㈜포스코 발주 포항항 항만하역용역 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 동방, 씨제이대한통운 주식회사, 주식회사 한진<각주>1</각주>은 항만하역사업을 영위하는 자로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>제2조 제1호에 의한 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (각 사업연도 말 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556909" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 3 주식회사 포스코(이하 '주식회사’는 생략한다)는 경북 포항시에 소재한 포항제철소에서 철광석을 가공하여 코일, 선재, 후판 등 철강제품을 생산하여 판매하는 사업을 영위하고 있다. 이러한 철강제품의 생산 및 판매 등과 관련하여 항만에 정박한 선박에서 수입한 철광석을 내리는 작업과, 빈 선박에 수출을 위한 철강제품을 싣는 작업을 의미하는 '항만하역’ 작업이 요구된다.<각주>3</각주><그림 1> 포스코 항만하역 작업<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556935" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 4 포스코 항만하역용역의 목적물인 철광석 또는 철강제품은 대부분 적게는 3톤에서 많게는 35톤 가까이 무게가 나가는 중량물(重量物)에 해당하므로 이러한 항만하역 작업을 위해서는 특수한 기술, 인력, 장비 및 시설이 요구된다. 예컨대, 110톤 규모의 E/T(Elevating Transporter)<각주>4</각주>, 지게차, 파레트 등의 장비와 이러한 장비를 다룰 수 있는 인력 등이 그것이다. 5 포스코는 항만하역용역을 다수의 하역사들에게 위탁하여 수행하는데, 매년 6월 경 하역사들과 '항만운송하역계약’이라는 이름으로 1년 단위의 계약을 체결한다. 이 계약에 따르면 포스코는 항만하역용역의 물량을 개별 하역사가 전담하여 작업하는 물량(전담작업)과 공통으로 수행하는 물량(통합작업)으로 구분하는데, 전담작업의 경우 해당 작업을 수행하는 하역사를 구체적으로 특정하여 작업별 수행사를 계약서에 명시하는 반면, 통합작업 물량은 계약서에 명시된 하역사별 '통합작업 분담기준’을 바탕으로 배분한다. 6 이 중 이 사건 공동행위의 대상이 된 통합작업<각주>5</각주>의 계약서상 분담기준은 아래 <표 2>와 같이 하역사별로 기본적으로 보장되는 물량의 비중을 보여주는 '기본수행 분담률’과 하역용역 수행사가 특정되지 않은 '인센티브 분담률’로 구성되어 있다.<각주>6</각주>인센티브 분담률은 하역 현장의 작업관리부서가 하역사별 운송 품질 평가결과에 따라 용역 업체를 조정하는 물량의 비율을 의미한다. <표 2> 포스코 항만운송하역 계약서의 통합작업 분담기준 예시 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556955" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 연도별 항만운송하역 계약서(심사보고서 소갑 제1-3호증)<각주>7</각주>7 수출용 철강제품을 선박에 선적할 때는 하나의 선박에 여러 종류의 제품을 선적하는 경우가 대부분이기 때문에 하역작업은 품목이 아니라 선박을 단위로 진행된다. 포스코는 항만운송하역계약의 계약기간 동안 선박단위로 발생하는 하역용역의 수요에 맞추어 그때그때 하역용역을 수행할 하역사를 선정하였는데, 하역사를 정할 때 통합작업 물량의 경우 통합작업 분담기준을 고려하여 하역사별 분담률에 맞게 수행물량을 정하였다. 그리고 하역사별 수행물량에 대해 계약서에 명시된 작업별 계약단가를 적용하여 사후에 통상 월 단위로 대금을 지급하였다. 8 포스코는 2015년까지 포항항 항만운송하역계약의 내용을 다수의 하역사와의 협상을 통해 결정하고 수의계약 방식으로 계약을 체결하였으나, 2016년부터는 경쟁입찰 제도를 도입하여 입찰 결과를 바탕으로 계약을 체결하였다. 즉, 포스코는 포항항 항만하역용역 업체별 분담기준과 하역용역의 단가를 정하기 위하여 매년 5～6월경 '포스코 항만운송하역 경쟁입찰’을 실시하여 그 결과에 따라 해당 연도 7월 1일부터 이듬해 6월 30일까지를 계약기간으로 하는 1년 단위의 계약을 다수의 하역사와 체결해 왔다. 9 포스코의 항만운송하역 경쟁입찰은 지명경쟁입찰방식으로 진행되었기 때문에 포스코가 일정한 기준에 따른 심사를 거쳐 입찰 참여업체로 지정된 업체만이 입찰에 참가할 수 있었다. 2016년부터 2018년까지 포스코가 입찰 참여업체로 지정한 업체는 피심인들 3개사뿐이었다. 