별로 예정가격<각주>9</각주>이하이면서 하한가격(예정가격의 95%) 이상인 범위를 의미하는 유효단가 범위 내에서 최저가격을 투찰한 입찰참가자가 낙찰자로 선정되는 방법이다. 한편, 입찰참가자의 투찰가격이 모두 유효단가 범위를 벗어날 경우 포스코는 재입찰을 실시하였고, 재입찰마저 유찰될 경우 투찰가격이 낮은 입찰참가자 순으로 포스코와 협상을 거쳐서 용역을 수행할 운송사업자가 결정되었다. 11 2016년부터 2018년까지 실시된 이 사건 입찰의 개요를 표로 정리하면 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 입찰 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122519983" alt="이유 4번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 포스코가 배포한 연도별 입찰공고문(소갑 제1-1호증) 및 포스코가 배포한 연도별 공로운송 입찰 유의서(소갑 제1-2호증)을 바탕으로 재작성 나. 입찰 결과 12 이 사건 입찰 결과는 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122519985" alt="이유 5번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 포스코의 계약체결방식 및 입찰결과(소갑 제1-3호증), 포스코 공로운송 계약서(소갑 제1-4호증) 및 포스코 공로운송 정산결과(소갑 제1-5호증)을 바탕으로 재작성 13 이러한 사실은 포스코 계약체결방식 및 입찰결과(소갑 제1-3호증), 포스코 공로운송 계약서(소갑 제1-4호증) 및 포스코 공로운송 정산결과(소갑 제1-5호증)를 통해 확인된다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 14 피심인들은 포스코가 2016년부터 2018년까지 세 차례 실시한 포항제철소 생산 후판제품에 대한 육로운송용역 수행사 선정을 위한 입찰에서 사전에 물량배분, 낙찰예정자 및 투찰가격에 대하여 합의하고 이를 실행하였다.<각주>10</각주>합의 내용은 입찰에 부쳐진 각 운송구간에 대해 원칙적으로 기존에 운송하던 사업자가 낙찰 받도록 하는 것이었으며, 일부 구간에 대해서는 피심인들 간에 조정을 하였다. 이와 같은 합의 내용은 2016년부터 2018년까지 유지되었다.15 이 사건 입찰과 관련된 피심인 업무담당자 현황은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 피심인별 합의 가담 임직원 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122519987" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 합의 배경 16 위 1. 기초사실에서 본 바와 같이 이 사건 후판제품 운송사업자들은 포스코가 발주하는 운송용역을 위해 운송차량, 보관창고 등의 장비 및 시설에 상당한 비용을 들여 운영을 해오고 있었다. 17 이러한 상황에서 포스코가 2009년 이후 수의계약 방식으로 운송사업자를 선정해 오다 2016년부터 일부 운송구간에 대해 경쟁입찰을 통해 사업수행자를 결정하기로 하면서, 피심인들은 자신들이 과거 수의계약 시절과 유사한 규모의 운송물량을 확보하지 못하게 될 경우 유휴 장비 및 시설이 발생하여 상당한 손해를 입을 처지에 놓이게 되었고, 여기에 더하여 화물연대에서는 운송 단가 인상을 강하게 요구하고 있는 상황이었다. 18 이에 따라 피심인들은 각자 기존에 수행하던 물량을 안정적으로 유지하고 수의계약에서 경쟁 입찰로 전환되는 물량에 대해 용역수행 요율의 하락을 방지할 필요성을 느끼게 되었다. 19 위와 같은 사실은 동방 최○○의 2021. 1. 26.자 진술조서(소갑 제2-1호증) 및 한진 한○○의 2021. 2. 3.자 진술조서(소갑 제3-1호증)를 통하여 확인된다. <표 6> 관련자 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122519989" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 3) 구체적 행위사실 및 합의의 실행 가) 2016년 입찰에서의 합의 및 실행 (1) 합의의 구체적인 내용 20 2016. 6. 3. 포스코는 2016. 7. 1.부터 2017. 6. 30.까지의 기간 동안 철강제품 육로운송 용역을 수행할 사업자를 선정하기 위한 입찰설명회를 개최하였다. 동 설명회가 있고 며칠 후인 2016. 