포항주류도매업협의회의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 지위 및 일반현황 1 피심인은 포항시 및 영덕군 지역의 소매점에 유흥음식점용 및 가정용 주류 제품을 판매(도매)하는 것을 업으로 하는 경상북도 포항시, 경주시, 영덕군, 울진군 지역의 종합주류도매업 면허를 소지한 사업자들이 공동의 이익을 증진할 목적으로 설립한 단체로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제2호에서 규정하는 사업자단체에 해당된다. 2 피심인의 일반현황은 다음 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (2023. 3. 31. 기준, 단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140023101" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>1</각주><각주>2</각주>※ 자료출처: 심사보고서 소갑 제1호증<각주>3</각주>내지 제3호증 3 피심인은 임원으로 회장, 총무, 감사를 두고 있으며, 매월 1회 월례회의나 수시로 개최하는 임시회의에서 주요 의사결정을 하며, 2019. 1. 14.부터 월례회의 등에 참석하지 못한 구성사업자를 위하여 회의 결과를 모든 구성사업자가 참여하는 카카오톡 단체대화방(이하 '단톡방’이라 한다)을 통하여 구성사업자에게 통지하고 있다. 나. 시장규모 및 실태 1) 주류 제품의 유통구조 4 일반적으로 주류 제품은 최종 소비지를 기준으로 가정용 주류와 유흥음식점용 주류, 대형매장용 주류 제품으로 나누어지며, 아래 <표 2>와 같이 주류제조사 → 도매업자 → 소매업자 → 소비자 순의 유통경로<각주>4</각주>를 거치게 된다. <표 2> 주류의 유통경로 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140023103" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 5 주류도매업자는 종합주류도매업면허<각주>5</각주>를 소지한 자(이하 '종합주류도매업자’라 한다)와 주류중개업면허를 소지한 자(이하 '주류중개업자’라 한다)<각주>6</각주>로 구분되며, 종합주류도매업자는 모든 주류소매업자<각주>7</각주>에게 주류를 공급할 수 있으나, 주류중개업자는 자신에게 속한 가맹점 및 직영점에만 주류를 공급할 수 있다<각주>8</각주>. 한편 종합주류도매업자는 인구 수, 주류소비량 등을 감안하여 국세청장이 시ㆍ군 단위로 지정하고 있으나 그 영업범위에 제한은 없다<각주>9</각주>. 6 주류소매업자는 종합주류도매업자 또는 주류중개업자로부터 가정용 주류 제품을 공급받을 수 있으나, 대부분은 주류중개업자로부터 주류 제품을 공급받고 있다. 업계에서는 종합주류도매업자가 주류 제품을 공급하는 시장은 '주류도매시장’, 주류중개업자가 주류 제품을 공급하는 시장을 '주류중개시장’이라고 한다. 이하에서는 이 사건 위법행위와 관련된 시장인 주류도매시장에 대해서만 기술하기로 한다. 7 주류소매업자는 대형할인점, 슈퍼마켓, 편의점 및 유흥음식점 등으로서 소비자들에게 직접 주류를 판매하며, 주류소매업자만 소비자들에게 직접 주류를 판매할 수 있다. 2) 포항시 및 영덕군 지역 주류도매시장 현황 8 포항시 및 영덕군 지역 주류도매시장(이하 '이 사건 시장’이라 한다)은 종합주류도매업자가 포항시 및 영덕군 소재 주류소매업자에게 가정용 및 유흥음식점용 주류를 판매하는 시장으로서, 해당 시장에 주류를 공급하는 종합주류도매업자는 피심인의 구성사업자 이외에 대구, 경주 등 인근 지역 종합주류도매업자들도 존재한다. 9 이 사건 시장에서 '유흥음식점용 주류를 소매할 수 있는 주류판매업 면허증 또는 신고확인증을 교부받은 유흥음식점’은 개소 이며, 피심인의 구성사업자들은 이 중 약 60%에 해당하는 개소에 유흥음식점용 주류를 공급하고 있다. '가정용 주류를 소매할 수 있는 주류판매 면허증 또는 신고확인증을 교부받은 일반소매점’은 이 사건 시장에 개소가 있으며, 피심인의 구성사업자들은 이 중 약 4%에 해당하는 개소에 가정용 주류를 도매로 공급하고 있다. <표 3> 포항 및 영덕지역 주류도ㆍ소매업 면허 현황 등 (2023. 