10 포스코 포항항의 항만하역용역 시장규모는 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 포스코 포항항 항만하역용역의 규모 (단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556957" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 연도별 입찰 결과 및 정산내역(소갑 제1-4호증) 참조 다. 이 사건 입찰의 개요 1) 입찰 방식 11 포스코의 포항항 항만운송하역 경쟁입찰은 지명경쟁입찰로서 일정한 입찰참가자격을 충족하는 하역사를 사전에 포스코가 지명하면 지명된 업체들이 입찰에 참여하였다. 입찰참여자들은 품목을 기준으로 구분된 입찰단위<각주>8</각주>별로 단가를 투찰하였고, 입찰참여자들이 투찰한 단가를 바탕으로 낙찰순위가 결정되었다. 그리고 이러한 낙찰순위를 바탕으로 해당 연도 포항항 항만운송하역계약에서 하역사별 '기본수행 분담률’이 결정되었다. 12 입찰단위별 낙찰순위는 다음과 같은 기준에 의해 결정되었다. 포스코는 먼저 입찰단위별로 예정가격<각주>9</각주>이하이면서 예정가격의 95%인 하한가격 이상인 유효가격의 범위를 정하였다. 그러고는 입찰참여자들의 입찰단위별 투찰가격에 대해서 유효가격 범위 내 투찰가격은 낮은 가격 순으로, 유효가격 범위를 벗어난 투찰가격은 유효가격에 가까운 순으로 낙찰순위를 결정하였다. 13 입찰단위별 낙찰순위가 결정되면 그 순위를 바탕으로 입찰단위별 작업분담률이 정해지는데, 입찰참여자별로 포스코가 정한 '선배정률<각주>10</각주>’에 순위별로 다른 가중치를 곱한 값이 입찰단위별 작업분담률이 되었다. 순위별 가중치는 구체적으로 1위의 경우 선배정률의 155%, 2위의 경우 140%, 3위의 경우 125%였다. 이렇게 각 하역사에게 배정된 입찰단위별 작업분담률을 전체 하역작업에서 각 입찰단위가 차지하는 비율(입찰단위 비중)에 곱하면 하역사별 전체 작업분담률이 도출되었다. 마지막으로 하역사별 전체 작업분담률을 입찰단위별로 모두 더하여 항만운송하역 계약서에 표시되는 하역사별 기본수행 분담률이 결정되었다. 14 입찰 결과에 따라 기본수행 분담률이 결정되는 방식을 수식으로 나타내면 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 포스코 항만하역 입찰 결과에 따른 기본수행분담률 결정 방식 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556959" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 15 한편, 포스코의 포항항 항만하역 입찰의 결과를 바탕으로 하역용역 작업별 계약단가도 결정되었다. 입찰단위별로 1순위의 투찰가격이 당해 작업별 계약단가가 되는 것이 원칙이나, 1순위 투찰가격이 입찰단위별 기준가격을 초과하는 경우 기준가격이 계약단가가 되었다. 16 2016년부터 2018년까지 실시된 입찰<각주>11</각주>의 개요를 정리하면 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 입찰 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556963" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 입찰 결과 17 2016년부터 2018년까지 세 차례에 걸쳐 실시한 연도별 입찰 결과는 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 입찰 결과 [2016년 입찰] (단위: 원, 이하 같다) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556965" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 연도별 입찰 결과 및 정산내역(소갑 제1-4호증) 참조(이하 같다) [2017년 입찰] <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556967" alt="이유 8번째 이미지" ></img> [2018년 입찰] <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556969" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 18 피심인들은 포스코가 2016년부터 2018년까지 세 차례 실시한 포항항 항만하역용역 업체 선정을 위한 입찰에서 사전에 물량배분, 낙찰순위 및 투찰가격에 대하여 합의하고 이를 실행하였다.