풍사모의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 풍사모<각주>1</각주>는 서울 송파구 풍납2동 지역에서 부동산중개업을 영위하는 사업자들이 공동의 이익을 증진할 목적으로 조직한 단체로서 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(이하 '법’이라 한다) 제2조 제4호의 규정에 의한 사업자단체에 해당한다. 2 또한, 피심인 이현은 2009년 4월부터 2011. 6월 현재까지 피심인 풍사모의 회장으로 재직하는 자로서 법 제66조 제10호 및 제67조 제3호, 제70조의 행위자에 해당한다. 나. 일반현황 3 피심인 풍사모는 회장, 총무 등의 임원을 두고 있으며, 의사결정은 정기총회, 임원회의 등을 통해 이루어진다. 피심인 풍사모의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 풍사모 일반현황 (2011. 5. 9. 기준, 단위: 명, 천원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121094195" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 풍사모 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 부동산중개업 제도 및 일반현황 4 부동산중개업을 영위하기 위해서는 '공인중개사의 업무 및 부동산 거래신고에 관한 법률’(이하 '공인중개사법’이라 한다)이 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사가 시행하는 공인중개사 자격시험에 합격하여야 하며, 합격 후 32시간 이상 44시간 이내의 실무교육을 받은 후, 중개사무소 소재 지역의 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 개설등록을 하여야 하는 바, 1999. 7. 1. 부동산중개업이 허가제에서 등록제로 바뀜에 따라 현재 부동산중개업 시장의 진입은 자유로운 편이다. 5 최근 공인중개사 자격시험 합격자 수가 급속히 증가하고 있고 명예퇴직자 등이 중개사무소를 신규 개설하는 경우가 계속 증가함에 따라 부동산중개업자<각주>2</각주>수는 매년 10% 이상 증가하였으나 2004년부터는 증가 추세가 다소 주춤하고 있다. 2010년 12월말 현재 부동산중개사무소 개설자는 83,361명으로 이중 공인중개사가 74,634명(89.5%), 중개인이 8,263명(9.9%), 중개법인 대표자가 464명(0.6%)이며, 부동산중개업자 수의 추이는 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 부동산중개업자 수 추이 (단위: 명, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121094197" alt="이유 2번째 이미지" ></img> ※자료출처: 국토해양부 2) 부동산중개업의 거래실태 6 부동산의 중개형태는 부동산중개업자가 단독으로 중개의뢰인들 간의 거래를 중개하는 단독중개 방법과 매도 등 중개의뢰인을 확보한 부동산중개업자와 매수 등 중개의뢰인을 확보한 부동산중개업자가 공동으로 중개하고 중개수수료를 배분하는 공동중개 방법이 있는데 최근에는 인터넷 등 정보통신기술의 발전과 부동산중개사무소의 급증에 따른 부동산중개매물 등 확보의 어려움 등으로 공동중개의 비중이 크게 증가하고 있는 추세이다. 7 공동중개를 위한 부동산거래정보의 교환은 과거에는 부동산중개업자간의 전화통화 또는 부동산정보지 이용 등을 통하여 이루어져 왔으나 최근에는 컴퓨터 보급 확대와 인터넷의 발전으로 온라인상의 부동산거래정보망이 주로 이용되고 있다. 이러한 부동산거래정보망을 이용하지 못할 경우 공동중개가 사실상 어려워 영업에 중대한 영향이 있고, 타 업소와 경쟁을 할 수 없게 될 정도이며, 부동산거래정보망의 매물정보도 대부분 사업자단체의 구성사업자들만 공유하고 있다. 3) 부동산 중개수수료 1 부동산중개업자가 쌍방의 중개의뢰인들로부터 받는 중개수수료는 관련 법령에서 그 한도를 정하고 있다. 2 공인중개사법은 주택의 중개에 대하여는, 중개수수료와 중개대상물의 권리관계 등의 확인에 소요되는 실비의 한도 등에 관하여 국토해양부령(공인중개사법 시행규칙, 이하 같다)이 정하는 범위 안에서 특별시ㆍ광역시ㆍ도 또는 특별자치도의 조례로 정하도록 하고 있고, 주택 외의 중개대상물의 중개에 대하여는 중개수수료 등을 국토해양부령으로 정한다고 규정하고 있다. 3 서울특별시 주택 중개수수료 등에 관한 조례(서울특별시조례 제4531호, 2007. 5. 29. 전부개정)에 따른 주택 중개수수료 요율 및 한도액은 아래 <표 3>과 같다.