포항영일신항만 주식회사 발주 컨테이너 부두 3번 선석 운영사업자 선정 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 한진, 주식회사 삼일<각주>1</각주>은 해상화물운송사업, 항만하역업 등을 영위하는 자로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 <표 1>과 같다. <표 1> 일반 현황 (2018년말 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685783" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 포항지역의 항만(이하 '포항항’이라 한다)은 영일만 내에 위치하여 대구ㆍ경북 일원의 관문역할을 하며, ①포스코 등 배후 철강공단을 지원하기 위한 신항, ②모래, 유류, 시멘트 등을 취급하는 구항 및 ③경북 최초의 컨테이너 부두로 개장한 영일만항이 있다. 영일만항은 대북방 교역에 대비하여 환동해권의 국제물류 거점항 개발을 목표로 개발 사업이 진행 중이며, 본 사업의 세부 내용과 시설 현황은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 영일만항 사업 내용 및 시설 현황(2018년말 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685795" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>2</각주><각주>3</각주><각주>4</각주>포항영일신항만(주)는 영일만항의 1-1단계 민간투자사업에 참여하여 컨테이너 부두 4개 선석을 축조하였고, 4개 선석을 개장시부터 50년간(2009년 8월부터 2059년 8월까지) 운영하게 되었다. 포항영일신항만(주)는 수익성을 증대하기 위하여 컨테이너 부두 중 3번과 4번 선석을 일반화물 취급용으로 활용하게 되었다. 다. 이 사건 입찰 현황 1) 입찰 개요 이 사건 입찰은 컨테이너부두 3번 선석 및 장치장 임대업체를 선정하는 입찰로서 사업개요는 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 이 사건 입찰 사업 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685797" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2) 입찰 결과 3 이 사건 입찰 결과, 아래 <표 4>과 같이 최고가로 투찰한 한진이 낙찰자로 선정되었다. 4 <표 4> 이 사건 입찰의 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685799" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 가) 입찰 배경 5 포항영일신항만(주)는 컨테너부두 3번 선석을 개장시부터 이 사건 입찰 시행전까지 한진에게 수의계약으로 임대하였는데, 포항영일신항만(주)의 주주사가 수의계약 방식에 문제를 제기하자 2014년 2월 이 사건 경쟁입찰을 진행하게 되었다. 이에 한진은 안정적으로 낙찰받기 위하여 아래 <표 5>과 같이 삼일에게 들러리로 참여해 줄 것을 요청하였다. <표 5> 한진 임○○ 팀장 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685801" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 나) 들러리사의 합의 배경 6 삼일은 실제로는 사업 수행이 어렵다고 판단하였으나, 같은 부두에 있는 한진의 부탁을 거절하기 어려워 아래 <표 6>, <표 7>과 같이 한진의 들러리 요청에 응하였다. <표 6> 한진 임○○ 팀장 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685803" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <표 7> 삼일 장○○이사 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685805" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 7 2) 합의 내용 및 진행 과정 가) 최초 합의 과정 한진의 물류영업팀 부장 김○○는 같은 회사 항만물류팀장 임○○에게 이 사건 입찰의 들러리 사업자로 삼일의 입찰서류를 받아달라고 하는 한편, 물류영업팀 과장 제○○에게 삼일 명의의 입찰서류를 작성하여 임○○에게 전달하도록 하였다. 이에 제○○은 임○○에게 삼일 명의의 '포항 영일만항 일반부두 운영참여 신청서’, '포항 영일만항 일반부두 운영 입찰서’, '서약서’를 작성하여 이메일로 전달하였고, 임○○는 2014. 2. 6. 위 서류들을 출력 후 지참하고, 삼일 사무실을 방문하여 장○○ 이사에게 들러리로 참여해 줄 것을 요청하였다. 장○○은 위 요청을 수락하여 아래 <표 9>와 같이 임○○가 준비하여 가져 간 삼일 명의의 입찰서류에 삼일의 직인을 날인하였다. <표 8> 한진 임○○ 팀장 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685807" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <표 9> 삼일의 최초 입찰서류 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685809" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 나) 최종 합의 과정 한진의 임○○는 같은 회사 제○○에게 날인된 삼일의 입찰서류를 전달하였으나, 이 사건 입찰의 임대면적이 40,667㎡에서 31,080㎡로 변경됨에 따라 제○○은 삼일의 입찰서류를 다시 작성하여 임○○에게 이메일로 전달하였다. 이에 임○○는 2014. 2. 11. 위 서류들을 출력 후 삼일 사무실을 다시 방문하여 장○○에게 재작성된 입찰서류에 날인하여 줄 것을 요청하였다. 당시 장○○은 삼일의 직인을 가지고 있지 않았으나, 임○○의 양해 하에 삼일 명의의 입찰서류에 아래 <표 12>와 같이 별개 법인인 '○○○’의 직인을 날인하였다.<각주>5</각주><표 10> 한진 임○○ 팀장 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685785" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <표 11> 삼일 장○○ 이사 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685787" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <표 12> 삼일의 최종 입찰서류 일부 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685789" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 3) 합의 실행 및 결과 한진의 제○○은 2014. 2. 12. 한진의 입찰서류와 임○○로부터 전달받은 삼일의 입찰서류를 포항영일신항만(주)에게 제출함으로써 피심인들은 합의내용을 실행하였고, 피심인들이 합의한 대로 한진이 이 사건 최종 낙찰자로 결정되었다. 