3. 31. 기준, 단위: 개) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140023105" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2호증 및 소갑 제4호증 3) 구성사업자의 신규 거래처 확보 관련 10 종합주류도매업자인 피심인의 구성사업자들은 일반소매점과 거래하는 주류의 종류가 많아 보관 장소 및 인력 운영 등에 문제가 있고, 주류중개업자와의 경쟁이 치열하고 이익률이 낮아 일반소매점에 대한 신규거래처 확보는 거의 이루어지지 않고 있다. 따라서, 피심인의 구성사업자는 유흥음식점에 대한 신규거래처를 확보하기 위해 인적 네트워크 또는 인테리어 공사 등으로 개업하는 것을 인지하는 등의 방법으로 사업주와 접촉하여 주류도매가격과 거래조건 등에 대해서 협상하게 된다. 11 피심인의 구성사업자는 주류제조사의 주류 제품 출고가격에서 자신들의 마진율을 더하여 '판매가격’을 책정하며, 거래처에 판매가격을 제시한 후 거래 규모 등을 고려하여 판매가격을 할인하는 형태로 거래처별로 '최종거래가격’을 정하고 있다.<각주>10</각주>그리하여 같은 주류 제품이라도 거래처마다 최종거래가격이 조금씩 상이하다.2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 유흥음식점용 주류 제품 가격 결정 행위 12 피심인은 2019. 3. 28.부터 2022. 9. 14.까지 18차례에 걸쳐, 주류제조사가 유흥음식점용 주요 주류 제품의 출고가격을 변동하는 경우 이미 출시된 제품은 '최종거래가격 변동금액’을, 새로 출시된 제품에 대해서는 '판매가격’<각주>11</각주>을 결정하여 단톡방에 공지하였다. 13 피심인의 단톡방에 공지된 가격 등 결정 과정을 구체적으로 살펴보면, 피심인은 주류제조사에서 이미 출시된 유흥음식점용 주요 주류 제품의 출고가를 인상 또는 인하하거나 신제품을 출시하는 경우에는 월례회의(또는 임시회의)에서 가격 등을 결정하거나, 코로나-19 등으로 월례회의 등이 개최되지 못하는 경우에는 유선으로 구성사업자의 의견을 수렴하여 가격 등을 결정한 후, 피심인의 총무가 결정 내용을 단톡방에 공지하였다. <표 4> 피심인이 단톡방에 공지한 최종거래가격 변동금액 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140023107" alt="이유 4번째 이미지" ></img> ※ 출처: 소갑 제6호증 14 피심인이 유흥음식점용 주류 가격 등에 대해 단톡방에 공지한 내용을 해당 시기 주류제조사의 출고가격 변동 상품 내역과 대조해 보면, 피심인의 행위는 2019. 3. 28.부터 2022. 9. 14.까지 7개 주류제조사<각주>12</각주>가 공급하는 유흥음식점용 주류 53개 제품에 대하여 구성사업자와 거래처간의 결정되는 '최종거래가격 변동금액’ 또는 '판매가격’을 결정하고 공지하였다. 이에 따라 피심인의 現 회장 조○○, 現 총무 금○○ 및 前 총무 이○○는 단톡방 공지 내용대로 자신의 회사에서 거래처로 출고하는 주류 제품의 최종거래가격을 인상하고, 판매가격을 설정하였다<각주>13</각주>. 2) 구성사업자의 거래처 확보 활동 제한 행위 15 피심인은 구성사업자간 유흥음식점용 주류 제품의 거래처 확보를 위한 경쟁이 심해지자, <표 5>와 같이 구성사업자가 거래 중인 '기존업소’와 '신규업소’를 구분하는 기준을 정한 '포항도매협의회 신규, 기존업소에 관한 내부 규정(이하 '내부규정’이라 한다)’을 마련한 후, <표 6>과 같이 '기존업소’에 대해서는 거래처 확보 활동을 자제하고, '신규업소’에 대해서만 영업 활동을 허용하기로 2019년 월례회의에서 결정하였다. <표 5> 내부규정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140023109" alt="이유 5번째 이미지" ></img> ※ 출처: 소갑 제11호증 <표 6> 피심인의 現총무 금○○의 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140023111" alt="이유 6번째 이미지" ></img> ※ 출처: 소갑 제3호증 16 또한 피심인은 내부 규정의 실효성을 유지하기 위해 구성사업자 간 경쟁을 부추기는 유흥음식점 등에 대한 정보를 단톡방에 공지하였다. 