폴리에틸렌 피복강관 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰 관련 13개 사업자의 부당한 공동행위 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성<각주>1</각주>및 일반현황 1 피심인 건일스틸 주식회사, 주식회사 케이앤지스틸, 웅진산업 주식회사, 주식회사 서울강관, 한국종합철관 주식회사, 현대특수강 주식회사, 주식회사 구웅산업, 웰텍 주식회사, 주식회사 태성스틸, 주성이엔지 주식회사, 제우피엔씨 주식회사<각주>2</각주>, 태주종합철강 주식회사 및 신광에스알피 주식회사<각주>3</각주>는 폴리에틸렌 피복강관 제조ㆍ판매업을 영위하는 자들로서 각각 법 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 <표 1>과 같다. <표 1> 일반 현황 (단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692915" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(2018. 12. 31. 기준) 나. 시장 구조 및 실태 1) 강관의 개념 및 분류 3 강관(Steel Pipe)은 단면 형상이 원형 또는 각형으로, 내부가 비어있는 길고 좁은 형체의 강재를 말한다. 강관은 외경 3mm 정도의 가는 관에서부터 1,600mm가 넘는 굵은 관이 있으며, 가스ㆍ물ㆍ석유 등의 수송용, 화학공업의 장치용, 구축물의 구조용 등 그 용도가 다양하며 제법과 모양, 재질, 규격에 따라 수많은 종류로 나뉜다. 4 ① 강관은 접합부의 유무에 따라 아래 <그림 1>과 같이 이음매 없는 강관(무계목강관, Seamless Steel Pipe)과 접합강관(Welded Pipe)으로 대별되며, 접합강관은 단접강관과 용접강관으로 분류되고, 다시 용접강관은 용접법과 제조공정에 따라 세분된다. <그림 1> 제조방법에 따른 강관의 분류 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692937" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 키스라인(KISLINE) 산업분석보고서 5 ② 강관은 사용용도에 따라 배관용, 구조용, 보일러 및 열교환기용, API(American Petroleum Institute) 강관 등으로 구분될 수 있다. 6 배관용 강관은 사용 압력이 비교적 낮은 증기, 공기, 가스 등의 배관재로 사용되는 일반배관용 강관과 상수도 급수용으로 사용되는 수도배관용 강관, 사용압력 30~120kg/㎠의 압력배관재로 사용되는 압력배관용 강관이 있다. 7 구조용 강관은 토목, 건축, 철탑, 비계, 말뚝 등의 일반 구조물에 사용되는 일반구조용과 기계, 자동차, 자전거, 가구 등의 기계 부분에 사용되는 기계구조용으로 분류된다. 8 보일러 및 열교환기용 강관은 관 내외부의 열교환을 목적으로 사용되며 350도 이상에서 사용되는 고온열교환기용 강관, 영하 15도 이하에서 사용되는 저온열교환기용 강관, 보일러의 수관 ㆍ 연관 ㆍ 과열기기 ㆍ 공기 예열기기 등에 사용되는 강관 등으로 구분된다. 9 API 강관은 미국석유협회(API)가 1924년 제정한 API 규격을 적용 받는 강관으로 유정용 강관과 송유관으로 분류된다. 유정용 강관은 석유 및 가스 채굴에 사용되고 송유관은 석유 및 가스 등의 수송에 사용된다. 10 ③ 강관의 표면처리에 의한 분류로서, 아연도금 유무에 따라 흑관과 백관으로 분류된다. 또한 백관을 포함하여 표면에 아연 이외에 알루미늄 등으로 도금한 강관을 도금강관이라 하고, 강관 표면에 아스팔트, 콜타르, 에나멜을 입힌 것을 도복장강관이라 하며, 폴리에틸렌, 염화비닐, 에폭시라이닝 등으로 처리한 강관을 도장강관이라고 한다. 2) 강관산업의 특성 가) 낮은 진입장벽 11 강관은 철강산업 내에서 상대적으로 소규모의 시설투자로도 생산이 가능하고 생산공정도 비교적 단순한 편이어서, 중소기업의 시장진입이 다른 철강업에 비해 용이하여 수요산업의 경기변동에 따라 신규 기업의 수가 증가하는 특성을 가진다. 나) 다품종 소량 생산 12 강관은 용도, 외경, 두께, 재질, 모양, 표면처리 등에 있어 다양한 형태로 생산되는 다품종 소량 생산형 산업이다. 다) 생산설비의 특성에 따른 시장구조 13 소규모 투자로도 생산이 가능한 생산설비의 특성상 일반관 위주의 중소구경강관은 영세한 중소기업의 난립으로 경쟁이 치열하며, 대구경강관은 대기업 위주의 영업이 전개되는 특성을 보인다. 라) 경기변동의 특성 14 강관은 산업중간재로 사용되는 바, 그 수요가 건설, 석유화학, 화학, 섬유, 제지, 조립금속, 자동차, 조선 등 거의 전 산업에 다양하게 분포되어 있어 전후방 관련 효과가 높은 산업이고 수요 변화에 따른 공급 유연성이 부족하여 중장기적인 경기변동의 양상을 보이며, 다른 철강업보다 원재료(핫코일)에 대한 의존 비중이 높은 특성을 보여 핫코일 가격 변동에 큰 영향을 받는다. 3) 국내 강관 산업의 발달과정 15 강관은 배관용, 구조용, 전선용 등으로 도시 기간 시설에 필수적으로 소요되는 자재이다. 우리나라의 경우 강관은 1960년도에 본격적으로 개발된 이래 현재까지 주요 배관재로 사용되고 있는데, 연간 400만톤 규모의 시장을 형성하고 있으며 전체적으로 저급의 구조용 강관이 차지하는 비중이 상대적으로 높았다. 16 그러나 꾸준한 기술개발과 품질향상으로 상수도관 등은 선진국과 동일한 수준의 고품질 제품을 생산하여 국제시장에도 그 품질을 인정받아 강관 수출국으로서의 기반을 구축하였으며, 또한 수출되는 강관은 대부분이 선진국의 상수도, 난방, 가스배관재로 사용되어 그 양도 증가하고 있다. 17 특히 상 ㆍ 하수 및 쓰레기 이송관로에 사용되는 강관 소재의 표면에 이종물질을 피복하여 내식성, 내산화성, 내마모성, 윤활성, 미장성 등의 향상과 최근의 환경규제에 따른 환경 친화적 고품질이면서 고강도 내식형 라이프(life) 소재를 위한 표면처리 기술개발이 이루어졌다. 18 기존 수도관 및 옥내배관용으로 널리 사용되고 있는 아연도금 강관에서는 아연 이온이 수돗물 속으로 녹아들어가 생기는 수돗물의 오염 및 백수현상, 여러 가지 부식반응에 의한 생성물의 침전, 그리고 빈번한 누수사고로 인한 외부 유해물질의 유입 등으로 수돗물의 위생성을 해치는 문제점을 가지고 있어, 이를 대체 사용할 수 있는 소재개발이 절실하여 내부식성 및 내화성ㆍ내후성 향상을 위한 폴리머(Polymer) 표면처리 및 도금강판 제조기술 등이 다양하게 개발되었다. 