6. 8. 동방의 최○○과 한진의 한○○은 삼일의 회의실에서 모임을 갖고 이 사건 후판 제품 입찰에서 기존에 수행하고 있던 각자의 물량(운송구간)을 유지하고 단가 하락을 막자는 데 서로 합의하였다.<각주>11</각주>21 구체적으로 살펴보면, 이들 2개사는 입찰 대상이 된 19개의 운송구간 중 각사가 기존에 계약하여 수행하던 운송구간 즉, 동방의 13개, 한진의 6개 운송구간을 그대로 낙찰 받아 수행할 수 있도록 상호 협조하기로 하였다. 이를 위해 이들 2개사는 자신이 낙찰 받을 운송구간의 경우 전년도 계약가격 대비 97% 수준으로 투찰가격을 각자 계산하여 투찰하고, 들러리 운송구간의 경우 그보다 높은 가격으로 투찰하는 방식에 대해 합의하였다. 22 이러한 사실은 동방 최○○의 2019. 4. 29.자 진술조서(소갑 제2-2호증), 동방 최○○의 2021. 1. 26.자 진술조서(소갑 제2-1호증), 동방 최○○의 확인서(소갑 제2-3호증), 한진 한○○의 2021. 2. 3.자 진술조서(소갑 제3-1호증), 한진 한○○의 2019. 1. 15.자 진술조서(소갑 제3-2호증), 한진 제출자료(소갑 제3-4호증) 및 동연특수 김○○ㆍ장○○의 공동 진술조서(소갑 제4-1호증)등을 통해 인정되며, 피심인들도 심의과정에서 이를 인정하였다. <표 7> 관련자 진술내용 등 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122519991" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <그림 2> 한진 제출자료(소갑 제3-4호증)<각주>12</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122519939" alt="이유 9번째 이미지" ></img>(2) 합의의 실행 23 동방과 한진 2개사는 2016. 6. 9. 시행된 입찰에서 합의한 대로 투찰하였다. 그러나 합의 대상 19개 운송구간 중 동방이 16개 운송구간을 낙찰 받고 피심인 외 동연이 나머지 3개 운송구간을 낙찰 받았다.<각주>13</각주>2016년 입찰의 세부 결과는 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 2016년 후판제품 운송구간별 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122519941" alt="이유 10번째 이미지" ></img><각주>14</각주>※ 자료출처 : 포스코 제출자료 및 피심인들 제출자료를 바탕으로 재작성 24 이러한 사실은 동방 최○○의 2021. 1. 26.자 진술조서(소갑 제2-1호증), 한진 한○○의 2021. 2. 3.자 진술조서(소갑 제3-1호증) 등을 통해 확인된다. <표 9> 관련자 진술내용 등 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122519943" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 나) 2017년 입찰에서의 합의 및 실행 (1) 합의의 구체적인 내용 25 2017. 6. 9. 포스코는 전년도와 같이 철강제품 육로운송 입찰에 관한 설명회를 개최하였다. 동 설명회 개최 며칠 후 동방의 최○○과 한진의 한○○은 삼일의 사무실에서 만나 포항제철소 생산 후판제품 입찰에서 서로 기존에 수행하고 있던 물량(운송구간)을 유지하고 단가 하락을 막자는 데 합의하였다. 이후 이들은 함께 동연의 사무실을 찾아가 같은 내용의 합의를 시도하였으나 동연은 2016년과 마찬가지로 합의 참여를 거절하였다.<각주>15</각주>26 구체적으로 살펴보면, 이들 2개사는 당시 입찰 대상이 되었던 32개의 운송구간 중 각사가 기존에 계약하여 수행하던 총 29개의 운송구간 즉, 동방의 24개 운송구간, 한진의 5개 운송구간을 그대로 낙찰 받아 수행할 수 있도록 상호 협조해 주기로 하였다. 다만, 합의 대상이었던 운송구간 중 2개 운송구간[경기 시흥시(KORSHEJ03), 경기 시흥시(KORSHEJ04)]의 경우 2016년 동방이 수행하였던 운송구간임에도 불구하고 한진을 낙찰예정사로 정하기로 합의하였으며, 그 결과 최종적으로 동방 22개, 한진 7개 운송구간을 배분하기로 합의하였다. 한편, 투찰가격 관련해서는, 2개사 각각 낙찰을 받기로 한 운송구간에 대해서는 화물운송 사업자에게 지급하는 운송료 인상을 요구하는 화물연대의 요구사항을 고려하여 전년도 계약가격 대비 103% 정도로 투찰하고, 들러리 운송구간의 경우 그보다 높은 가격으로 투찰하는 방식으로 합의하였다. 