17 구체적으로는 2019. 1. 18.부터 2022. 9. 27.까지 24차례에 걸쳐 특정 유흥음식점이나 특정 지역 상가 번영회가 구성사업자를 상대로 최종거래가격 할인 및 집기 등 현물 지원을 요청할 경우 해당 유흥음식점에 대한 상호, 요구사항 등의 정보를 피심인의 총무가 단톡방에 공지하고, 다른 구성사업자들이 해당 유흥음식점에 접촉하는 것을 차단하였다<각주>14</각주>. <표 7> 피심인이 단톡방에 공지한 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140023113" alt="이유 7번째 이미지" ></img> ※ 출처: 소갑 제6호증 3) 근거 18 이러한 사실은 피심인 회장 및 총무 진술조서(소갑 제3호증, 제5호증, 제8호증), 피심인의 포항 및 영덕세무서 제출자료(소갑 제4호증), 피심인의 판매가격 등 결정 현황(소갑 제9호증), 출고가 변동내역(소갑 제10호증), 피심인의 내부 규정(소갑 제11호증), 피심인이 구성사업자들에게 보낸 공지 문자 관련 자료(소갑 제6호증, 제7호증, 제12호증) 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 법 제51조(사업자단체의 금지행위) ① 사업자단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. 제40조제1항 각 호의 행위로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 2. (생략) 3. 구성사업자(사업자단체의 구성원인 사업자를 말한다. 이와 같다)의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위 4. (생략) ② ～ ④ (생 략) 2) 법리 19 법 제51조제 제1항 제1호에서 금지하고 있는 '가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위’(이하 '가격결정행위’라 한다)가 성립되기 위해서는 ① 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위가 존재하고 그 결정이 구성사업자에게 표시되어야 하며, ②이와 같은 행위가 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳐야 하며, ③그 결과 일정한 거래분야에서 가격경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 20 법 제51조 제1항 제3호에 규정된 사업자단체 금지행위에 해당하기 위해서는 ① 사업자단체의 의사가 있고 그 의사가 구성사업자에게 표시되어야 하며, ② 그 의사표시 내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 부당하게 제한하여야 한다. 다. 피심인의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 유흥음식점용 주류 가격 결정 행위 가) 사업자단체 의사의 존재 및 구성사업자에 대한 표시여부 21 '사업자단체의 의사’는 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의, 결정 등의 형태로 나타나며, 금지행위가 이러한 결의, 결정이 아니라 정관, 규정 또는 시행 중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에는 정관, 규정, 사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 보며, 적극적ㆍ명시적인 결의뿐만 아니라 금지되는 행위의 결과를 실현하고자 하는 정보의 제공, 논의 등도 사업자단체의 의사로 본다.<각주>15</각주>22 또한, 사업자단체의 의사는 구성사업자에게 표시되어야 하며, 의사표시의 방법으로는 회의개최, 문서송부, 전화통보 등 그 형식 여부를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다.