19 국내에서 사용되는 외면 도복장 재료는 콜타르에나멜(Coal-Tar Enamel KS D 8307<각주>4</각주>), 블론아스팔트(Blown Asphalt, KS D 8306<각주>5</각주>), 폴리에틸렌(Poly Ethy-lene, KS D 3607<각주>6</각주>, KS D 3589<각주>7</각주>) 등이 있으며, 내면에 사용되는 대표적인 도장재료는 에폭시 수지<각주>8</각주>(Epoxy Resin, KS D 8501<각주>9</각주>, KS D 8502<각주>10</각주>) 등이 있다. 20 그러나, 내면 도장재료 중 에폭시 수지는 아민(Amine)과 비스페놀 A(Bisphenol A, BPA) 등의 유해물질의 용출과 도장의 불량으로 인해 피복이 박리되는 현상이 발생하게 되는 문제점이 발생하였다. 21 이에 따라 강관의 내면 도장에 사용할 수 있는 내식성 및 내구성이 강한 도장재의 도입 및 적용이 매우 필요하게 되었고, 내면 도복장재료의 성능 향상을 위해 폴리우레탄(Poly-urethane), 폴리우레아(Poly-urea)가 개발되었다. 4) 폴리에틸렌 피복강관<각주>11</각주>시장 현황 가) 폴리에틸렌 피복강관의 정의 및 제조방법 22 폴리에틸렌 피복강관은 각종 액체, 액화 가스, 물 등을 수송하는 지중 매설용 강관의 부식 방지를 위해 외부에 내식성 및 환경성 등이 우수한 폴리에틸렌(PE)<각주>12</각주>으로 피복(coating)하고, 내면에는 폴리우레아, 액상에폭시 또는 폴리우레아계 도료 등으로 도장한 것을 말한다. 23 폴리에틸렌 피복강관의 제조 공정은 아래 <그림 2>와 같으며 압출식(KS D 3589)과 분말용착식(KS D 3607)의 두 가지 방식으로 나눌 수 있다. <그림 2> 폴리에틸렌 피복강관 제조 공정도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692961" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 24 ① 압출식(KS D 3589)은 강관 표면에 대한 전 처리 작업<각주>13</각주>을 하고 예열 후 압출성형기를 통과하는 강관의 외부에 필름화된 폴리에틸렌을 피복하는 방식이다. 25 ② 분말용착식(KS D 3607)은 전 처리 작업을 하고 예열된 강관을 폴리에틸렌 분말이 담겨 있는 통에 담가서 높은 온도로 예열된 강관의 열에 의해 분말이 달라붙어 녹으면서 피복이 되는 방식이다. 나) 폴리에틸렌 피복강관 관련 시장 상황 26 폴리에틸렌 피복강관은 2012년 이전부터 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」에 따라 '중소기업자간 경쟁제품’으로 지정되어, 이를 구매하는 방식이 중소기업자만을 대상으로 하는 제한경쟁 또는 중소기업자 중에서의 지명경쟁 입찰로 변경되었고, 이에 따라 동 품목의 조달시장에는 대기업 및 중견기업의 진출이 제한되었다.<각주>14</각주><표 2> 폴리에틸렌 피복강관 중소기업자간 경쟁제품 지정현황<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692977" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 중소벤처기업부 27 이에 따라, 수도용 폴리에틸렌 피복강관은 공사용자재 직접구매 대상품목으로도 지정되어 소요물량의 90% 이상을 수요기관에서 조달청의 자재구매 시스템을 통해 직접구매하고 있다. 28 다만, 가스관용 및 송유관용 폴리에틸렌 피복강관은 원(原)관의 재질과 그 제조 설비 능력 등을 고려하여 중소기업자간 경쟁제품 및 공사용자재 직접구매 대상품목의 지정에서 예외로 두고 있으며, 실제 가스공사나 석유공사 등에서 대기업을 상대로 입찰을 진행하여 구매하고 있다.<각주>15</각주>29 이와 같은 수도용 폴리에틸렌 피복강관에 대한 주요 수요기관으로는 전국 지방자치단체 상(하)수도사업본부(사업소), 지방자치단체 건설사업본부, 한국수자원공사, 한국농어촌공사, 한국토지주택공사 및 기타 지방공기업 등이 있다. 5) 폴리에틸렌 피복강관 경쟁 입찰 가) 폴리에틸렌 피복강관 구매 방식 30 폴리에틸렌 피복강관에 대한 구매방식은 크게 '최저가 입찰방식’, '다수공급자계약 경쟁방식’, '우수조달물품의 지정’등으로 구분되며 최저가 입찰방식이란 최저가로 투찰한 업체를 낙찰자로 선정하여 동 업체로부터 물품을 구매하는 방식이다. 31 다수공급자계약 경쟁방식이란 조달청과 다수공급자계약이 체결되어 나라장터 종합쇼핑몰에 계약가격이 등록된 업체들 중에서 수요기관이 가격제안을 통하여 물품을 구매하는 입찰 방식이다. 32 우수조달물품의 지정은 성능, 기술 또는 품질이 뛰어난 물품을 우수조달물품으로 지정하여 제3자 단가계약 또는 총액계약을 통해 수요기관으로 하여금 구매하도록 하는 것으로 일종의 수의계약에 의한 구매방식이다. 나) 다수공급자계약 입찰방식의 특징 (1) 다수공급자계약제도(MAS, Multiple Award Schedule) (가) 다수공급자계약의 정의 33 '다수공급자계약’이란 「조달사업에 관한 법률 시행령」 제7조의2에 따라 각 수요기관에서 공통적으로 필요로 하는 수요물자를 구매함에 있어 수요기관의 다양한 수요를 충족하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우, 품질ㆍ성능 또는 효율 등이 같거나 비슷한 종류의 수요물자를 수요기관이 선택할 수 있도록 2인 이상을 계약상대자로 하는 공급계약을 말한다. 34 즉, 각 수요기관의 다양한 수요를 충족하기 위하여 납품실적 ㆍ 경영상태 등 일정한 기준에 적합한 자를 대상으로 협상을 통해 계약을 체결하고 수요기관이 직접 나라장터 종합쇼핑몰(shopping.g2b.go.kr)에서 자유롭게 물품을 선택하여 구매하도록 하는 제도이다. (나) 다수공급자계약 체결 절차 35 조달청이 시장조사 등을 통하여 구매계획을 수립한 후 나라장터 등을 이용하여 구매공고를 하면, 다수공급자계약에 참가하고자 하는 자는 적격성 평가 신청서 등을 제출한다. 36 조달청 담당부서는 적격자를 선정하고 가격협상 대상품목에 대한 가격협상을 하게 되며, 계약 체결시 계약상대자는 종합쇼핑몰에 다수공급자계약상품의 