포항시 발주 포항 버스정보시스템(BIS) 구축용역 4차 사업 입찰관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 대신네트웍스 주식회사, 대신통신기술 주식회사, 주식회사 세렉스(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)는 모두 정보통신공사업, 소프트웨어사업 등을 영위하는 사업자들이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 (2015. 12. 31. 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120700777" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인들 제출자료 나. 버스정보시스템 개요 2 버스정보시스템(BIS; Bus Information System)은 버스의 운행정보를 실시간으로 제공하는 첨단교통시스템으로 각 버스에 위성항법방치(GPS)를 설치하여 인공위성과 연결시켜 운행상황을 교통정보센터로 보내면 이를 각 정류장에 설치된 디지털안내판에 표시해주는 시스템을 말한다. 3 버스정보시스템은 2000년대 초 정부가 대중교통수단 분담률 향상과 개인 차량이용자 감소를 통해 교통혼잡 문제를 해결하고자 지방자치단체에 국고보조금을 지급하여 도시별 버스정보시스템 구축을 지원하였는데, 2001년 부천시에서 국내 최초로 버스정보시스템을 도입하였으며 이후 2005년 서울시, 2006년 경기도가 도입하였고 2013년까지 약 53개 도시에서 버스정보시스템을 구축하여 운영하고 있다. 4 조달청은 버스정보시스템 구축 입찰에 소프트웨어사업과 정보통신공사업으로 조달청 나라장터 시스템에 등록한 업체만이 참가할 수 있도록 제한하고 있는 바, 조달청 나라장터에 등록된 각 업종 별 등록자수 및 공통 등록 사업자수 현황은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 조달청 등록 정보통신공사업 및 소프트웨어사업자수 현황 (년 말 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120700779" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 조달청 다. 포항 버스정보시스템 구축용역 4차 사업 입찰 1) 입찰 개요 5 포항시가 조달청에 의뢰하여 조달청이 2011. 11. 29. 공고한 포항 버스정보시스템 구축용역 4차 사업(이하 '이 사건 용역’이라 한다) 입찰의 주요 내용은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 입찰 주요 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120700781" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2) 입찰 일정 6 이 사건 용역 입찰은 일반경쟁입찰이면서 협상에 의한 계약<각주>1</각주>방식으로 진행되었는바, 세부일정은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 입찰 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120700783" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 내용 7 대신네트웍스 김ㅇㅇ 부장은 이 사건 용역 입찰공고 직후 대신네트웍스에 경력사원으로 입사 예정이던 조ㅇㅇ에게 이 사건 용역 입찰에 들러리로 참여할 수 있는 회사를 알아봐 줄 것을 부탁하였고, 이에 조ㅇㅇ는 자신의 지인인 권ㅇㅇ으로부터 세렉스를 소개받아 김ㅇㅇ 부장에게 알려주었으며, 이후 김ㅇㅇ 부장은 세렉스와의 진행사항에 대해서는 조ㅇㅇ에게 일임하였다. 8 세렉스 정ㅇㅇ 대표는 지인<각주>2</각주>으로부터 이 사건 용역 입찰에서 대신네트웍스가 낙찰받을 수 있도록 세렉스가 들러리로 참여해달라는 제안을 받고 이를 수락하였다. 9 한편, 대신네트웍스 김ㅇㅇ 부장은 조ㅇㅇ를 통해 세렉스의 들러리 입찰참여를 진행하도록 하였으나 직접 세렉스로부터 참여여부에 대해 의사를 전달받지 못하자 부하 직원들에게 또 다른 들러리 참여업체를 찾아볼 것을 지시하였고, 이에 대신네트웍스 황ㅇㅇ 과장은 대신통신기술<각주>3</각주>김ㅇㅇ 대리에게 대신통신기술의 들러리 입찰참여를 요청하였다. 10 대신통신기술 김ㅇㅇ 대리는 대신네트웍스의 요청사실을 상급자인 유ㅇㅇ 과장에게 보고하였고 유ㅇㅇ 과장은 다시 대표이사에게 보고하는 과정을 거쳐 이 사건 용역 입찰에 대신통신기술도 들러리로 참여하기로 하였다. 2) 합의의 실행 11 대신네트웍스 김ㅇㅇ 부장은 투찰개시일인 2011. 12. 19. 18시 32분에 조ㅇㅇ에게 이 사건 용역 입찰에서 세렉스가 투찰할 금액과 제출할 제안서를 메일로 송부하였으며, 조ㅇㅇ는 2011. 12. 20. 새벽에 세렉스 장ㅇㅇ 과장에게 메일로 이를 전달해 주었다.<각주>4</각주>12 2011. 12. 20. 오전 세렉스 정ㅇㅇ 대표는 세렉스의 들러리 입찰참여와 관련하여 조ㅇㅇ와 연락하는 과정에서 세렉스가 들러리로 입찰에 참여하더라도 대가가 없다는 점을 인지하고 입찰참여를 거부하였다. 다만, 세렉스 장ㅇㅇ 과장은 이 날 오전 정ㅇㅇ 대표가 입찰참여를 최종 거부하였다는 것에 대해서는 확인을 하지 않은 채 2011. 12. 20. 새벽 조ㅇㅇ가 보낸 메일을 확인 한 후 이 날 12시 20분에 요청받은 가격으로 투찰하였으나, 대신네트웍스가 만들어 준 제안서는 제출하지 않았다.<각주>5</각주>13 한편, 대신통신기술은 대신네트웍스가 통보해준 가격으로 2011. 12. 19. 투찰하였고, 대신네트웍스가 만들어 준 제안서를 다음날 제출하였다. 14 입찰 결과, 아래 <표 5>와 같이 세렉스는 제안서를 제출하지 않아 탈락하였고 대신통신기술은 종합점수가 기준 점수인 70점에 미달하여 부적격 탈락하였으며 대신네트웍스가 협상적격자로 결정되어 2012. 1. 24. 