하수도관 및 맨홀 구매 관급 입찰 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 코오롱인더스트리 주식회사, 주식회사 한국폴리텍, 주식회사 한국화이바 및 주식회사 화인텍콤포지트<각주>1</각주>는 유리섬유강화플라스틱(Glass Fiber Reinforced Plastic, 이하 'GRP’라 한다) 소재 제품 제조업을 영위하는 자들로서 각각 법 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 <표 1>과 같다. <표 1> 일반 현황 (단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379037" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인들 제출자료 나. 시장 구조 및 실태 1) GRP 하수도관 및 GRP 맨홀 제품 3 GRP 소재 관은 상하수도관, 농수로관, 산업용 배관 등으로 사용되며, 하수도관으로 주로 사용된다. 맨홀은 하수관거에서 작업자의 출입 등을 위해 설치하는 구조물이다. GRP 소재의 하수도관 및 GRP 맨홀은 내부식성, 고탄성 등의 특성을 가진다. <표 2> GRP 하수도관 및 GRP 맨홀(예시) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379059" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 4 GRP 하수도관은 구경 및 길이에 따라 다양한 규격이 있는데, 통상적으로 구경 150mm 내지 3000mm, 길이 4m 또는 6m의 규격으로 제조된다. GRP 맨홀의 경우 구경에 따라 다양한 규격이 있고, 통상적으로 600mm 내지 2400mm 구경의 맨홀이 제조 및 사용된다. 2) GRP 하수도관 및 GRP 맨홀 관련 시장 현황 가) 주요 수요자 및 공급자 5 GRP 하수도관 및 GRP 맨홀의 주요 수요자는 지역별 상하수도사업소, 상하수도 유지보수가 필요한 지방자치단체, 수도관이 필요한 사업을 영위하는 지역 도시개발공사, 한국농어촌공사 등의 공공기관 및 관급입찰에서 개발사업 등을 수주하여 수도관 설치공사를 수행하는 민간 건설사 등이다. 6 주요 공급자는 이 사건 피심인들로, 이 사건 공동행위 당시 GRP 하수도관의 공급자는 코오롱인더스트리, 한국폴리텍 및 한국화이바이고, GRP 맨홀의 공급자는 피심인 4개사이다.<각주>2</각주>나) 영업방식 7 GRP 하수도관 및 GRP 맨홀 제조사들은 각각 지역별로 대리점망을 갖추고 있다. 각 대리점들은 소재지 인근의 지자체나 설계사가 개발 계획을 수립할 때 다른 종류의 관ㆍ맨홀 대신 GRP 하수도관 및 GRP 맨홀이 반영되어 계획이 수립되도록 영업활동을 한다. 8 영업활동에 따라 GRP 하수도관 및 GRP 맨홀 구매 입찰이 발주되면 GRP 제품 제조사들이 입찰에 참가하고, 낙찰 받은 제조사는 낙찰률에 따라 해당 대리점에게 수수료를 지급한다. 낙찰률이 지나치게 낮거나 낙찰이 되지 못하는 경우에는 영업을 한 대리점에게 수수료가 지급되지 않는다. 다) 점유율 및 시장규모 9 시장 참가 사업자들의 매출액을 기준으로 한 점유율은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 제조사별 GRP 하수도관 및 GRP 맨홀 시장점유율 및 매출액 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379081" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인들 제출자료 10 2011년부터 2016년까지 GRP 하수도관 및 GRP 맨홀의 조달청 나라장터 종합쇼핑몰 계약금액 및 다수공급자계약 2단계 경쟁입찰 계약금액은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 나라장터 종합쇼핑몰 및 다수공급자계약 2단계 경쟁입찰 계약금액 (단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379099" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>3</각주><각주>조달청에는 이 사건 맨홀이 플라스틱계맨홀로 등록되어 있다.</각주> * 출처 : 조달청 제출자료 3) 구매방식 11 이 사건 공동행위는 일반용유리섬유강화플라스틱관<각주>조달청 세부물품분류번호: 4014219401</각주> , 일반용유리섬유강화플라스틱이음관<각주>조달청 세부물품분류번호: 4014238901</각주> 및 플라스틱계맨홀<각주>조달청 세부물품분류번호: 3012169902</각주> 에 대한 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰에서 이루어졌다. 