<각주>12</각주>합의의 내용은 기본적으로 하역사 선정방식이 수의계약에서 경쟁입찰 방식으로 전환되었음에도 각 피심인의 기존 항만하역용역 수행 분담률을 기존과 유사하게 유지하는 것을 원칙으로 하였고, 이와 같은 합의의 내용은 2016년부터 2018년까지 동일하게 유지되었다. 2) 합의 배경 19 포스코는 1972년 포항제철소 가동 이래로 2015년까지 포항항에서의 항만하역용역 수행 사업자를 수의계약 방식으로 선정해왔다. 그러나 포스코는 2016년 항만운송하역 계약부터는 통합작업에 대한 하역사별 기본수행 분담률을 경쟁입찰을 통해 결정하기로 하고, 2016년 6월에 관련 입찰인 포스코 항만운송하역 경쟁입찰을 실시하면서 종래 포스코의 포항항 항만하역용역을 수행하고 있던 동방, 씨제이, 한진 등 3개사를 입찰참여자로 지정하였다. 20 당시 피심인들은 장기간 수의계약으로 진행되었던 항만하역용역 업체 선정방식이 2016년도에도 그대로 지속되며 기존과 유사한 운송 물량이 각사에 배정될 것으로 예측하여 기존과 유사한 물량을 수행할 수 있도록 하역 관련 설비와 인력에 사전에 투자한 상황이었다. 그런데 2016년 항만하역용역 업체 선정을 위해 경쟁입찰을 실시하게 되자 피심인들은 자연스럽게 기존에 수행하던 물량을 유지하는 것을 선호하게 되었다. 21 이에 더하여 입찰단위별로 1순위 최저 투찰가격이 정해지면 해당 단가가 모든 하역사에게 적용되므로 특정 하역사의 지나친 저가 응찰로 인한 계약단가 하락을 방지할 필요성도 있었기에 합의를 할 유인이 생기게 되었다. 22 이러한 사실은 동방 박○○ 진술조서(소갑 제2-1호증), 씨제이 이○○ 진술조서(소갑 제2-3호증) 등을 통해 인정된다. 3) 구체적 행위사실 및 합의의 실행 가) 2016년 입찰에서의 합의 및 실행 (1) 합의의 구체적인 내용 23 2016. 6. 3. 포스코는 2016. 7. 1.부터 2017. 6. 30.까지 1년간 포항항 항만하역용역을 수행할 하역사를 선정하기 위한 입찰에 대해 설명회를 개최하였다. 이 설명회가 있은 며칠 후<각주>13</각주>피심인들의 실무자들인 동방의 박○○, 씨제이의 이○○, 한진의 전○○ 또는 류○○<각주>14</각주>은 포항시에 소재한 씨제이 포항지사 회의실 또는 카페 모캄보에서 2～3회의 모임을 갖고, 2016년 포항항 항만운송하역 경쟁입찰에서 각자 기존에 수행하고 있던 물량을 유지하기로 합의하였다. 24 구체적으로 피심인들은 전년도인 2015년에 각자 수행한 통합작업 물량의 비율과 비슷한 수준으로 동방은 47.8%, 씨제이는 19.1%, 한진은 33.1%로 배분하기로 합의하였다.<각주>15</각주>25 피심인들은 이러한 분담률을 달성하기 위해 입찰단위별 낙찰순위를 합의하였다. 동방의 박○○은 입찰단위별로 낙찰순위를 입력하면 전체 분담률이 계산되도록 한 엑셀파일을 준비해 왔고, 모임에 참여한 실무자들은 이 엑셀파일을 이용하여 합의한 분담률을 달성할 수 있도록 입찰단위별 낙찰순위를 정하였다. 마지막으로 피심인들은 이렇게 도출된 입찰단위별 낙찰순위에 맞춰서 각 입찰단위의 피심인별 투찰가격까지 합의하였다. 26 이러한 2016년 입찰에서의 합의 사실은 동방 박○○ 진술조서(소갑 제2-1호증), 동방 최○○ 확인서(소갑 제2-2호증), 씨제이 이○○ 진술조서(소갑 제2-3호증), 한진 전○○ 확인서(소갑 제2-5호증), 합의 당시 피심인들이 작성하였던 엑셀파일인 동방 제출 연도별 합의내역서(소갑 제1-6호증) 등을 통해 인정된다. <표 7> 2016년 합의 관련 피심인 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556915" alt="이유 10번째 이미지" ></img><각주>16</각주><표 8> 동방 제출 연도별 합의내역서(소갑 제1-6호증) 발췌<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556917" alt="이유 11번째 이미지" ></img> (2) 합의의 실행 27 피심인들은 2016. 6. 9. 포스코 서울사무소에서 시행된 포항항 항만운송하역 경쟁입찰에서 합의한 대로 응찰하였다. 총 11개의 입찰단위에서 피심인별로 응찰한 내역과 입찰 결과는 아래 <표 9>과 같으며, 입찰 결과를 반영하여 체결한 항만운송하역 통합작업 분담률은 아래 <표 10>과 같다. <표 9> 2016년 입찰 결과 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556919" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 연도별 입찰 결과 및 정산내역(소갑 제1-4호증), 동방 제출 연도별 합의내역서(소갑 제1-6호증) 참조 <표 10> 2016년 통합작업 분담률 (단위 : %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556921" alt="이유 