정보를 등록한다. 37 위에서 살펴본 절차를 간략히 요약하면, ① 구매계획 수립 → ② 구매공고 → ③ 사업자 적격성 평가 → ④ 적격성 평가를 통과한 사업자 대상 가격협상 → ⑤ 계약체결 → ⑥ 계약관리가 된다. (다) 다수공급자계약 대상품목 및 세부내용 38 다수공급자계약은 ① 규격(모델)이 확정되고 상용화된 물품, ② 단가계약이 가능한 물품, ③ 기타 조달청장이 필요하다고 판단하는 물품 등을 대상품목으로 하며, 그 대상품목과 관련하여 연간 거래실적이 3천만 원 이상인 업체가 세부품명 기준으로 3개사 이상일 것과 업계 공통의 상용 규격 및 시험기준이 있을 것을 충족하여야 한다. 39 참고로, 이 사건 폴리에틸렌 피복강관에 대하여 2012~2015년 기간 동안 조달청과 다수공급자계약이 체결된 업체는 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 폴리에틸렌 피복강관 다수공급자계약 체결 업체 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692979" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>16</각주><각주>17</각주>※ 자료출처: 조달청 제출자료 (2) 다수공급자계약 2단계 경쟁 (가) 다수공급자계약 2단계 경쟁의 의의 40 다수공급자계약 2단계 경쟁이란 수요기관의 장이 조달청과 다수공급자계약이 체결된 사업자 중 5~7개 이상의 사업자를 대상으로 제안 요청하여 경쟁(입찰)을 시키는 방식을 말한다. 41 이와 같은 다수공급자계약 2단계 경쟁은 조달사업에 관한 법률 제5조 제1항, 같은 법 시행령 제7조의2 제1항 및 제5항의 위임을 받아 구체적인 내용을 정하고 있는 「다수공급자계약 2단계경쟁 업무처리기준」(이하 '업무처리기준’)<각주>18</각주>에 근거하고 있다. (나) 수요기관의 제안요청 및 제안서 제출 42 수요기관의 1회 납품요구대상금액이 아래 <표 4>와 같은 경우에는 2단계 경쟁 입찰을 실시하여야 하고, 5~7개 이상(2개도 가능)의 업체에게 제안요청을 하여야 한다.<각주>19</각주><각주>20</각주><표 4> 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰 대상금액<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692981" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 43 그리고 제안요청을 받은 업체는 제안서를 나라장터 종합쇼핑몰에서 전자적(제안가격을 입력하는 방법)으로 제출하여야 하며, 제안서를 제출하지 아니한 경우에는 종합쇼핑몰에 등록된 계약가격으로 제안한 것으로 간주한다.<각주>21</각주>44 가격 제안 시, 중소기업자간 경쟁제품인 경우에는 나라장터 종합쇼핑몰에 등록된 계약가격의 90% 미만으로 제안할 수 없으며, 다만 할인행사 중인 경우 할인행사 가격 이하로 제안해야 하고 다량납품 할인율이 적용될 경우에는 할인금액 이하의 가격으로 제안해야 한다.<각주>22</각주>(다) 납품대상업체 선정 45 납품대상업체 선정을 위한 평가방식은 최저가격제안방식<각주>23</각주>, 종합평가방식(기본 평가항목 + 선택 평가항목), 표준평가방식 등 세 가지가 있다. 46 최저가격제안방식은 최저가격을 제안한 자를 납품대상업체로 선정하는 방식으로, 최저가격을 제안하여 그 제안금액이 가장 낮은 업체가 낙찰자로 결정된다. 47 종합평가방식은 가격<각주>24</각주>, 적기납품, 품질검사(관리) 등 물품공급에 있어 가장 중요한 필수적인 사항들을 기본 평가항목으로 구성하고, 선호도ㆍ지역업체ㆍ납품기일ㆍ사후관리ㆍ납품실적 등을 선택 평가항목으로 구성하여 각각의 점수를 합산, 종합평점이 가장 높은 업체를 납품대상업체로 선정하는 방식을 말한다. 48 표준평가방식은 수요기관이 구매가치에 따라 종합평가방식의 평가항목을 활용한 4가지 평가방식 중 1가지를 선택하여 평가하는 방식으로, 4가지 평가방식은 ① 기술 및 품질 우선 평가, ② 가격 우선 평가, ③ 정책지원 대상 우대 평가, ④ 선호도 고려 방식 등이며, 각각 선택한 항목에 높은 배점을 부여하여 점수를 산정, 종합평점이 가장 높은 업체를 납품대상업체로 선정한다.<각주>25</각주>6) 이 사건 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰 내역(2012. 7. ~ 2015. 11.) 49 이 사건은 수요기관이 의뢰하고 조달청이 발주한 폴리에틸렌 피복강관 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰과 관련된 건으로서, 피심인들은 최초 합의를 통해 입찰에 참가하였던 때부터 공정거래위원회의 현장조사 직전까지의 기간인 2012년 7월부터 2015년 11월까지 총 230건<각주>26</각주>의 입찰에 참가하였으며, 그 입찰 내역은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 폴리에틸렌 피복강관 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰 내역 (단위: 원(부가세 포함), %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692987" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 50 피심인들은 2012년 7월부터 2015년 11월까지의 기간 동안 조달청(수요기관)이 발주한 폴리에틸렌 피복강관 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰(이하 '이 사건 입찰’이라 한다)에 참가하면서, 사전에 낙찰예정업체 및 제안가격(또는 제안율)을 결정하였으며, 들러리 참가 대가로 낙찰물량 배분을 합의하고 이를 실행한 사실이 있다. 51 피심인 건일스틸, 케이앤지스틸, 웅진산업, 서울강관, 한국종합철관, 태주종합철강, 신광에스알피 등 7개사는 2012년 7월경 이 사건 입찰과 관련하여 “다수공급자 물품계약제도(MAS) 협력사 간 주요 협의 내용(이하 '협력사 간 협의서’ 또는 '협의서’라 한다)”이라는 것을 마련하여, 낙찰예정업체 결정방식 및 낙찰물량 배분방식 등에 대해 합의하였다. 