<각주>16</각주>23 '가격 결정 행위’는 최종거래 가격을 결정하는 행위는 물론 최종가격을 결정하는 데 필요한 요소를 결정하는 행위를 포괄하는 것으로서 최종가격은 물론 평균가격, 표준가격, 기준가격, 최고ㆍ최저가격 등 명칭 여하를 불문한다.<각주>17</각주>24 위 2. 가. 1)의 행위는 피심인이 구성사업자와 거래처간 유흥음식점용 주요 주류 제품에 대한 최종거래가격 변동금액이나 신제품에 대한 판매가격을 구성사업자들의 의견을 수렴하여 결정한 후 모든 구성사업자들이 참여하는 단톡방에 결정된 가격을 피심인의 임원인 총무가 공지하였으므로, 가격 결정 행위에 대한 사업자단체의 의사가 존재하고 그 의사가 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. 나) 구성사업자의 가격 결정에 영향을 미쳤는지 여부 25 법 제51조 제1항 제1호의 사업자단체 금지행위는 사업자단체가 부당하게 경쟁을 제한하는 법 제40조 제1항 각 호에 규정된 행위를 할 것을 결정하고 사업자단체의 구성원 간에 그 사업자단체의 의사결정을 준수하여야 한다는 공동인식이 형성됨으로써 성립한다고 할 것이고, 사업자단체 구성원이 사업자단체 의사결정에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다.<각주>18</각주>26 특히, 구성사업자가 사업자단체에서 결정한 가격의 영향 아래 가격을 결정한 것인 이상 반드시 거래단계에서 최종적으로 결정한 가격이 사업자단체에서 결정한 가격과 동일할 필요는 없으며, 사업자단체의 가격결정이 구성사업자를 직접적으로 구속할 정도에 이르는 경우뿐만 아니라 그에 이르지 아니하고 요청ㆍ권고 등의 형태에 그치는 경우는 물론 구성사업자가 그 이익을 위하여 자발적으로 참여한 경우도 사업자단체가 구성사업자의 가격결정에 영향을 준 것에 해당한다.<각주>19</각주>27 피심인이 결정한 유흥음식점용 주요 주류 제품에 대한 최종거래가격 변동금액과 신제품에 대한 판매가격은 월례회의 등을 통하여 구성사업자들의 의견을 수렴하여 결정하였으므로, 결정 과정 그 자체로 구성사업자간 결정 가격을 준수하여야 한다는 공동의 인식이 형성되었다고 볼 수 있는 점, 진술조사에 임한 피심인의 전ㆍ현직 임원 3명은 자신이 운영하는 회사의 경우 가격 변동 시기는 제품의 재고사항에 따라 차이가 있으나 피심인의 결정에 따라 가격을 변동시켰다고 진술한 점, 유흥음식점 포항시지부에서 포항지역 주류가격이 높다는 이유로 피심인의 회장과 면담을 요청한 사실이 있는 점<각주>20</각주>등을 고려하면, 피심인의 결의가 구성사업자의 가격 결정에 영향이 미쳤음이 인정된다. 다) 부당하게 경쟁을 제한하였는지 여부 28 사업자단체의 가격결정행위가 부당하게 경쟁을 제한하는지 여부는 시장점유율, 경쟁자의 수와 공급여력, 대체성 등 여러 사정을 종합하여 판단하여야 한다.<각주>21</각주>29 피심인은 포항시 및 영덕군 지역에 주로 유흥음식점용 주류를 공급하는 주류도매업자를 구성사업자로 단체로, 이 사건 시장 중 유흥음식점용 주류를 공급할 있는 소매점 중 67%에 해당하는 개소에 피심인의 구성사업자가 주류를 공급하고 있다는 점, 비록 주류도매업자의 영업지역 제한은 철폐되었다 하더라도 유흥음식점용 주류의 소매업자는 영업공간 확보를 위해 최소한의 재고 수준을 유지하고, 재고 소진 시 즉시 공급이 가능한 포항ㆍ영덕지역 주류도매업자와의 거래를 선호하는 점, 이 사건 시장에 소재한 주류도매업자 개사 중 73%인 개사가 피심인에 가입되어 있는 점 등을 고려할 때, 피심인의 가격결정 행위는 이 사건 시장에서의 경쟁을 실질적으로 제한한다고 판단된다. 라) 소 결 30 피심인의 위 2. 가. 1)의 행위는 법 제40조 제1항 제1호에서 금지하고 있는 '가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위’에 해당되므로, 이를 금지하는 법 제51조 제1항 제1호의 규정에 위반된다. 2) 구성사업자의 거래처 확보 활동 제한 행위 가) 사업자단체 의사의 존재 및 구성사업자에 대한 표시 여부 31 피심인의 총무인 금○○은 2019년 경 구성사업자들의 의견을 수렴하여 내부규정을 작성한 후 이를 월례회의에서 관련 내용에 대해 보고하여 구성사업자간 과잉경쟁 방지를 위한 공감대가 형성되었고, 그러한 공감대가 형성된 가운데 단톡방에 신규업소 및 기존업소에 대한 정보를 제공하여 공유하였다는 점 등을 고려할 때, 구성사업자의 거래처 확보를 위한 사업 활동 제한 행위에 대한 피심인의 의사가 존재하고, 그 의사가 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. 