27 이러한 사실은 동방 최○○의 2021. 1. 26.자 진술조서(소갑 제2-1호증), 동방 최○○의 확인서(소갑 제2-3호증), 한진 한○○의 2021. 2. 3.자 진술조서(소갑 제3-1호증), 한진 전○○ 진술서(소갑 제3-3호증), 한진 제출자료(소갑 제3-4호증) 및 동연특수 김○○ㆍ장○○의 공동 진술조서(소갑 제4-1호증) 등을 통해 인정되며, 피심인들도 심의과정에서 이를 인정하였다. <표 10> 관련자 진술내용 등 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122519945" alt="이유 12번째 이미지" ></img><각주>16</각주><그림 3> 한진 제출자료(소갑 제3-4호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122519947" alt="이유 13번째 이미지" ></img> (2) 합의의 실행 28 동방과 한진 2개사는 2017. 6. 15. 시행된 입찰에서 동방과 한진이 기존에 수행하던 29개의 운송구간에 대하여 합의한 대로 투찰하였다. 그러나 당시 합의에 참여하지 않았던 동연이 27개 운송구간을 낙찰받고 한진은 2개 운송구간에서 낙찰받았으나 동방은 하나의 운송구간도 낙찰 받지 못하였다.<각주>17</각주>2017년 입찰의 세부 결과는 아래 <표 11>과 같다. <표 11> 2017년 후판제품 운송구간별 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122519949" alt="이유 14번째 이미지" ></img><각주>18</각주><각주>19</각주>※ 자료출처 : 포스코 및 피심인 제출자료를 바탕으로 재작성 29 이러한 사실은 동방 최○○의 2021. 1. 26.자 진술조서(소갑 제2-1호증), 한진 한○○의 2021. 2. 3.자 진술조서(소갑 제3-1호증) 및 동연특수 김○○ㆍ장○○의 공동 진술조서(소갑 제4-1호증) 등을 통해 인정되며, 피심인들도 심의과정에서 이를 인정하였다. <표 12> 관련자 진술내용 등 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122519951" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 다) 2018년 입찰에서의 합의 및 실행 (1) 합의의 구체적인 내용 30 2018. 5. 24. 포스코는 예년과 같이 철강제품 육로운송 입찰에 관한 설명회를 개최하였다. 이 설명회 개최 며칠 후인 2018. 5. 29. 동방의 최○○ㆍ조○○과 한진 한○○ㆍ정○○는 경상북도 포항시 소재 동연의 사무실을 찾아가 동연의 김○○과 장○○를 만나 후판제품 입찰에 관하여 합의하였다. 즉, 각 피심인 담당자들은 포스코가 실시하는 포항제철소 생산 후판제품 운송용역 입찰에서 3개사가 각각 기존에 수행하던 운송구간을 2018년에도 그대로 수행할 수 있도록 서로 협조하기로 하고, 이를 위해서 각사가 낙찰 받을 운송구간을 정하고 들러리와 투찰가격을 합의하였다.<각주>20</각주>31 구체적으로 살펴보면, 동방의 최○○ㆍ조○○, 한진의 한○○ㆍ정○○, 동연의 김○○ㆍ장○○는 입찰 대상으로 공고된 31개의 운송구간 중 3사가 2017년에도 수행했던 29개<각주>21</각주>의 운송구간과 관련하여, 기본적으로는 기존에 수행하던 운송사가 계속해서 수행할 수 있도록 하자는 기본 원칙하에 운송구간 별 낙찰예정자를 정하였지만, 예외적으로 동연이 기존에 수행하던 5개의 운송구간과 한진이 기존에 수행하던 2개의 운송구간은 동방에게 양보하기로 함에 따라 최종적으로 동방 9개, 한진 5개, 동연 15개 운송구간을 각각 배분하였다.<각주>22</각주>또한 각 피심인들은 낙찰받기로 되어 있는 운송구간에 대해서는 기존 요율의 105% 수준으로 투찰하고, 타 운송사가 낙찰받기로 합의된 운송구간에 대해서는 그보다 높은 가격으로 투찰하거나 투찰하지 않기로 합의하였다. 32 이러한 사실은 동방 최○○의 2021. 1. 26.자 진술조서(소갑 제2-1호증), 동방 최○○의 확인서(소갑 제2-3호증), 한진 한○○의 2021. 2. 3.