52 그 후 피심인 신이피엔씨, 현대특수강 및 구웅산업은 2013년 1월을 전후하여 동 합의에 참여하였으며, 피심인 웰텍, 태성스틸 및 주성이앤지는 2014년부터 동 합의에 참여하였다.<각주>27</각주>53 그리고, 피심인들은 위와 같은 '협력사 간 협의서’를 최초 협의서가 마련된 이후 8차례에 걸쳐 수정ㆍ보완하였다. 54 피심인들은 이 사건 총 230건의 입찰에 참가하면서, 동 협의서에 따라 사전에 각 입찰 건별로 낙찰예정업체 및 제안가격을 결정하고 낙찰물량을 일정비율로 배분하였다.<각주>28</각주>2) 합의 배경 및 목적 가) 입찰방식의 변화로 인한 시장 변동 55 조달청은 2006년까지 한국금속공업협동조합과 단체수의계약<각주>29</각주>을 통해 도복장 강관을 구매하였으나, 이후 단체수의계약이 폐지됨에 따라 2007년부터 총액입찰 방식으로 도복장 강관을 구매하였다. 56 이후 아스팔트, 콜타르, 에나멜을 입힌 도복장 강관은 수돗물에 쉽게 부식되어 수돗물 위생 및 오염에 대한 문제가 대두되었고, 이 사건 입찰 품목인 폴리에틸렌 피복강관으로 새롭게 대체되었다. 57 아울러, 조달청은 폴리에틸렌 피복강관 구매입찰 시장에서 부적격 공급업체의 난립, 품질 저하, 수요기관의 선택권 제한(다양성 부족) 등의 문제가 지속적으로 제기됨에 따라 2009년부터 다수공급자계약(MAS) 입찰 방식을 도입하였다. 58 그러나 폴리에틸렌 피복강관에 대한 다수공급자계약 체결업체들은 조달청 나라장터 종합쇼핑몰에 계약가격을 등록하였더라도 다수공급자계약 제도에 대한 정확한 정보를 인지하지 못하고 경험이 부족하여 독자적인 역량만으로는 사업을 수행하는 데에 어려움이 있었기 때문에 다수공급자계약 입찰 참가에 소극적인 편이었다. 59 그러다가 2012년경 폴리에틸렌 피복강관 관련 시장이 중소기업자간 경쟁 구도로 본격화되는 때를 기점으로 건일스틸, 케이앤지스틸, 웅진산업 등과 같은 중소기업들은 수요기관을 대상으로 공격적인 영업력을 확대하는 영업정책을 택하였으며, 점차적으로 수요기관에 대한 영업이 성공적으로 진행되고 동시에 발주기관인 조달청에서 다수공급자계약 입찰방식을 적극적으로 추진하면서 다수공급자계약 입찰시장이 점차 커지게 되었다. 60 그 당시 폴리에틸렌 피복강관 시장에서 점유율 1위인 웰텍의 경우 조달청 우수제품 등록<각주>30</각주>을 통해 관급 물량을 어느 정도 안정적으로 확보하고 있었으므로, 웰텍을 제외한 나머지 업체들은 다수공급자계약 입찰을 통해 그 나머지 물량을 확보하고자 하는 경향도 있었다. 나) 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰의 구조적인 담합 취약 요인 61 위에서 살펴본 바와 같이, 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰은 수요기관이 임의로 지정하는 5개 이상의 업체(또는 시스템을 통해 자동 추천된 2개 포함 7개 이상의 업체)를 대상으로 이루어지는 사실상 지명경쟁입찰의 성격을 지닌다. 62 이러한 이유로 수요기관, 특히 이와 관련된 감리단 또는 시공사는 그 권한이 상당하여 발주 시기, 발주 물량 및 가격제안 업체까지 지정할 수 있으므로, 폴리에틸렌 피복강관 제조ㆍ판매업체는 수요기관과의 관계를 원만히 하면서 감리단 또는 시공사를 대상으로 발주 관련 정보 입수, 지정업체 파악 등과 같은 사전 영업활동이 필요하게 된다. 63 따라서, 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰은 ① 다수공급자계약을 체결한 업체들의 종합쇼핑몰에 등록된 계약가격이 대체로 동일하고 최저로 제안할 수 있는 가격이 정해져 있어 낙찰을 받기 위해서는 거의 최저 수준에 근접하여 투찰하여야 하므로 저가 투찰 경쟁에 따른 수익성 악화를 방지할 필요가 생기게 되며, ② 수요기관을 대상으로 영업을 추진한 업체는 자신이 높은 가격으로 낙찰받을 수 있도록 들러리를 세우게 되고, ③ 영업이 추진되지 아니한 업체는 향후 자신이 영업을 추진할 경우를 대비하여 영업 추진 업체에 협조하는 것을 전략적으로 선택하게 되는, 즉 경쟁사업자 간에 공동행위가 용이한 구조라고 할 수 있다. 64 따라서, 이 사건은 폴리에틸렌 피복강관 구매시장의 특성과 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰의 구조적 담합 유인 하에, 영업을 통해 수요기관 등과 어느 정도 관계를 맺은 업체들은 자신이 선(先) 영업을 추진하여 우선권이 있다는 사실을 알리면 다른 업체들은 영업추진업체를 낙찰예정업체로 인정하여 들러리를 서주기로 상호 간에 합의하고 실행한 것이라고 할 수 있다. 다) 피심인 구웅산업 ㆍ 웅진산업 ㆍ 케이앤지스틸 및 영업담당자들의 관계 65 이 사건에서 주요한 피심인이라고 할 수 있는 구웅산업, 웅진산업 및 케이앤지스틸 간에는 이 사건 입찰 당시 아래 <표 6>과 같이 특별한 관계가 있었다. <표 6> 구웅산업ㆍ웅진산업ㆍ케이앤지스틸 간의 특별한 관계 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692917" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 66 이를 구체적으로 살펴보면, 2011년경 피심인 케이앤지스틸의 대표이사이면서 피심인 웅진산업을 사실상 운영하던 김◇◇은 새로운 회사 설립을 결정하고, 평소 친분이 있던 동양철관 주식회사의 영업담당자인 김△△에게 신설 회사를 맡아줄 것을 제안하였다. 67 2011년 당시 동양철관 주식회사가 중소기업법 개정에 따라 중견기업으로 분류되어 폴리에틸렌 피복강관 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰에 참가할 수 없게 되었고, 이에 김△△은 2011년 9월경 동 제안을 받아들여 피심인 구웅산업을 설립하게 되었다. 68 그리고, 김△△은 구웅산업, 웅진산업 및 케이앤지스틸의 실제 소유주인 김◇◇으로부터 이 사건 입찰에 대한 권한을 위임받아 3개 업체의 영업 전부를 담당하게 되었다. <표 7> 구웅산업 김△△ 대표이사 진술 발췌(2019. 1. 23.