13번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 연도별 항만운송하역 계약서(소갑 제1-3호증), 연도별 입찰 결과 및 정산내역(소갑 제1-4호증), 동방 제출 연도별 합의내역서(소갑 제1-6호증) 참조 28 이러한 사실은 연도별 항만운송하역 계약서(소갑 제1-3호증), 연도별 입찰 결과 및 정산내역(소갑 제1-4호증), 동방 제출 연도별 합의내역서(소갑 제1-6호증), 동방 박○○ 진술조서(소갑 제2-1호증), 씨제이 이○○ 진술조서(소갑 제2-3호증), 한진 전○○ 확인서(소갑 제2-5호증) 등을 통해 확인된다. <표 11> 2016년 합의 실행 관련 피심인 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556923" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 나) 2017년 입찰에서의 합의 및 실행 (1) 합의의 구체적인 내용 29 2017. 6. 9. 포스코는 전년도와 마찬가지로 차기 계약기간인 2017. 7. 1.부터 2018. 6. 30.까지 1년간 포항항 항만하역용역을 수행할 하역사를 선정하기 위한 입찰에 대해 설명회를 개최하였다. 이 설명회가 있은 며칠 후<각주>17</각주>피심인들의 실무자들인 동방의 박○○, 씨제이의 이○○, 한진의 전○○ 또는 류○○<각주>18</각주>은 포항시 소재한 카페 모캄보에서 2～3회, 그리고 입찰일 전날인 2017. 6. 14. 포스코 서울사무소 근처 카페 투썸플레이스에서 1회 모임을 갖고, 2017년 포항항 항만운송하역 경쟁입찰에 대한 전체 하역용역 물량을 배분하였다. 30 구체적으로 피심인들은 전년도인 2016년에 각자 수행한 통합작업 물량의 비율과 비슷한 수준으로 동방은 47.3%, 씨제이는 19.8%, 한진은 32.9%로 배분하기로 합의하였다.<각주>19</각주>31 피심인들은 이러한 분담률을 달성하기 위해 입찰단위별 낙찰순위를 합의하였다. 동방의 박○○은 전년도와 같이 입찰단위별 낙찰순위를 입력하면 전체 분담률이 계산되도록 한 엑셀파일을 준비해 왔고, 모임에 참여한 실무자들은 이 엑셀파일을 이용하여 합의한 분담률을 달성할 수 있도록 입찰단위별 낙찰순위를 정하였다. 마지막으로 피심인들은 이렇게 도출된 입찰단위별 낙찰순위에 맞춰서 각 입찰단위의 피심인별 투찰가격까지 합의하였다. 32 이러한 2017년 입찰에서의 합의 사실은 동방 박○○ 진술조서(소갑 제2-1호증), 씨제이 이○○ 진술조서(소갑 제2-3호증), 한진 전○○ 확인서(소갑 제2-5호증), 합의 당시 피심인들이 작성하였던 엑셀파일인 동방 제출 연도별 합의내역서(소갑 제1-6호증) 등을 통해 인정된다. <표 12> 2017년 합의 관련 피심인 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556925" alt="이유 15번째 이미지" ></img><각주>20</각주><표 13> 동방 제출 연도별 합의내역서(소갑 제1-6호증) 발췌<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556927" alt="이유 16번째 이미지" ></img> (2) 합의의 실행 33 피심인들은 2017. 6. 15. 포스코 서울사무소에서 시행된 포항항 항만운송하역 경쟁입찰에서 합의한 대로 응찰하였다. 총 11개의 입찰단위에서 피심인별로 응찰한 내역과 입찰 결과는 아래 <표 14>와 같으며, 입찰 결과를 반영하여 체결한 항만운송하역 통합작업 분담률은 아래 <표 15>와 같다. <표 14> 2017년 입찰 결과 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556929" alt="이유 17번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 연도별 입찰 결과 및 정산내역(소갑 제1-4호증), 동방 제출 연도별 합의내역서(소갑 제1-6호증) 참조 <표 15> 2017년 통합작업 분담률 (단위 : %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556931" alt="이유 18번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 연도별 항만운송하역 계약서(소갑 제1-3호증), 연도별 입찰 결과 및 정산내역(소갑 제1-4호증), 동방 제출 연도별 합의내역서(소갑 제1-6호증) 참조 34 이러한 사실은 연도별 항만운송하역 계약서(소갑 제1-3호증), 연도별 입찰 결과 및 정산내역(소갑 제1-4호증), 동방 제출 연도별 합의내역서(소갑 제1-6호증), 동방 박○○ 진술조서(소갑 제2-1호증), 씨제이 이○○ 진술조서(소갑 제2-3호증), 한진 전○○ 확인서(소갑 제2-5호증) 등을 통해 인정된다. <표 16> 2017년 합의 실행 관련 피심인 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556937" alt="이유 19번째 이미지" ></img> 다) 2018년 입찰에서의 합의 및 실행 (1) 합의의 구체적인 내용 35 2018. 