자 진술조서(소갑 제3-1호증), 한진 전○○ 진술서(소갑 제3-3호증), 한진 제출자료(소갑 제3-4호증) 및 동연특수 김○○ㆍ장○○의 공동 진술조서(소갑 제4-1호증) 등을 통해 인정되며, 피심인들도 심의과정에서 이를 인정하였다. <표 13> 관련자 진술내용 등 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122519953" alt="이유 16번째 이미지" ></img> <그림 4> 한진 제출자료(소갑 제3-4호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122519955" alt="이유 17번째 이미지" ></img> (2) 합의의 실행 33 피심인들은 2018. 5. 30. 시행된 입찰에서 합의한 대로 각자 낙찰받기로 한 운송구간에 대해서는 기존 요율 대비 105% 수준의 요율로 투찰하였고, 다른 운송구간에 대해서는 105%보다 높은 가격으로 투찰하거나 투찰하지 않았다. 결과적으로 대부분의 운송구간에 대해서는 합의된 낙찰 예정사가 낙찰을 받게 되었다. 2018년 입찰의 세부 결과는 아래 <표 14>와 같다. <표 14> 2018년 후판제품 운송구간별 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122519957" alt="이유 18번째 이미지" ></img><각주>23</각주><각주>24</각주>※ 자료출처 : 포스코 및 피심인 제출자료를 바탕으로 재작성 34 이러한 사실은 동방 최○○의 2021. 1. 26.자 진술조서(소갑 제2-1호증), 한진 한○○의 2021. 2. 3.자 진술조서(소갑 제3-1호증) 및 동연특수 김○○ㆍ장○○의 공동 진술조서(소갑 제4-1호증) 등을 통해 인정되며, 피심인들도 심의과정에서 이를 인정하였다. <표 15> 관련자 진술내용 등 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122519963" alt="이유 19번째 이미지" ></img> 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ～ 2. (생 략) 3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위 4. ～ 7. (생 략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ② ～ ⑥ (생 략) 2) 법리 35 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의의 존재 (1) 합의의 의미 36 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>25</각주>37 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다. (2) 법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 행위 38 법 제19조 제1항 제3호에서 규정하는 '상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위’란 사업자가 다른 사업자와 공동으로 상품 또는 용역의 거래에서 생산량, 판매량, 출고량, 거래량, 수송량 등을 일정한 수준 또는 비율로 제한하거나 사업자별로 할당하는 행위 또는 가동률, 가동시간, 원료구입 여부 또는 비율 등을 제한함으로써 실질적으로 생산, 출고, 수송을 제한하는 행위를 포함한다. (3) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 39 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’란 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정사, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 40 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 41 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>26</각주>42 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>27</각주>다) 하나의 공동행위 43 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>28</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 합의의 존재 여부 44 위 2. 가.의 인정 사실을 관련 법규정과 법리에 비추어 보면, 피심인 3개사는 2016년부터 2018년까지의 포스코 발주 포항제철소 생산 후판제품 운송용역 입찰에서 운송구간을 배분하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제3호의 합의에 해당한다. 2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존재 여부 45 또한, 위 2. 