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692919" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 69 또한, 피심인들의 영업담당자들은 동종 업계에서 오랜 기간 영업활동을 해왔기 때문에 서로 잘 알고 있었으며, 동일한 업체에서 같이 근무한 경험도 있는 등 밀접한 유대관계가 있었다. 3) 구체적 행위사실 가) 피심인들간의 합의의 과정 및 구체적인 내용 (1) 낙찰예정업체 결정방식 및 낙찰물량 배분방식 등 (가) 낙찰예정업체 - 들러리 참가업체 결정 70 이 사건 입찰에서는 폴리에틸렌 피복강관에 대한 다수공급자계약이 체결된 업체들이 개별적으로 수요기관에 영업을 추진하여 그 영업이 성공한 업체가 원칙적으로 낙찰예정업체로 결정되었기 때문에, 낙찰예정업체 결정방식은 영업추진 여부에 따라 아래 <표 8>의 내용과 같이 크게 두 가지로 구분할 수 있다. <표 8> 건일스틸 이◎◎ 이사 진술 발췌(2018. 7. 11.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692921" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 71 첫째, 영업추진에 성공한 경우에는 그 업체(이하 '영업추진업체’라고 한다)가 낙찰예정업체가 되고, 들러리 참가업체는 그 대가로 일정 물량을 배분받는 방식이다. 72 이 사건 입찰에는 수요기관에 의해 지명된 5개 이상의 업체와 종합쇼핑몰 시스템을 통해 자동 추천된 2개 업체가 참가할 수 있으므로 영업추진업체는 수요기관으로부터 어느 업체가 입찰 참가업체로 결정되었는지에 대한 정보를 입수하거나, 적어도 자신이 입찰 참가업체에 포함될 수 있도록 수요기관에 영업활동을 하게 된다. 73 그리고 영업추진업체는 영업추진 성공을 다른 피심인들에게 통보하고, 제안서 제출 마감일 전에 들러리 참가업체에게 이와 같은 영업 내용을 문자, 유선 및 팩스를 통해 통보하여 협조를 요청한다. 74 둘째, 영업추진이 되지 아니한 경우<각주>31</각주>에는 소위 '묻지마 제안-진검승부 건’이라고 해서, 수요기관에 의해 지명된 업체들 간 추첨(제비뽑기)을 통해 낙찰예정업체와 들러리 참가업체(물량배분 대상 업체)를 선정하는 방식이다. (나) 들러리 참가에 따른 낙찰물량 배분 75 위에서 살펴본 바와 같이 낙찰예정업체 결정방식은 두 가지로 구분되었는데, 낙찰예정업체 결정방식에 따라 들러리 참가업체 선정과 물량배분 방식에도 차이점이 존재한다. 76 첫째, 수요기관에 의해 지명된 5개 이상의 업체와 종합쇼핑몰 시스템을 통해 자동 추천된 2개 업체가 제안요청을 받게 되는데 영업추진에 성공한 경우에는 그 업체가 사전에 입수한 발주 관련 정보를 제안요청 받은 업체에 통보하여 협조를 구하고, 협조 요청을 받은 업체는 들러리 참가업체가 되며 그 대가로 일정 비율의 물량을 배분하기로 하였다. 77 이 경우 제안 가능 최대금액(쇼핑몰합계금액)이 3억 원 미만일 때에는 그 물량 전체가 영업추진업체의 몫으로 돌아가고, 3억 원 이상일 때에는 아래 <표 9>와 같이 낙찰업체와 들러리 참가업체 간에 그 낙찰물량을 일정 비율로 배분하였다. <표 9> 낙찰업체와 들러리 참가업체 간의 물량배분 기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692923" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 78 예를 들어 2012년 7월 작성된 아래 <표 10>의 최초 협의서를 보면, 영업추진업체인 낙찰업체가 ① 낙찰금액의 10%와 코팅비(은나노: 25,000/KG, 우레아: 27,000/KG)를 공제하고, ② 들러리 참가업체에 공제금액을 제외한 나머지 금액을 들러리 참가업체가 4개인 경우 그 금액의 12%, 3개인 경우 13%, 2개인 경우 15%씩 배정하도록 하였다. <표 10> 최초 협의서 발췌(2012년 7월) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692925" alt="이유 12번째 이미지" ></img><각주>32</각주>79 둘째, 영업추진이 되지 아니한 경우에는, ① 네 번째 협의서 이전까지는 제안요청을 받은 업체들 간 낙찰예정업체를 추첨을 통하여 결정하고 위와 같은 물량배분 방식에 따라 낙찰업체와 들러리 참가업체 간에 그 물량을 배분하기로 하였으며, ② 아래 <표 11>과 같이 네 번째 협의서 이후부터는 제안요청을 받은 업체들 간 각 업체가 1억 원 정도를 배정받을 수 있는 범위 내에서 낙찰예정업체, 들러리 참가업체(물량배분 대상 업체)를 추첨을 통하여 결정하고, 낙찰금액에서 3%[일곱 번째 협의서(5차 개정 협의서, 2015. 3. 19.) 이후 5%] 공제 후 낙찰업체와 들러리 참가업체 간에 그 물량을 균등 배분(1/N)하기로 하였다. <표 11> 네 번째 협의서 발췌[2차 개정 협의서(2014. 3. 28.)] <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692927" alt="이유 13번째 이미지" ></img> (다) 낙찰물량 정산 80 낙찰업체는 들러리 참가업체에게 물량배분에 따른 주문서(발주서)를 발송하도록 하였으며, 이 경우 아래 <표 12>, <표 13>과 같이 낙찰업체는 들러리 참가업체로부터 배분된 물량만큼 납품받아 그 대금을 지급하거나, 낙찰업체가 들러리 참가업체의 원자재까지 대량 매입하여 생산하고 들러리 참가업체에는 배분된 금액에서 원자재 비용 및 세금을 공제한 후 순수 이익금만을 수수료 명목으로 지급하기도 하였다. <표 12> 구웅산업 김△△ 대표이사 진술 발췌(2018. 7. 5.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692929" alt="이유 14번째 이미지" ></img> <그림 3> 낙찰업체와 들러리 참가업체 간 실제 발주서 발송 사례 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692931" alt="이유 15번째 이미지" ></img> (2) 최초 협의서부터 아홉 번째 협의서까지의 마련 과정 및 그 주요 내용 (가) 최초 협의서(2012년 7월) 81 피심인들<각주>33</각주>은 2012년 7월 '최초 협의서’를 아래 <그림 4>와 같이 마련하였으며, 그 주요 내용은 “① 영업추진업체가 낙찰예정업체가 되고, ② 가격제안서 총액이 3억 원 이상일 경우 낙찰물량을 배분(<표 10> 참고)하며, ③ 투찰과 관련하여, 낙찰예정업체가 들러리 참가업체를 방문하여 투찰 과정을 확인하는 것을 원칙으로 한다.” 