가) 다수공급자계약제도(MAS, Multiple Award Schedule) (1) 다수공급자계약의 정의 12 다수공급자계약이란 「조달사업에 관한 법률 시행령」 제7조의2에 따라 각 수요기관에서 공통적으로 필요로 하는 수요물자를 구매함에 있어 수요기관의 다양한 수요를 충족하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우, 품질ㆍ성능 또는 효율 등이 같거나 비슷한 종류의 수요물자를 수요기관이 선택할 수 있도록 2인 이상을 계약상대자로 하는 공급계약을 말한다. 13 즉, 각 수요기관의 다양한 수요를 충족하기 위하여 납품실적ㆍ경영상태 등 일정한 기준에 적합한 자를 대상으로 협상을 통해 계약을 체결하고 수요기관이 직접 나라장터 종합쇼핑몰(shopping.g2b.go.kr)에서 자유롭게 물품을 선택하여 구매하도록 하는 제도이다. (2) 다수공급자계약 체결 절차 14 조달청이 시장조사 등을 통하여 구매계획을 수립한 후 나라장터 등을 이용하여 구매공고를 하면, 다수공급자계약에 참가하고자 하는 자는 적격성 평가 신청서 등을 제출한다. 15 조달청 담당부서는 적격자를 선정하고 가격협상 대상품목에 대한 가격협상을 하게 되며, 계약 체결 시 계약상대자는 종합쇼핑몰에 다수공급자계약상품의 정보를 등록한다. 16 위에서 살펴본 절차를 간략히 요약하면, ① 구매계획 수립 → ② 구매공고 → ③ 사업자 적격성 평가 → ④ 적격성 평가를 통과한 사업자 대상 가격협상 → ⑤ 계약체결 → ⑥ 계약관리가 된다. (3) 다수공급자계약 대상품목 17 다수공급자계약은 ① 규격(모델)이 확정되고 상용화된 물품, ② 단가계약이 가능한 물품, ③ 기타 조달청장이 필요하다고 판단하는 물품 등을 대상품목으로 하며, 연간 거래실적이 3천만 원 이상인 업체가 세부품명 기준으로 3개사 이상일 것과 업계 공통의 상용 규격 및 시험기준이 있을 것 등 일정 요건을 충족하여야 한다. 나) 다수공급자계약 2단계 경쟁 (1) 다수공급자계약 2단계 경쟁의 의의 18 다수공급자계약 2단계 경쟁이란 수요기관의 장이 조달청과 다수공급자계약이 체결된 사업자 중 5∼7개 이상의 사업자를 대상으로 제안 요청하여 경쟁(입찰)을 시키는 방식을 말한다. 19 이와 같은 다수공급자계약 2단계 경쟁은 조달사업에 관한 법률 제5조 제1항, 같은 법 시행령 제7조의2 제1항 및 제5항의 위임을 받아 구체적인 내용을 정하고 있는 「물품 다수공급자계약 2단계경쟁 업무처리기준」에 근거하고 있다. (2) 수요기관의 제안요청 및 제안서 제출 20 수요기관의 1회 납품요구대상금액이 아래 <표 5>와 같은 경우에는 2단계 경쟁 입찰을 실시하여야 하고, 5∼7개 이상(2개도 가능)의 업체에게 제안요청을 하여야 한다. <표 5> 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰 대상금액 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379101" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 21 제안요청을 받은 업체는 제안서를 나라장터 종합쇼핑몰에서 제안가격을 입력하는 방법으로 전자적으로 제출하여야 하며, 제안서를 제출하지 아니한 경우에는 종합쇼핑몰에 등록된 계약가격으로 제안한 것으로 간주한다. 22 가격 제안 시, 중소기업자간 경쟁제품인 경우에는 나라장터 종합쇼핑몰에 등록된 계약가격의 90% 미만으로 제안할 수 없다. 다만 할인행사 중인 경우 할인행사 가격 이하로 제안해야 하고 다량납품 할인율이 적용될 경우에는 할인금액 이하의 가격으로 제안해야 한다.<각주>「물품 다수공급자계약 2단계경쟁 업무처리기준」제10조(가격 제안) ① 계약상대자는 제9조 제1항에 따라 제안서를 제출하는 경우에는 수요기관이 제안요청서를 생성한 시점을 기준으로 종합쇼핑몰에 등록된 계약가격(다량납품할인율 또는 할인행사에 의한 할인율이 적용된 경우에는 할인 후 낮은 가격)이하로 제안하여야 한다.② 제1항에도 불구하고 계약상대자는 수요물자가 중소기업자간 경쟁제품인 경우에는 제안요청서를 생성한 시점 기준 계약가격의 100분의 90 미만으로 제안할 수 없다.③ 제1항에도 불구하고 제안요청 대상 계약상대자가 제안서 제출기한까지 제안을 하지 않은 경우에는 해당 계약상대자가 수요기관이 제안요청서를 생성한 시점을 기준으로 종합쇼핑몰에 등록된 계약가격(다량납품할인율 또는 할인행사에 의한 할인율이 적용된 경우에는 할인 후 낮은 가격)으로 제안한 것으로 한다.④ (생략)</각주> (3) 납품대상업체 선정 23 납품대상업체 선정을 위한 평가방식은 최저가격제안방식, 종합평가방식(기본 평가항목 + 선택 평가항목), 표준평가방식 등 세 가지가 있다. 24 최저가격제안방식은 최저가격을 제안한 자를 납품대상업체로 선정하는 방식으로, 최저가격을 제안하여 그 제안금액이 가장 낮은 업체가 낙찰자로 결정된다. 25 종합평가방식은 가격<각주>가격의 평가방식에 따라 A형과 B형으로 구분되며, A형은 '제안평균가격 대비 제안가격 비율’로 평가하고, B형은 '평균제안율 대비 제안율 비율’로 평가한다.