<각주>3</각주><표 3> 서울특별시 주택 중개수수료 요율 및 한도액<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121094199" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 4) 서울 송파구 풍납2동 지역의 부동산중개업 시장의 현황 8 2011년 5월 현재 서울 송파구 풍납2동 지역에는 약 50개 부동산중개업자가 영업을 하고 있으며, 이 중 45개가 피심인 풍사모에 가입되어 있다. 피심인 풍사모의 구성사업자는 부동산 거래정보망인 '포스’를 이용하여 매물정보를 공유하고 있다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 부동산 중개수수료의 할인 금지 1) 행위사실 9 피심인 풍사모는 2009. 3월 말부터 2010. 1월까지 아래 <표 4>와 같이 자기의 회칙 내용 중에 '중개수수료를 이용한 고객 유인 행위 금지’ 의 규정을 두고 이를 시행한 사실이 있다.<각주>4</각주><표 4> 회칙(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121094201" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2) 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제26조(사업자단체의 금지행위) ①사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 각 호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 2. ～ 4. (생략) ② ～ ④ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2. ～ 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 3) 위법성 판단 가) 위법성 성립요건 10 법 제26조 제1항 제1호의 사업자단체 금지행위에 해당하는 법 제19조 제1항 제1호의 '가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위(이하 '가격결정행위’라 한다)’가 성립하기 위해서는 ① 사업자단체의 가격결정행위가 있어야 하고, ② 이와 같은 행위가 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳐야 하며, ③ 그 결과 일정한 거래분야에서 가격경쟁을 부당하게 제한하여야 한다.<각주>5</각주>나) 위법요건에 해당되는지 여부 (1) 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위가 있었는지 여부 11 사업자단체의 의사는 총회, 이사회, 임원회의, 간부회의, 분과위원회 등 그 형식에 구애됨이 없이 실질적으로 단체로서의 활동에서 기인한 결의, 결정 등을 말하며, 정관, 회칙 등에 의하여 이루어지는 사업자단체 금지행위의 경우에는 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. 12 '가격결정행위’는 구성사업자로 하여금 일정한 수준으로 가격을 결정 또는 유지하게 하거나 공동으로 가격의 인상ㆍ인하율을 결정하는 행위, 구성사업자에게 가격설정의 기준을 제시하거나 이를 정하여 준수하도록 하는 행위 등을 의미한다.<각주>6</각주>13 피심인 풍사모는 회칙에 구성사업자의 부동산중개수수료 할인 금지의 규정을 두고 이를 시행하였으므로 가격결정행위에 대한 사업자단체의 의사가 존재하고 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. (2) 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳤는지 여부 14 구성사업자가 사업자단체에서 결정한 가격의 영향 아래 가격을 결정한 것인 이상 반드시 거래단계에서 최종적으로 결정한 가격이 사업자단체에서 결정한 가격과 동일할 필요는 없으며, 사업자단체의 가격결정이 구성사업자를 직접적으로 구속할 정도에 이르는 경우뿐만 아니라 그에 이르지 아니하고 요청ㆍ권고 등의 형태에 그치는 경우는 물론 구성사업자가 그 이익을 위하여 자발적으로 참여한 경우도 사업자단체가 구성사업자의 가격결정에 영향을 준 것에 해당한다.<각주>7</각주>15 일반적으로 사업자단체의 구성사업자는 회칙을 준수할 의무가 있는 것으로 인정되고, 피심인 풍사모의 구성사업자도 회칙의 부동산중개수수료 할인금지 규정을 준수함으로써 구성사업자 간의 가격경쟁을 회피할 수 있는 이득이 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피심인 풍사모의 위 행위는 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳤음이 인정된다. (3) 부당한 경쟁제한성 여부 16 사업자단체의 가격결정행위가 부당하게 경쟁을 제한하는 것인지 여부는 사업자단체의 시장점유율, 경쟁자의 수와 공급 여력, 대체성 등 여러 사정을 종합하여 판단하여야 한다.