등이다. <그림 4> 최초 협의서 발췌(2012년 7월) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692933" alt="이유 16번째 이미지" ></img> (나) 두 번째 협의서(2013년 협의서, 2013년 1월) 82 피심인들<각주>34</각주>은 2013년 1월 최초 협의서를 보완한 '두 번째 협의서(2013년 협의서)’를 아래 <그림 5>와 같이 마련하였으며, 동 협의서에 보완한 주요 내용은 “영업추진이 되지 아니한 입찰 건에 대해서는 제안요청을 받은 업체들 간에 사전 협의 또는 사전 추첨방식으로 낙찰예정업체를 선정한다.” 등이다. <그림 5> 두 번째 협의서 발췌(2013년 협의서, 2013년 1월) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692935" alt="이유 17번째 이미지" ></img> (다) 세 번째 협의서(1차 개정 협의서, 2014. 3. 11.) 83 피심인들<각주>35</각주>은 2014. 3. 11. 이전 협의서를 보완한 '세 번째 협의서(1차 개정 협의서)’를 마련하였으며, 동 협의서에 보완한 주요 내용은 <그림 6>과 같이 “낙찰물량 배분비율을 '낙찰예정업체 포함 입찰참가업체가 ㉮7개일 경우 낙찰업체 40%, 들러리 참가업체 10%, ㉯6개일 경우 낙찰업체 45%, 들러리 참가업체 11%, ㉰5개일 경우 낙찰업체 52%, 들러리 참가업체 12%, ㉱4개일 경우 낙찰업체 55%, 들러리 참가업체 15%, ㉲3개일 경우 낙찰업체 60%, 들러리 참가업체 20%’로 조정한다.” 등이다. <그림 6> 세 번째 협의서 발췌[1차 개정 협의서, 2014. 3. 11.]<각주>36</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692939" alt="이유 18번째 이미지" ></img><그림 7> 구웅산업 김△△ 대표이사 이메일 내용<각주>37</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692941" alt="이유 19번째 이미지" ></img>84 아울러, 영업추진업체가 타 업체에 들러리 참가 협조를 요청할 경우 기준업체(대표)를 선정하는 방안이 모색되었는데, 영업추진업체(낙찰예정업체) 선정이 모든 업체의 이해가 첨예하게 대립되는 사안임에도 그 선정 기준이나 과정이 투명하지 않을 수 있으므로 모든 업체들이 불만을 가질 수 있고 이는 이 사건 합의 성립 및 실행에 있어 가장 큰 위험요소라고 할 수 있기 때문에 이러한 상황에 대한 중재 역할이 필요하였던 것이다. 85 이에 따라 구웅산업 김△△이 소위 '업체 이장(총무)’으로 선정되어, 업체들 간에 불만사항이 있거나 이해관계가 상충될 경우 이와 관련된 중재 역할을 하기 시작하였다. (라) 네 번째 협의서(2차 개정 협의서, 2014. 3. 28.) 86 피심인들<각주>38</각주>은 2014. 3. 28. 아래 <그림 8>과 같이 이전 협의서를 보완한 '네 번째 협의서(2차 개정 협의서)’를 마련하였으며, 동 협의서에 보완한 주요 내용은 “소위 '묻지마 제안-진검승부 건’에 대해서는 업체별 1억 원 이상 배분될 수 있도록 낙찰예정업체와 들러리 참가업체(물량배분 대상 업체)를 정하고, 낙찰금액에서 3% 공제 후 낙찰업체와 들러리 참가업체 간에 그 물량을 균등 배분(1/N)한다.” 등이다. <그림 8> 네 번째 협의서 발췌(2차 개정 협의서, 2014. 3. 28.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692943" alt="이유 20번째 이미지" ></img> (마) 다섯 번째 협의서(3차 개정 협의서, 2014년 6월) 87 피심인들<각주>39</각주>은 2014년 6월 아래 <그림 9>와 같이 이전 협의서를 보완한 '다섯 번째 협의서(3차 개정 협의서)’를 마련하였으며, 동 협의서에 보완한 주요 내용은 “물량배분과 관련하여, 낙찰업체의 몫으로 기존 코팅비(우레아 28,000원/㎡)에 홈조인트(30,000원/㎡)ㆍ링조인트(40,000원/㎡) 금액을 추가한다.” 등이다. <그림 9> 다섯 번째 협의서 발췌(3차 개정 협의서, 2014년 6월) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692945" alt="이유 21번째 이미지" ></img> (바) 여섯 번째 협의서(4차 개정 협의서, 2014. 12. 1.) 88 피심인들<각주>40</각주>은 2014. 12. 1. 아래 <그림 10>과 같이 이전 협의서를 보완한 '여섯 번째 협의서(4차 개정 협의서)’를 마련하였으며, 동 협의서에 보완한 주요 내용은 “① 영업추진업체가 협조를 통보한 후 장기간 발주가 없을 경우, 업체간 상호 협의 하에 새로운 영업추진을 인정한다. ② 모임 장소와 관련하여 외부는 금지하고 업체 사무실을 이용한다.” 등이다. <그림 10> 여섯 번째 협의서 발췌(4차 개정 협의서, 2014. 12. 1.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692949" alt="이유 22번째 이미지" ></img> (사) 일곱 번째 협의서(5차 개정 협의서, 2015. 3. 19.) 89 피심인들<각주>41</각주>은 2015. 3. 19. 아래 <그림 11>과 같이 이전 협의서를 보완한 '일곱 번째 협의서(5차 개정 협의서)’를 마련하였으며, 동 협의서에 보완한 주요 내용은 “소위 '묻지마 제안-진검승부 건’에 대한 낙찰물량 배분과 관련하여, 기존 3% 공제를 5% 공제로 조정한다.” 등이다. <그림 11> 일곱 번째 협의서 발췌(5차 개정 협의서, 2015. 3. 19.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692951" alt="이유 23번째 이미지" ></img> (아) 여덟 번째 협의서(6차 개정 협의서, 2015. 5. 7.) 90 피심인들은 2015. 5. 7. 