① A형: 제안평균가격 대비 제안가격 비율<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379103" alt="각주이미지"></img>② B형: 평균제안율 대비 제안율 비율<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379105" alt="각주이미지"></img></각주> , 적기납품, 품질검사(관리) 등 물품공급에 있어 가장 중요한 필수적인 사항들을 기본 평가항목으로 구성하고, 선호도ㆍ지역업체ㆍ납품기일ㆍ사후관리ㆍ납품실적 등을 선택 평가항목으로 구성하여 각각의 점수를 합산, 종합평점이 가장 높은 업체를 납품대상업체로 선정하는 방식을 말한다. 26 표준평가방식은 수요기관이 구매가치에 따라 종합평가방식의 평가항목을 활용한 4가지 평가방식 중 1가지를 선택하여 평가하는 방식으로, 4가지 평가방식은 ① 기술 및 품질 우선 평가, ② 가격 우선 평가, ③ 정책지원 대상 우대 평가, ④ 선호도 고려 방식 등이며, 각각 선택한 항목에 높은 배점을 부여하여 점수를 산정, 종합평점이 가장 높은 업체를 납품대상업체로 선정한다.<각주>예를 들어, 기술 및 품질 우선 평가 방식은 가격(65점), 적기납품(10점), 사후관리(13점), 기술(7점), 품질관리(5점)으로 항목이 구성되어 있고, 가격 우선 평가 방식은 가격(75점), 적기 납품(15점), 사후관리(5점), 품질관리(5점)으로 항목이 구성되어 있다.</각주> 다) 이 사건 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰 내역(2011년 4월 ∼ 2016년 12월) 27 이 사건은 수요기관인 지방자치단체 등이 의뢰하고 조달청이 발주한 GRP 하수도관 및 GRP 맨홀 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰과 관련된 건으로서, 피심인들은 최초 합의를 통해 입찰에 참가하였던 2011년 4월부터 이 사건 합의를 주도적으로 실행한 코오롱인더스트리가 GRP 하수도관 및 GRP 맨홀 사업 철수를 결정하고 다수공급자계약이 종료된 2016년 12월까지<각주>피심인 4개사 중 화인텍콤포지트는 GRP 맨홀 단체표준 인증에 필요한 제조설비를 갖추지 못하여 2014. 6. 30에 다수공급자계약이 종료되었으므로, 화인텍콤포지트의 이 사건 공동행위 종료일은 2014. 6. 30.이다.</각주> 총 268건의 입찰에 참가하였으며, 그 입찰 내역은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 이 사건 하수도관 및 맨홀 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰 내역 (단위: 원(부가세 제외), %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379107" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 28 피심인들은 2011년 4월부터 2016년 12월까지의 기간 동안 수요기관이 의뢰하고 조달청이 발주한 GRP 하수도관 및 GRP 맨홀 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰(이하 '이 사건 입찰’이라 한다)에 참가하면서, 사전에 낙찰예정업체 및 제안가격(또는 제안율)을 합의하고 이를 실행한 사실이 있다. 2) 합의 배경 가) 출혈경쟁 회피 및 조달 단가 유지 29 코오롱인더스트리는 2008년경 GRP 하수도관 및 GRP 맨홀 사업에 착수하였고, GRP 맨홀은 2009년경부터, GRP 하수도관은 2010년경부터 다수공급자계약에 참여하였다. 코오롱인더스트리는 사업 초기에 공격적으로 입찰에 참여하기 위해 원가 이하의 가격으로 투찰하기 시작했고, GRP 제품을 주로 납품하던 한국화이바와 출혈경쟁을 벌이게 되었다. 30 다수공급자계약의 제안가격은 기존의 거래가격을 바탕으로 결정되기 때문에, 출혈경쟁을 하여 지속적으로 저가투찰하거나 원가 이하로 낙찰되면 그 다음에 이루어질 다수공급자계약의 제안가격에 영향을 미치므로 피심인들은 경쟁을 회피하여 조달시장에서의 안정적인 이윤을 확보하고자 이 사건 합의에 이르게 되었다. <표 7> 코오롱인더스트리 권□□ 진술(2020. 1. 14.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379109" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제2-1호증 <표 8> 한국폴리텍 권◇◇ 진술(2020. 1. 21.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379039" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제2-11호증 나) 대리점 영업활동 유도 31 GRP 하수도관 및 GRP 맨홀 제조사의 각 지역별 대리점들이 소재지 및 인근의 지자체ㆍ설계사 등에 영업활동을 하고, 낙찰 받은 제조사가 낙찰률에 따라 해당 대리점에게 수수료를 지급한다. GRP 하수도관 및 GRP 맨홀 제조사들로서는 높은 낙찰률로 낙찰 받을수록 대리점에 높은 수수료를 지급할 수 있고, 대리점의 계속적인 영업활동을 유도할 수 있다. <표 9> 한국화이바의 '파이프사업본부 국내영업전략(2013. 