조달청(수요자 포항시)과 386,113,500원(부가가치세 포함)에 계약을 체결하였다. <표 5> 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120700785" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>6</각주>* 자료출처 : 조달청 3) 근거 15 위 행위사실은 입찰공고 상세 및 개찰결과(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>7</각주>), 입찰공고문(소갑 제1-2호증), 개찰결과(소갑 제1-3호증), 대신네트웍스 내부품의 문서(소갑 제1-4호증), 피심인들 임직원 메일 및 주간업무보고(소갑 제1-5 내지 제1-10호증), 용역계약서 등(소갑 제1-11호증, 제1-12호증), 피심인들 임직원 진술조서 및 확인서(소갑 제2-1호증 내지 제2-9호증), 이 사건 용역 입찰에서 경쟁을 배제하기 위하여 위와 같이 합의하였다는 취지의 피심인들의 심판정 진술 등을 통해서 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑤ (생략) 2) 관련 법리 16 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 17 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>8</각주>18 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의 19 입찰 또는 경매에 있어 사업자 사이에 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 낙찰 또는 경락의 비율 등을 결정하는 행위를 사전에 합의하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 20 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 21 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>9</각주>22 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>10</각주>다. 피심인들의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 23 제2. 가항에서 인정된 사실과 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들 사이에 이 사건 용역 입찰에 참여하면서 낙찰자에 대한 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 24 피심인들이 이 사건 용역 입찰에서 사전에 서로 합의하여 낙찰자를 결정하고, 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의를 실행하는 것은 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁입찰 제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 이 사건 용역 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 경제적 효율성 효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 25 피심인들의 제2. 가항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되는 부당한 공동행위이므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 26 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 모두 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법(2011. 12. 2. 법률 제11119호로 개정된 것) 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2010. 5. 14. 대통령령 제22160호로 개정된 것) 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2015. 10. 7. 공정거래위원회 고시 제2015-14호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다<각주>11</각주>)에 따라 피심인들에게 모두 과징금을 부과한다.<각주>12</각주>나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 27 이 사건 용역 입찰에서 대신네트웍스가 낙찰받아 계약을 체결하였으므로, 관련매출액은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마) 1) 규정에 따라 대신네트웍스가 이 사건 용역과 관련하여 2012. 1. 24. 조달청과 체결한 계약금액(부가가치세 제외) 351,012,273원이다. 나) 부과기준율 28 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 정도 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '중대한 위반행위’로 5.0% 이상 7.0% 미만의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위가 지방자치단체의 공공용역에 대한 입찰담합인 점을 고려하여 6.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 29 산정기준은 제3. 나. 1) 가)항의 관련매출액에 제3. 나. 1) 나)항의 부과기준율을 곱하여 정하되, 탈락한 피심인들은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 산정기준을 2분의 1로 감액한다. 30 위와 같이 산정한 피심인 별 산정기준은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 산정기준 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120700787" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 31 피심인들에게는 위반 기간 및 횟수 등에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 32 피심인들이 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 33 이에 따른 피심인 별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 7>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120700789" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 34 대신네트웍스는 심의일 기준 최근 3년 간 당기순이익 가중평균이 적자이고 부분자본잠식 상태인 점을 고려하여 2차 조정 산정기준을 감경하되, 낙찰자로 들러리의 과징금액보다 작지 않도록 하기 위해 2차 조정 산정기준의 100분의 50을 감경한다. 35 이에 따른 피심인 별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 부과과징금 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120700791" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4. 결론 36 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 적용하고, 주문과 같이 의결한다.