아래 <그림 12>와 같이 이전 협의서를 보완한 '여덟 번째 협의서(6차 개정 협의서)’를 마련하였으며, 동 협의서에 보완한 주요 내용은 “이 사건 합의에 참여해왔던 한국종합철관이 동 합의에서 이탈할 것을 우려하여 ① 종합쇼핑몰 시스템을 통한 자동 추천에 의해 비협력업체(비협조업체)가 제안요청을 받을 경우, 제안요청을 받은 모든 협력업체는 최저가인 90%로 투찰하고 그 협력업체 중에서 낙찰자로 선정되면 동 업체가 계약자가 되어 낙찰물량(공제 5%)을 1/N로 배분하며, ② 자동 추천 없이 수요기관이 8개 이상 10개 이하로 제안요청을 할 경우, 영업추진업체는 비협력업체에게 제안요청이 되지 않도록 하고 낙찰물량(공제 10%)을 들러리 참가업체에 10%씩 배분한다” 등이다. 91 <그림 12> 여덟 번째 협의서 발췌(6차 개정 협의서, 2015. 5. 7.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692953" alt="이유 24번째 이미지" ></img> (자) 아홉 번째 협의서(7차 개정 협의서, 2015. 10. 6.) 92 피심인들은 2015. 10. 6. 아래 <그림 13>과 같이 이전 협의서를 보완한 '아홉 번째 협의서(7차 개정 협의서)’를 마련하였으며, 동 협의서에 보완한 주요 내용은 “수요기관의 담합 의심 등을 피하기 위해 영업추진업체 또는 소위 '묻지마 제안-진검승부 건’의 낙찰예정업체(추첨당첨업체)는 최저 투찰율 90%로 투찰하여 낙찰시키고, 낙찰물량을 기존 배분방식 대로 들러리 참가업체에 배분한다.” 등이다. <그림 13> 아홉 번째 협의서 발췌(7차 개정 협의서, 2015. 10. 6.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692955" alt="이유 25번째 이미지" ></img> 라) 합의의 실행 및 결과 (1) 낙찰예정업체 및 제안가격(투찰가격) 결정 93 피심인들은 2012년 7월부터 2015년 11월까지의 기간 동안 총 230건의 입찰에 참가하면서, 이 사건 합의에 따라 각 입찰 건별로 사전에 낙찰예정업체를 결정하였고, 사전에 전화, 팩스 등을 통해 피심인 각각의 제안가격(투찰가격)을 협의한 후 그 협의 내용대로 투찰하였다.<각주>42</각주>94 즉, 낙찰예정업체의 영업담당자는 입찰마감일(제안서마감일) 또는 입찰마감일을 앞두고 들러리 참가업체의 영업담당자에게 제안가격을 미리 알려주었으며, 만약 제안가격을 알려 주지 않는 경우에는 들러리 참가업체가 임의로 투찰하되 낙찰예정업체는 관례적으로 나라장터 종합쇼핑몰에 등록된 계약가격의 98% 수준으로 투찰하기 때문에 들러리 참가업체는 100%에 근접한 수준으로 투찰하였다. 95 이와 관련하여 영업추진업체는 '협력사 간 협의서’의 내용대로 들러리 참가업체를 방문하여 그 업체의 투찰 과정을 감시하여야 하나, 이 사건 입찰에 있어서는 피심인들의 영업담당자 간에 협조가 원만하게 이루어져 배신할 우려가 없었고 만약 배신할 경우에는 동 업계에서 배척을 당해 더 이상 영업이 어렵다고 생각하였기 때문에 실제로 투찰 과정을 감시하지는 않았다. <표 13> 주성이엔지 김?? 상무 진술 발췌(2018. 8. 20.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692959" alt="이유 26번째 이미지" ></img> 96 한편, 그 동안 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰의 낙찰자 선정방식이었던 최저제안가격방식이 2014. 5. 1. 폐지되어, 그 이후에는 종합평가방식 또는 표준평가방식으로 낙찰자가 선정되게 되었다. 97 이로 인해 종합평가방식 또는 표준평가방식에서는 가격 외에 다른 평가항목에서 점수가 높은 업체가 낙찰자로 선정되는 경우가 있었기 때문에, 낙찰예정업체가 나라장터 종합쇼핑몰에 등록된 계약가격의 90% 수준으로 제안(투찰)하기도 하였다. <표 14> 주성이엔지 김?? 상무 진술 발췌(2018. 8. 20.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692963" alt="이유 27번째 이미지" ></img> 98 또한, “낙찰예정업체는 최저 투찰율인 90%로 투찰하여 낙찰시킨다”는 위 아홉 번째 협의서 작성 이후에는 총 16건의 입찰 중 15건의 입찰에서 낙찰예정업체가 90%대로 투찰하여 낙찰받았다. (2) 낙찰 및 낙찰물량 배분 99 피심인들은 총 230건의 입찰에 참가하였고, 그 결과 1건을 제외한 229건을 피심인들이 모두 낙찰받았으며 그 낙찰물량을 사전 합의에 따라 낙찰업체와 들러리 참가업체 간에 배분하였다.<각주>43</각주>100 피심인들이 이 사건 입찰에 참가하여 낙찰받은 구체적인 내역은 아래 <표 15>, <표 16>과 같다. <표 15> 이 사건 합의에 따른 입찰 참가 내역 (단위: 건) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692965" alt="이유 28번째 이미지" ></img> <표 16> 이 사건 입찰 및 피심인들 낙찰 내역 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692967" alt="이유 29번째 이미지" ></img> 4) 근거 101 이와 같은 사실은 피심인들이 조사 과정 및 심의에서 인정하였고, 조달청 제출자료에서 발췌한 폴리에틸렌 피복강관 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰 내역(심사보고서 소갑 제1호증<각주>44</각주>), 다수공급자 물품계약제도(MAS) 협력사 간 주요 협의 내용(소갑 제2호증), 2018. 7. 11. 건일스틸 이◎◎ 이사 진술조서(소갑 제3-1호증), 2019. 1. 15. 건일스틸 홍○ 대표이사 진술조서(소갑 제3-2호증), 2018. 7. 6. 케이앤지스틸 유○○ 상무 진술조서(소갑 제3-3호증), 2018. 8. 13. 케이앤지스틸 김◇◇ 대표이사 진술조서(소갑 제3-4호증), 2019. 1. 16. 케이앤지스틸 최○○ 대표이사 진술조서(소갑 제3-5호증), 2018. 7. 25. 서울강관 이?? 대표이사 진술조서(소갑 제3-6호증), 2019. 1. 17. 서울강관 윤○○ 이사 진술조서(소갑 제3-7호증), 2018. 7. 26. 한국종합철관 이◈◈ 상무 진술조서(소갑 제3-8호증), 2019. 7. 11. 한국종합철관 이◈◈ 상무 진술조서(소갑 제3-9호증), 2018. 7. 12. 현대특수강 김○○ 대표이사 진술조서(소갑 제3-10호증), 2018. 7. 5. 구웅산업 김△△ 대표이사 진술조서(소갑 제3-11호증), 2019. 