5. 27.)’(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379041" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제1-2호증 <표 10> 코오롱인더스트리 권□□ 진술(2020. 1. 14.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379043" alt="이유 10번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제2-1호증 다) GRP 하수도관 및 GRP 맨홀 제조사들간 정기적 모임 형성 32 GRP 하수도관 및 GRP 맨홀은 PE 강관이나 주철관 등 다른 관종에 비해 최근에 개발되고 상대적으로 고가이기 때문에, 수요가 많지 않고 사업자조합이 설립되어 있지 않다. 이러한 환경에서 GRP 제품 제조사들 사이에 표준규격을 만들고 시장을 확대하고자 하는 공감대가 쉽게 형성되었다. 아울러, 상수관로연구회, 상하수도협회 등이 주최하는 세미나, 워터코리아 주최 전시회 등을 통해 정기적으로 모임을 가질 기회가 있었다. <표 11> 한국화이바 박□□ 진술(2020. 1. 16.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379045" alt="이유 11번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제2-8호증 <표 12> 코오롱인더스트리 권□□ 진술(2020. 1. 14.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379047" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제2-1호증 3) 합의의 성립 및 실행 가) 합의의 성립 및 내용 33 코오롱인더스트리 권□□, 김◇◇과 한국화이바 박□□, 홍○○은 2010∼2011년 경 함께 식사하면서 GRP 하수도관 및 GRP 맨홀 입찰에서 출혈경쟁을 자제하고 향후 입찰에서 낙찰자 등을 미리 협의하기로 합의하였다. 합의 이후 코오롱인더스트리 김◇◇ 등 관리자급 임원이 상하수도연구회 등에서 개최하는 세미나, 워터코리아 주최 전시회 등에서 한국폴리텍과 화인텍콤포지트 담당자를 만나 다수공급자계약에 함께 참여할 것을 권유하였다. <표 13> 코오롱인더스트리 권□□ 진술(2020. 1. 14.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379049" alt="이유 13번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제2-1호증 <표 14> 코오롱인더스트리 권□□ 확인서(2020. 2. 28.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379051" alt="이유 14번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제2-5호증 <표 15> 코오롱인더스트리 김◇◇ 확인서(2020. 2. 23.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379053" alt="이유 15번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제2-4호증 <표 16> 한국폴리텍 권◇◇ 진술(2020. 1. 21.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379055" alt="이유 16번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제2-11호증 34 피심인들의 관리자급 직원이 주기적으로 만나 향후 2∼3개월 사이에 있을 주요 예상 입찰 물량에 대한 낙찰자를 정하여 실무자에게 전달하면, 이에 따라 각 입찰이 발주될 때마다 피심인 4개사의 실무자들이 개별적으로 연락하여 투찰금액을 협의하여 결정하였다. <표 17> 코오롱인더스트리 권□□ 진술(2020. 1. 14.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379057" alt="이유 17번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제2-1호증 <표 18> 코오롱인더스트리 김◇◇, 장□□ 진술(2019. 2. 7.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379061" alt="이유 18번째 이미지" ></img><각주>코오롱인더스트리 장□□은 당시 관급 입찰만 담당했기 때문에 관급 입찰에 대해서만 진술하였다.</각주> * 출처 : 소갑 제2-2호증 35 입찰별 낙찰예정자는 각 피심인 대리점의 해당 입찰건에 대한 영업기여도, 주요 관심 품목<각주>코오롱인더스트리는 상수도, 농업수로 등 하수도관 외의 다른 용수로 발주 품목에 더 관심이 있었다.