5. 24. 포스코는 전년도와 마찬가지로 차기 계약기간인 2018. 7. 1.부터 2018. 6. 30.까지 1년간 포항항 항만하역용역을 수행할 하역사를 선정하기 위한 입찰에 대해 설명회를 개최하였다. 이 설명회가 있은 며칠 후<각주>21</각주>피심인들의 실무자들인 동방의 박○○, 씨제이의 이○○, 한진의 정□□<각주>22</각주>는 포항시에 소재한 씨제이 포항지사 회의실, 한진 포항지점 사무실 또는 카페 모캄보에서 수차례 모임을 갖고, 2018년 포항항 항만운송하역 경쟁입찰에 대한 전체 하역용역 물량을 배분하였다. 36 구체적으로 피심인들은 전년도인 2017년도에 각자 수행한 통합작업 물량의 비율과 비슷한 수준으로 동방은 47.3%, 씨제이는 19.8%, 한진은 32.9%로 배분하기로 합의하였다.<각주>23</각주>37 피심인들은 이러한 분담률을 달성하기 위해 입찰단위별 낙찰순위를 합의하였다. 동방의 박○○은 전년도와 같이 입찰단위별 낙찰순위를 입력하면 전체 분담률이 계산되도록 한 엑셀파일을 준비해 왔고, 모임에 참여한 실무자들은 이 엑셀파일을 이용하여 합의한 분담률을 달성할 수 있도록 입찰단위별 낙찰순위를 정하였다. 마지막으로 피심인들은 이렇게 도출된 입찰단위별 낙찰순위에 맞춰서 각 입찰단위의 피심인별 투찰가격까지 합의하였다. 38 이러한 2018년 입찰에서의 합의 사실은 동방 박○○ 진술조서(소갑 제2-1호증), 씨제이 이○○ 진술조서(소갑 제2-3호증), 한진 정□□ 진술조서(소갑 제2-4호증), 한진 전○○ 확인서(소갑 제2-5호증), 합의 당시 피심인들이 작성하였던 엑셀파일인 동방 제출 연도별 합의내역서(소갑 제1-6호증) 등을 통해 인정된다. <표 17> 2018년 합의 관련 피심인 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556939" alt="이유 20번째 이미지" ></img><각주>24</각주><각주>25</각주><표 18> 동방 제출 연도별 합의내역서(소갑 제1-6호증) 발췌<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556941" alt="이유 21번째 이미지" ></img> (2) 합의의 실행 39 피심인들은 2018. 5. 30. 포스코 서울사무소에서 시행된 포항항 항만운송하역 경쟁입찰에서 합의한 대로 응찰하였다. 총 11개의 입찰단위에서 피심인별로 응찰한 입찰 결과는 아래 <표 19>과 같으며, 입찰 결과를 반영하여 체결한 항만운송하역 통합작업 분담률은 아래 <표 20>과 같다. <표 19> 2018년 입찰 결과 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556943" alt="이유 22번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 연도별 입찰 결과 및 정산내역(소갑 제1-4호증), 동방 제출 연도별 합의내역서(소갑 제1-6호증) 참조 <표 20> 2018년 통합작업 분담률 (단위 : %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556945" alt="이유 23번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 연도별 항만운송하역 계약서(소갑 제1-3호증), 연도별 입찰 결과 및 정산내역(소갑 제1-4호증), 동방 제출 연도별 합의내역서(소갑 제1-6호증) 참조 40 이러한 사실은 연도별 항만운송하역 계약서(소갑 제1-3호증). 연도별 입찰 결과 및 정산내역(소갑 제1-4호증), 동방 제출 연도별 합의내역서(소갑 제1-6호증), 동방 박○○ 진술조서(소갑 제2-1호증), 씨제이 이○○ 진술조서(소갑 제2-3호증), 한진 정□□ 진술조서(소갑 제2-4호증), 한진 전○○ 확인서(소갑 제2-5호증) 등을 통해 인정된다. <표 21> 2018년 합의 실행 관련 피심인 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556947" alt="이유 24번째 이미지" ></img> 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ～ 2. (생략) 3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위 4. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 2) 법리 41 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 사업자가 법 제19조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든지 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 42 법 제19조 제1항에서 규정하고 있는 '합의’라 함은 둘 이상의 사업자 간의 의사의 합치를 의미하고, 의사의 합치라 함은 '넓은 의미에서의 합의’를 말하는 것으로서 반드시 청약 또는 승낙을 요소로 하는 유효한 계약일 필요는 없다. 따라서 이러한 합의의 방법에는 계약ㆍ협정ㆍ결의 등 명시적 방법뿐만 아니라 양해 내지 요해(了解)와 같은 묵시적 방법도 포함된다. 43 아울러, 어느 한쪽 사업자가 당초부터 합의에 따를 의사도 없이 진의 아닌 의사표시에 의하여 합의한 경우라고 하더라도 다른 쪽 사업자는 당해 사업자가 합의에 따를 것을 신뢰하고 당해 사업자는 다른 사업자가 합의를 위와 같이 신뢰하고 행동할 것이라는 점을 이용함으로써 경쟁을 제한하는 행위가 되는 것은 마찬가지이므로 부당한 공동행위 성립에 방해가 되지 않는다.<각주>26</각주>44 또한, 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 제1항 각호에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로 사업자가 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요(要)하지 아니한다.<각주>27</각주>(2) 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호에 해당하는 행위 45 법 제19조 제1항 제3호에서 규정하는 '상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위’라 함은 상품 또는 용역의 거래에서 생산량, 판매량, 출고량, 거래량, 수송량 등을 일정한 수준 또는 비율로 제한하거나 사업자별로 할당하는 행위를 의미한다. 46 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁 요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 47 부당한 공동행위에 있어 경쟁제한성이란 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>28</각주>48 그리고 구체적으로 어떠한 공동행위가 경쟁제한성을 가져서 위법한지 여부는 획일적 기준에 따라 결정할 수 없고 개별적으로 판단하는 것이 원칙이다.<각주>29</각주>다만, 성격상 경쟁제한 효과만 생기는 것이 명백한 경우에는 구체적인 경쟁제한 효과에 대한 심사 없이 위법성을 인정할 수 있다.<각주>30</각주>다) 하나의 공동행위 49 사업자들이 경쟁을 제한할 목적으로 공동으로 향후 계속적으로 가격의 결정, 유지 또는 변경 행위 등을 하기로 하면서, 그 결정주체, 결정방법 등에 관한 일정한 기준을 정하고 향후 이를 실행하기 위하여 계속적인 회합을 가지기로 하는 등의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이에 따라 위 합의를 실행하는 과정에서 수회에 걸쳐 회합을 가지고 구체적인 가격의 결정 등을 위한 합의를 계속하여 온 경우, 그 회합 또는 합의의 구체적 내용이나 구성원에 일부 변경이 있더라도 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>31</각주>50 또한 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의도 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>32</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 51 피심인들은 포스코가 2015년까지 수의계약으로 진행하였던 포항항 항만하역용역 업체 선정을 2016년부터 경쟁입찰 방식으로 전환하자, 경쟁입찰에서도 각자 기존에 수행하던 물량을 유지하면서 저가 응찰로 인한 계약단가 하락을 방지할 필요가 있었다. 52 이에 따라 피심인들은 포스코가 2016년부터 2018년까지 세 차례 실시한 포항항 항만하역용역 업체 선정 입찰에 참여하면서 사전에 피심인별 하역용역 분담률을 합의하고 이를 달성하기 위해 각 입찰단위의 낙찰순위를 정하면서 계약단가 하락을 방지하기 위해 각 입찰단위의 피심인별 투찰가격을 합의하였다. 53 따라서 위 2. 가.