1. 23. 구웅산업 김△△ 대표이사 진술조서(소갑 제3-12호증), 2019. 1. 24. 구웅산업 오○○ 대표이사 진술조서(소갑 제3-13호증), 2018. 7. 23. 웰텍 양○○ 전무 진술조서(소갑 제3-14호증), 2019. 1. 21. 웰텍 이△△ 대표이사 진술조서(소갑 제3-15호증), 2018. 8. 21. 태성스틸 김★★ 이사 진술조서(소갑 제3-16호증), 2019. 1. 25. 태성스틸 김◎◎ 대표이사 진술조서(소갑 제3-17호증), 2018. 8. 20. 주성이엔지 김?? 상무 진술조서(소갑 제3-18호증), 2018. 7. 27. 주성이엔지 허○○ 차장 진술조서(소갑 제3-19호증), 2019. 1. 25. 주성이엔지 윤□□ 대표이사 진술조서(소갑 제3-20호증), 2018. 8. 10. 신이피엔씨 김▦▦ 이사 진술조서(소갑 제3-21호증), 2018. 8. 28. 태주종합철강 김▨▨ 이사 진술조서(소갑 제3-22호증), 2018. 9. 5. 태주종합철강 유☆☆ 전무 진술조서(소갑 제3-23호증), 피심인 낙찰물량 배분 관련 문건 발췌본(소갑 제4호증), 피심인 협의서 통보 관련 이메일(소갑 제5호증), 분할납품요구 및 통지 발췌본(소갑 제6호증) 등을 통하여서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 102 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 103 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>45</각주>104 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 105 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 하나의 공동행위 106 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>46</각주>다) 경쟁제한성 107 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 108 해당 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 해당 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 해당 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>47</각주>109 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>48</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 110 위 2. 가.에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 <표 5>에서 보는 바와 같이 2012년 7월부터 2015년 11월까지 실시된 230건의 입찰에 대하여 아홉 차례에 걸쳐 낙찰예정업체 결정방식 및 낙찰물량 배분방식 등이 구체적으로 담긴 협의서를 마련하고, 이에 따라 각 입찰 건마다 영업추진업체 또는 협의서에 따른 낙찰예정자를 미리 정하였으며, 들러리 참여 업체ㆍ제안가격ㆍ낙찰물량 배분 또한 사전에 결정하고 실행한 사실이 인정된다. 111 피심인들의 위와 같은 의사의 합치로써 입찰에서 낙찰자, 투찰가격, 낙찰가격 등을 결정하였므로 이는 법 제19조 제1항 제8호에 규정되어 있는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”에 대한 합의에 해당한다. 2) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부 112 이 사건 230건의 입찰에서 피심인 10개사가 사전에 낙찰예정자, 들러리 참여 업체, 제안가격, 낙찰물량 배분방식 등을 합의하여 결정한 행위는, 낙찰예정업체 결정방식 및 낙찰물량 배분방식 등 기본원칙을 담은 기본합의가 협의서 형태로 존재하고, 이를 실행하는 과정에서 해당 기본합의에 따라 각 입찰 건마다 구체적인 합의를 계속하여 온 경우이므로 하나의 공동행위로 인정된다. 3) 경쟁제한성 판단 113 피심인들은 이 사건 입찰에서 낙찰예정자를 사전에 정하고 들러리 참여 및 제안가격 등을 합의하여 실행함으로써 입찰 참여자들 간의 경쟁을 통해 거래상대방, 거래 조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 사실상 무력화시킨 점, 피심인들간 합의가 없었다면 사업자들이 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 입찰참가 여부, 투찰가격 등을 결정하면서 실질적인 경쟁이 이루어졌을 가능성을 배제할 수 없는 점, 입찰 참여자간의 경쟁을 제한하여 안정적인 수익을 창출하기 위한 목적 이외에 다른 의도를 찾아볼 수 없는 점 등을 고려할 때 피심인들의 행위는 이 사건 230건 입찰 시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 인정된다.<각주>49</각주>4) 소결 114 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 115 위 2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인들에게 시정조치를 부과한다. 또한 부당한 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이고 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과가 중대하므로 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(이하 '과징금 고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 116 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액<각주>50</각주>을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 낙찰예정자의 응찰가격을, 계약이 되지 않은 경우 낙찰금액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 보며, 이에 따라 관련매출액을 산정하면 <표 17>과 같다.