<각주>8</각주>17 서울 송파구 풍납2동 지역에서 영업 중인 부동산중개업자 약 50개 중 45개가 피심인 풍사모의 구성사업자로서 약 90%를 차지하고 있는 점, 일반적으로 고객이 매물 인근에 위치한 부동산중개업자의 서비스를 이용하는 점 등을 고려할 때, 피심인 풍사모가 자기의 구성사업자로 하여금 중개수수료를 할인하지 못하도록 강제<각주>9</각주>한 행위는 부동산중개사업자 간 중개수수료를 통한 경쟁을 부당하게 제한한 행위로 인정된다. 다) 소결 18 따라서 피심인 풍사모의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제1호의 가격결정행위로서 법 제26조 제1항 제1호에 해당한다. 나. 비구성사업자와의 공동중개 금지 등 1) 행위사실 19 피심인 풍사모는 2009. 3월 말부터 2010. 1월까지 아래 <표 5>와 같이 자기의 회칙 내용 중에 '비회원업소와 공동중개 금지, 일요일 사무실 소등’ 의 규정을 두고 이를 시행한 사실이 있다.<각주>10</각주><표 5> 회칙(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121094203" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2) 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제26조(사업자단체의 금지행위) ⓛ 사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1.∼2. (생략) 3. 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위 4. (생략) 3) 위법성 판단 가) 위법성 성립요건 20 법 제26조 제1항 제3호에 해당하는 법위반 행위가 성립되기 위해서는 ① 사업자단체의 의사가 있어야 하고, ② 이와 같은 의사가 구성사업자에게 통지되어야 하며, ③ 이와 같은 통지내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 부당하게 제한하여야 한다. 나) 위법요건에 해당하는지 여부 (1) 사업자단체 의사의 존재 및 표시 여부 21 '사업자단체의 의사’는 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의, 결정 등의 형태로 나타나며, 금지행위가 이러한 결의, 결정이 아니라 정관, 규정 또는 시행중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에는 정관, 규정, 사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. 또한 사업자단체의 의사는 구성사업자에게 표시되어야 하며 의사표시의 방법으로 회의개최, 문서송부, 전화통보 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다(대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두8905 판결, 서울고등법원 2000. 10. 10. 선고 2000누1180 판결). 22 위 2. 나.의 행위사실에서 보는 바와 같이 피심인 풍사모는 회칙에 비구성사업자와의 공동중개 금지 규정, 일요일 영업 금지 규정을 두고 이를 시행한 바, 사업자단체의 의사가 존재하고 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. (2) 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하였는지 여부 23 사업자단체는 구성사업자의 공동의 이익을 증진하는 것을 목적으로 하는 단체로서, 그 목적 달성을 위하여 단체의 의사결정에 의하여 구성사업자의 사업활동에 대하여 일정한 범위의 제한을 하는 것은 예정되어 있다고 할 것이나, 그 결의가 구성사업자의 사업활동에 있어서 공정하고 자유로운 경쟁을 저해하는 경우에는 법 제26조 제1항 제3호에 규정된 “구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위”에 해당한다(대법원 2003. 2. 20. 선고 2001두5347판결). 24 피심인 풍사모의 구성사업자는 모두 독립사업자로서 시장상황이나 자기의 영업전략 등을 감안하여 영업일, 영업시간, 거래상대방 선택 등을 자율적으로 결정할 수 있어야 하는데, 그럼에도 불구하고, 피심인 풍사모는 구성사업자에게 일요일 영업을 금지시키고, 비구성사업자와의 공동중개를 금지시켰던 바, 이는 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위에 해당한다. 다) 소 결 25 따라서 피심인 풍사모의 위 2. 나.