가.의 인정 사실을 관련 법규정과 법리에 비추어 보면, 피심인 3개사는 2016년부터 2018년까지의 포스코 발주 포항제철소 생산 후판제품 운송용역 입찰에서 낙찰예정자, 투찰가격을 사전에 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에도 해당한다. 3) 경쟁제한성 판단 46 피심인 3개사는 사전에 운송구간을 배분하여 운송구간별 낙찰예정사를 정하고, 투찰가격을 합의하여 실행하였는바, 이는 이 사건 입찰 시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 될 가능성을 원천적으로 배제하고, 낙찰예정자가 실질적인 경쟁 없이 자신이 원하는 금액으로 낙찰 받을 수 있게 함으로써 이 사건 입찰 시장에서의 경쟁을 직접적으로 제한하였음이 인정된다. 47 한편, 이 사건 공동행위의 경우 피심인 3개사는 안정적인 물량확보와 낙찰가격 하락 방지를 위하여 이 사건 공동행위를 행한 것으로서 다른 효율성 증대 효과는 찾아보기 어렵다. 48 따라서, 이 사건 공동행위는 포스코 발주 포항제철소 생산 후판제품 운송용역 입찰 시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 것으로 판단된다. 4) 하나의 공동행위인지 여부 49 다음과 같은 점을 고려할 때. 이 사건 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다. 50 첫째, 이 사건 공동행위의 경우 기본적으로 후판제품 운송용역에 대한 경쟁 입찰을 실시한 2016년부터 일관되게 전년도에 수행했던 운송구간을 그대로 유지하기로 하는 기본합의를 하고 이후 이를 실행하는 과정에서 매년 각 입찰마다 수차례의 합의를 계속하여 왔다. 51 둘째, 피심인들의 일련의 합의는 수의계약 방식이 경쟁입찰 방식으로 전환되자 각 입찰에서 기존의 운송구간을 최대한 존중하자는 단일한 의사와 안정적인 물량과 수익 확보라는 동일한 목적 하에 이루어졌다. 52 셋째, 그 합의의 대상으로 포스코가 정기적으로 발주한 포항제철소 생산 후판제품 운송용역으로 동일하고 물량배분, 낙찰예정자, 투찰가격 등 합의의 구성과 내용도 사실상 동일하였다. 53 넷째, 주된 합의참가자인 동방과 한진 두 피심인의 경우 사업자뿐만 아니라 합의를 주도한 임직원들까지 줄곧 변경이 없었으며, 동연은 2018년에야 비로소 합의에 참여하였지만 합의를 시작한 2016년부터 동방과 한진은 지속적으로 동연에게 합의 참여를 권유하였는바, 동연이 참여한 2018년 합의는 새로운 합의가 아닌 기존 합의의 연장선상에서 진행된 것으로 보는 것이 타당하다. 4) 소결 54 피심인들의 위 제2. 가.항 행위는 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 55 피심인 3개사의 위 2. 가.의 행위는 이미 종료되었으나, 장래에 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 향후 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 56 피심인 3개사의 이 사건 공동행위는 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령<각주>29</각주>제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>30</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 1) 산정기준 가) 관련매출액 57 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 58 이 사건 입찰은 예상물량만 규정된 납품단가 입찰에 해당하므로, 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 각 피심인의 관련매출액으로 본다. 다만, 각 입찰에서 합의가담자가 아닌 제3자가 낙찰된 경우에는 낙찰이 되지 아니한 경우로 보아 예정가격에 예상물량을 곱한 금액을 관련매출액으로 본다.<각주>31</각주>이에 따른 피심인별 관련매출액은 아래 <표 16>과 같다. <표 16> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122519965" alt="이유 20번째 이미지" ></img><각주>32</각주>나) 부과기준율