의 인정사실과 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하면서 사전에 피심인별 항만하역 물량을 배분하기로 하는 의사의 합치와 사전에 낙찰순위, 투찰가격 등을 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되므로 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 여부 54 위 2. 가.의 행위는 아래와 같은 사항들을 비추어 볼 때 이 사건 입찰 시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 55 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 사전에 물량배분, 낙찰순위 및 투찰가격에 대하여 합의한바, 이러한 합의는 소위 경성 공동행위에 해당하는 것으로 경쟁제한 효과 이외에 다른 효율성 증대 효과를 찾아볼 수 없다. 56 둘째, 발주처로부터 경쟁대상자로 지명된 사업자만 참가할 수 있는 이 사건 입찰에서 입찰에 참가할 수 있는 사업자 모두가 수의계약에서 경쟁입찰로 변경되는 것에 따른 경쟁의 부담을 회피하여 안정적으로 물량을 확보하고 수익을 창출하고자 하는 경쟁 제한적인 목적과 의도로 합의에 참여하였다. 57 셋째, 이 사건 입찰에서 피심인들은 물량배분, 낙찰순위 및 투찰가격을 합의함으로써 경쟁입찰제도가 의도한 바와 같은 경쟁이 온전하게 이루어지지 않게 되었고, 이로 인해 종래 수의계약에서 경쟁입찰로 전환하여 입찰참가자들간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 발주처의 의도와 경쟁입찰제도의 취지가 무력화되었다. 3) 하나의 공동행위 여부 58 이 사건 공동행위의 경우 기본적으로 포스코가 포항항 항만하역용역에 대하여 경쟁입찰을 실시한 2016년부터 일관되게 피심인들이 계약상 분담률을 전년도와 유사하게 유지하기로 하는 것을 전제로 매년 각 입찰마다 수차례의 합의를 계속하여 온 것으로 아래와 같은 점을 고려할 때 이 사건 일련의 합의는 전체적으로 하나의 공동행위로 인정된다. 59 첫째, 피심인들의 일련의 합의는 수의계약 방식이 경쟁입찰 방식으로 전환되자 각 입찰에서 기존의 지분율을 최대한 유지하자는 단일한 의사와 안정적인 물량과 수익 확보라는 동일한 목적 하에 이루어졌다. 60 둘째, 합의의 대상이 포스코가 정기적으로 발주한 포항항 항만하역용역으로 동일하고, 물량배분, 낙찰순위, 투찰가격 등 합의의 내용과 방식도 사실상 동일하였다. 61 셋째, 합의기간 내내 합의의 구성원인 피심인들의 변경이 없었을 뿐만 아니라, 합의에 직접 참여한 피심인들의 담당자들도 피심인 한진의 경우를 제외하고는 모두 합의기간 내내 동일하였다. 4) 피심인의 주장에 대한 검토 62 피심인 한진은 이 사건 입찰은 항만운송사업법상의 항만하역요금 인가제의 취지를 몰각한 것으로서 피심인들이 항만하역용역의 요금에 대하여 합의를 하였더라도 그로 인한 경쟁의 제한은 애초에 보호할 가치가 없는 경쟁이 제한된 것이므로 경쟁제한성이 인정되지 않고, 특히 2018년 입찰의 경우 포스코가 피심인들에게 사전에 입찰 품목별로 투찰가격에 대한 가이드라인을 제공하였으므로 경쟁제한성이 인정되지 아니한다고 주장한다. 63 살피건대, 이 사건 항만운송하역 중 선내하역 용역 부분에 대한 요금이 항만하역요금표로 공시<각주>33</각주>되어 있으나 실제 시장에서는 개별 사업자 간 협상으로 용역단가가 결정되고 있고<각주>34</각주>, 한진이 포스코와 계약을 체결한 2016년 ～ 2018년 포항항 항만하역용역 요금이 인가요금보다 낮은 수준이었고, 이 사건과 같은 입찰을 통한 항만하역요금 결정이 관련 법령상 금지되는 행위가 아닌 점 등을 비추어 볼 때, 항만하역요금에 대한 입찰 담합은 경쟁제한성이 인정되지 않는다는 피심인 주장은 이유 없다. 64 또한, 2018년 입찰에서 포스코 실무자가 입찰참가자인 피심인들에게 1순위 투찰가격의 상한선을 제시한 것을 발주처가 경쟁입찰을 포기하여 피심인들 간 임의적인 물량배분 및 투찰가격 합의를 용인한 것으로 볼 수 없고, 이 경우에도 입찰참가자 간 가격경쟁을 통해 비용을 줄이고자 하는 경쟁입찰이 유효한 점을 고려할 때, 발주처가 투찰가격 가이드라인을 제공하였다는 사유로 경쟁제한성이 인정되지 않는다는 피심인 주장은 이유 없다. 5) 소결 65 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호에 해당하므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 66 피심인들이 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위 금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 1) 과징금 부과 여부 67 이 사건 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령<각주>35</각주>제61조 및 [별표 2], 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>36</각주>Ⅲ. 1. 