의 행위는 법 제26조 제1항 제3호에서 규정하는 사업자단체가 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위에 해당한다. 다. 피심인들의 책임성 1) 사업자단체의 책임성 26 피심인 풍사모의 위 2. 가. 및 나.의 행위는 구성사업자간 부동산중개수수료를 통한 경쟁을 부당하게 제한하고 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위로서 법 제26조 제1항 제1호 및 제3호의 사업자단체금지행위에 해당되고, 서울 송파구 풍납2동 지역에서 영업 중인 부동산중개업자 약 50개 중 45개가 피심인 풍사모에 가입되어 있어 구성사업자의 사업활동에 있어서 피심인 풍사모의 영향력이 절대적인 점, 피심인 풍사모가 이러한 영향력을 이용하여 구성사업자의 자율적인 사업활동을 과도하게 제한하여 자유롭고 공정한 경쟁을 저해함은 물론, 비구성사업자를 시장에서 배제하는 결과를 가져온 점 등을 고려할 때, 피심인 풍사모는 법 제70조에 의거 법 제66조 제10호 및 제67조 제3호의 책임이 있는 것으로 인정되므로 피심인 풍사모를 고발하기로 한다. 2) 대표자의 책임성 27 구성사업자의 사업활동을 과도하게 제한하여 자유롭고 공정한 경쟁을 저해하고, 비구성사업자의 시장배제와 신규진입 저해의 효과를 가져온 이 사건 행위 사실을 고려할 때, 사업자단체를 처벌하는 외에 그 행위를 주도한 대표자에 대하여도 책임을 묻는 것이 필요하다고 판단된다. 28 피심인 이현은 2009년 4월부터 2011년 6월 현재까지 피심인 풍사모의 회장으로 재직하면서, 피심인 풍사모로 하여금 이 사건의 구성사업자간 중개수수료 경쟁을 부당하게 제한하지 않게 할 책임과 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하지 않게 할 책임 등이 있음에도 불구하고 이를 해태<각주>11</각주>하여 이 사건 위반행위에 이르게 한 사실 등을 감안할 때, 법 제66조 제10호 및 제67조 제3호의 책임이 있는 것으로 인정되므로 피심인 이현을 고발하기로 한다.3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 29 피심인 풍사모가 구성사업자에게 중개수수료를 통한 경쟁을 부당하게 제한하고 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하였는바, 이는 부동산중개시장의 거래행태에 미치는 영향이 커 자유롭고 공정한 경쟁질서 저해효과가 중대하고 소비자후생에 미치는 영향이 크므로 피심인 풍사모 대하여 법 제27조에 의하여 시정명령을 부과하고, 법 제28조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 제1항 [별표 2] 및 제3항, 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(개정 2009. 8. 20. 공정거래위원회 고시 제2009-36호, 이하 '구 과징금고시’라 한다)를 적용하여 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 기본과징금의 산정 30 피심인 풍사모의 연간예산액에 위반행위 중대성의 정도별 부과기준율을 곱하여 기본과징금을 산정한다. 가) 연간예산액 31 사업자단체의 연간예산액은 위반행위 종료일(2010.1월)이 속한 연도의 연간예산액인 바, 피심인 풍사모의 2010년 예산액은 6,300,000원이다. 나) 부과기준율 32 피심인 풍사모의 이 사건 위반행위는 위반행위의 내용 및 정도를 고려할 때 '중대한 위반행위’에 해당하여 구 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (2) (가)에 의하여 부과기준율은 30%를 적용한다. 다) 기본과징금의 산정 33 피심인 풍사모의 연간 예산액 6,300,000원에 부과기준율 30%를 곱한 금액인 1,890,000원을 기본과징금으로 한다. 2) 의무적 조정과징금의 산정 34 '위반행위 기간’과 관련하여 기본과징금은 위반기간이 고려되지 않은 연간예산액을 기준으로 산정하였는바, 피심인 풍사모의 위반행위 기간이 1년<각주>12</각주>이내인 경우에 해당하므로 구 과징금고시 Ⅳ. 2. 가.의 규정에 따라 기본과징금을 가산하지 않는다. 또한, 이 사건 신고접수일(2010. 11. 22.)로부터 과거 3년간(2007. 11. 22.부터 2010. 11. 21.까지) 피심인 풍사모의 법위반 사실이 없고, 피심인 풍사모가 이 사건 위반행위로 인하여 얻은 부당이득의 산정도 현실적으로 어려우므로 구 과징금 고시 Ⅳ. 2. 나.(위반행위 횟수에 의한 조정), 다.(부당이득에 의한 조정)를 적용하지 아니한다. 따라서 구 과징금고시 Ⅳ. 3.의 규정에 의한 조정사유가 없으므로 의무적 조정과징금은 기본과징금과 동일하게 유지한다.