4) 근거 8 이와 같은 사실은 피심인들이 조사 과정 및 심의에서 인정하였고, 포항영일신항만(주)의 입찰결과 보고 자료(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>6</각주>), 한진의 내부 메일(소갑 제1-2호증, 소갑 제1-4호증), 삼일과 한진의 입찰서류(소갑 제1-3호증, 소갑 제1-5호증, 소갑 제1-6호증, 소갑 제1-7호증), 입찰 계약서(소갑 제1-8호증), 포항영일신항만(주) 제출자료(소갑 제1-9호증. 소갑 제1-10호증), 한진 임○○ 및 제○○의 진술조서(소갑 제2-1호증), 삼일 장○○의 진술조서(소갑 제2-2호증) 등을 통하여서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항 8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 9 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 10 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>7</각주>11 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 12 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 13 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 14 해당 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 해당 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 해당 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>8</각주>15 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>9</각주>다. 피심인들의 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 16 위 2. 가.에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인 한진은 다른 피심인 삼일에게 이 사건 입찰에 들러리로 참여해 줄 것을 요청하면서 투찰금액이 이미 기재되어 있는 입찰서류를 제시하였고, 삼일은 한진이 제시하는 서류가 '운영참여 신청서’, '운영 입찰서’, '서약서’로서 들러리 참가에 사용될 것을 인지하였음에도 한진의 요청을 수락하여 위 서류에 직인을 날인하였는 바, 이와 같은 피심인들의 행위는 해당 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당된다. 2) 경쟁제한성 판단 17 피심인 한진과 삼일은 이 사건 입찰에서 낙찰예정자를 사전에 정하고 들러리 참여 및 투찰 가격 등을 합의하여 실행함으로써 입찰참여자들 간의 경쟁을 통해 거래상대방, 거래 조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 사실상 무력화시켰다. 또한 피심인들간 합의가 없었다면 사업자들이 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 입찰참가 여부, 투찰가격 등을 결정하면서 재입찰, 수의계약 등의 과정에서 실질적인 경쟁이 이루어졌을 가능성을 배제할 수 없다. 이러한 점들을 고려할 때 피심인들의 행위는 입찰 시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 인정된다. 3) 소결 18 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 19 위 2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인들에게 시정조치를 부과한다. 또한 부당한 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이고 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과가 중대하므로 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(이하 '과징금 고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 20 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 피심인별로 낙찰을 받거나 들러리로 참여한 입찰 건의 계약금액(부가가치세 제외)을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 본다. 21 이 사건 피심인들의 관련매출액은 205,080,000원<각주>10</각주>이다. 나) 부과기준율 22 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 주로 경쟁제한효과만 나타나는 경우에 해당하나 유찰방지 목적으로 이루어진 점, 피심인들이 얻은 부당이득이나 발주처의 피해규모가 현저하거나 상당하다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 3%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 23 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 입찰에서 탈락한 사업자에 대해서는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에 해당하므로 2분의 1을 감액한다. 24 이에 따른 피심인별 산정기준은 아래 <표 13>과 같다. <표 13> 피심인별 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685791" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 2) 1ㆍ2차 조정 25 피심인들은 모두 1차 조정 관련 해당 사유가 없고, 2차 조정의 경우 피심인들은 조사 단계 및 심의에 이르기까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 조사에 적극 협력한 사실이 인정되므로 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)에 따라 아래 <표 14>과 같이 산정기준을 20% 감경한다. <표 14> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685793" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 3) 부과 과징금의 결정 26 2차 조정 산정기준에서 과징금 고시 Ⅳ. 4. 바.에 따라 백만 원 단위 미만을 절사하여 피심인 한진은 4,000,000원, 피심인 삼일은 2,000,000원을 최종 부과과징금으로 결정한다. 4. 결론 27 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대해서는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.