가. 및 나.의 규정과 Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 2) 산정기준 가) 관련매출액 (1) 관련매출액 산정 68 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따르면, 입찰담합 중 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다고 규정하고 있다. 69 이 사건 공동행위는 기본적으로 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합이고, 이 사건 입찰은 예상물량만 규정된 연간 납품단가 입찰이었으므로, 이 사건 심의일 현재 실제 발생한 피심인들의 매출액을 관련매출액으로 본다. 다만, 이 사건 입찰은 일반적인 입찰과 달리 탈락자가 없이 입찰참여자 모두 낙찰순위에 따라 물량을 차등 배정받는 구조이므로 피심인들의 이 사건 합의는 자신이 낙찰받을 물량과 계약단가에 영향을 미친 것으로 볼 수 있고 피심인들의 행위를 다른 업체의 낙찰을 돕기 위한 들러리 행위로 평가하기가 곤란한 점 등을 고려하여 피심인별로 이 사건 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 해당 피심인의 관련매출액으로 산정한다. (2) 피심인 주장에 대한 검토 70 피심인 씨제이, 한진은 포스코가 입찰 전에 미리 배정하는 선배정 물량과 입찰 이후 배정하는 인센티브 물량은 이 사건 입찰의 대상이 아니므로 관련매출액에서 제외하여야 하고, 계약단가 중 항만운송사업법상 인가제가 적용되는 선내하역 용역 부분의 매출도 관련매출액에서 제외하여야 한다고 주장한다. 71 검토컨대, 피심인들은 이 사건 입찰에 참여하면서 사전에 선배정 물량이 포함된 기본수행 분담률과 인센티브 분담률을 합친 전체 통합작업 분담률에 대해 합의하여 물량을 배분한 점, 이 사건 합의는 가격담합 성격이 있어 선배정 및 인센티브 물량에도 피심인들이 합의한 1순위 투찰가격이 계약단가로 적용된 점 등을 비추어 볼 때 선배정 및 인센티브 물량은 이 사건 합의에 직접적으로 영향을 받는 물량인바, 해당 매출액을 관련매출액에서 제외해야 한다는 피심인들 주장은 이유 없다. 72 또한, 이 사건 항만운송하역 중 선내하역 용역 부분에 대한 요금은 실제 시장에서는 개별 사업자 간 협상으로 용역단가가 결정되어 왔기 때문에 고정된 요금이 아닌 점, 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하면서 사전에 선내하역 용역 부분을 포함해서 물량배분이나 낙찰순위, 투찰가격 등을 합의한 점, 특히 선내하역 용역 부분이 이 사건 물량배분 합의의 대상에 포함되어 있다는 점 등을 비추어 볼 때 선내하역 용역 부분도 이 사건 합의에 직접적으로 영향을 받은 용역인바, 해당 매출액을 관련매출액에서 제외하여야 한다는 피심인들 주장은 이유 없다. 나) 부과기준율 73 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우로서 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 5.0% 이상 7.0% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당하나, 포스코가 지정하는 예정가격의 95% 이상 ～ 100% 이하에서 계약단가가 정해지고 1순위 최저 투찰금액이 피심인들의 계약단가로 일괄 적용되는 점, 입찰 결과에 따른 실제 평균 하역비가 인가요금보다 낮은 점, 포스코가 전체 배정물량의 약 50% 물량에 대해서는 전년도 수행실적 등을 토대로 피심인들에게 미리 배정한 점 등을 고려할 때 피심인들의 부당이득이나 포스코의 피해 규모가 상당하다고 보기 어렵고, 포스코가 수요독점적 지위를 갖고 있으며, 이 사건 입찰은 이전부터 운송하역 용역을 수행해 오던 하역사만을 지명하여 실시한 지명경쟁입찰로서 입찰 자체에 기본적으로 경쟁제한 요소가 내재한 점 등을 종합적으로 고려하여 3%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 74 산정기준은 위 2) 가)의 관련매출액에 나)의 부과기준율을 곱하여 산정한다. 이에 따라 산정된 피심인별 산정기준을 아래 <표 22>와 같다. <표 22> 피심인별 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556949" alt="이유 25번째 이미지" ></img><각주>37</각주>3) 1차 조정