나) 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하였는지 여부 32 사업자단체는 구성사업자의 공동의 이익을 증진하는 것을 목적으로 하는 단체로서, 그 목적 달성을 위하여 단체의 의사결정을 통해 구성사업자의 사업활동에 대한 일정한 범위의 제한을 하는 것이 예정되어 있다고 할 것이나, 그 결의가 각 구성사업자의 영업전략, 경영방침 등에 따라 개별적으로 이루어져야 할 자유로운 영업활동을 제한함으로써 구성사업자 간 공정하고 자유로운 경쟁을 저해하는 경우에는 법 제51조 제1항 제3호에 규정된 “구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위”에 해당한다.<각주>22</각주>33 피심인의 구성사업자들은 피심인에게 종속된 사업자가 아닌 독립된 사업자로서, 자신들의 영업사정 등을 고려하여 자유로운 결정에 따라 거래처 확보 활동을 하여야만 서비스 품질이 향상되고, 주류 제품에 대한 가격이 하락하는 등 경쟁이 촉진되는 효과가 나타난다. 34 그러므로 피심인의 2. 가. 2) 행위는 구성사업자들의 거래처 확보를 위한 경쟁을 차단하고자 하는 목적으로 구성사업자들의 영업활동 등 경쟁을 제한함으로써 구성사업자들의 거래상대방 선택의 자유를 부당하게 제한한 행위에 해당한다. 다) 소 결 35 피심인의 위 2. 가. 2)의 행위는 구성사업자의 정당한 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한한 행위에 해당되므로 법 제51조 제1항 제3호의 규정에 위반된다. 3. 처분 가. 시정조치 36 피심인은 2. 가. 1) 및 2)의 행위에 대해 법 제52조에 따라 시정명령을 부과하되, 심의일까지 위법행위가 지속되고 있으므로 행위중지명령과 행위금지명령을 함께 부과하고 사업활동을 제한하는 내부규정을 즉시 파기할 것도 명한다. 아울러 피심인의 구성사업자들이 피심인의 법 위반행위를 명확히 인식할 수 있도록 시정명령을 받은 사실을 구성사업자에게 통지하도록 하는 통지명령을 함께 부과한다. 나. 과징금 부과 1) 과징금 부과 여부 37 피심인이 구성사업자가 자유롭게 결정하여야 할 주류가격을 결정한 행위는 자유롭고 공정한 경쟁질서는 저해하고 소비자 후생에 미치는 영향이 크다 할 것이므로, 법 제53조 및 제102조, 같은 법 시행령<각주>23</각주>제58조, 제84조 관련 [별표 6] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>24</각주>를 적용하여 과징금을 부과한다. 2) 과징금 산정 가) 산정기준 38 법 시행령 제84조 관련 [별표 6] 및 과징금 고시 II. 9. 및 IV. 1. 라. (2) 가)에 따르면 사업자단체금지 행위에 대하여는 위반행위의 종료일이 속한 연도의 사업자단체 연간예산액에 위반행위 중대성의 정도별 부과기준율을 곱하여 산정기준을 정한다. (1) 사업자단체 연간예산액 39 피심인의 이 사건 위반행위는 심의일까지도 지속되고 있으므로 2024년도 예산액인 66,521,874원을 적용한다. (2) 중대성 판단 및 부과기준율 40 피심인의 2. 가. 1) 행위는 경쟁제한효과만 나타나는 점, 관련 시장 주류도매업자의 70% 이상이 가입된 점 등을 고려할 때 '중대한 위반행위’에 해당하나, 이 사건 위반행위는 강제성이 없는 권고였고, 이행 감시ㆍ제재를 하지 않은 점, 피심인의 영향력이 특정 지역에 미치는 점, 공정거래위원회 회의 운영 및 사건절차 등에 관한 규칙<각주>25</각주>제50조 제2항 관련 [별표]의 경고의 기준 2. 각호에 해당하고 기존 선례와의 형평성 등을 고려하여, 과징금고시 Ⅳ. 1. 가. (2) 단서에 따라 부과기준율 10%를 적용한다.