</각주> , 발주 물량, 발주 지역 등을 감안하여 각 입찰별로 사전에 협의하여 결정하였다. <표 19> 한국화이바가 작성한 회의록(2012. 6. 8.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379063" alt="이유 19번째 이미지" ></img><각주>피심인들이 물량배분 비율을 정하려는 시도가 있었던 것으로 확인되나, 물량배분 비율을 정하기보다 각 입찰별 낙찰자를 정하는 과정에서 발주 물량을 어느 정도 고려한 것으로 보인다.</각주> * 출처 : 소갑 제1-4호증 <표 20> 코오롱인더스트리 김◇◇, 장□□ 진술(2019. 2. 7.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379065" alt="이유 20번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제2-2호증 <표 21> 코오롱인더스트리 권□□ 진술(2020. 1. 14.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379067" alt="이유 21번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제2-1호증 36 피심인들의 합의 사실은 아래 <표 22>의 피심인 3개사가 참여한 회의의 회의록을 통해서도 확인할 수 있다. 합의를 위한 회의에 피심인 4개사 모두가 참석하지 않더라도 피심인들간 원활한 소통을 통해 합의 결과를 공유하고 있음을 회의록을 통해 확인할 수 있다. <표 22> 한국화이바 작성 회의록(2012. 6. 8.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379069" alt="이유 22번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제1-4호증 <표 23> 코오롱인더스트리 김◇◇, 장□□ 진술(2019. 2. 7.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379071" alt="이유 23번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제2-2호증 37 각 입찰에서의 구체적인 투찰금액은 실무자간 개별적 협의를 통해 결정하였다. 주로 총액 기준으로 투찰금액을 정하였으며, 최저 투찰가를 명시적으로 정하지는 않았으나, 제조원가 이상의 금액을 기준으로 다수공급자계약 2단계 경쟁입찰에서는 종합쇼핑몰 계약금액의 ○○% 이상으로 투찰하는 것으로 묵시적으로 합의한 것으로 판단된다. <표 24> 코오롱인더스트리 권□□ 진술(2020. 1. 14.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379073" alt="이유 24번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제2-1호증 <표 25> 한국화이바가 박◇◇ 진술(2020. 2. 13.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379075" alt="이유 25번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제2-10호증 38 코오롱인더스트리가 작성한 회의자료, 수주 추진계획 등에 따르면, 월별로 발주되었거나 발주될 각 입찰건을 정리하면서 '수주가능성’란에 'O’ 또는 'X’, '전망’란에 파란색, 노란색, 빨간색 등으로 구분하여 표시하였음을 확인할 수 있다. 코오롱인더스트리 권□□에 따르면 해당 자료들은 코오롱인더스트리와 한국화이바의 관리자급 회의 결과를 표시한 것으로, 코오롱인더스트리는 자신이 낙찰받기로 합의한 건은 'O’ 또는 파란색으로, 다른 피심인이 낙찰받기로 합의한 건은 'X’나 빨간색으로, 아직 협의 중인 사안은 '△’나 노란색으로 표기하였다. <표 26> 코오롱인더스트리 작성 '2012년 9월∼12월 수주예상’(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379077" alt="이유 26번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제1-7호증 <표 27> 코오롱인더스트리 작성 '14년 4월 Promise 회의’(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379079" alt="이유 27번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제1-24호증 <표 28> 코오롱인더스트리 권□□ 진술(2020. 1. 14.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379083" alt="이유 28번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제2-1호증 39 한국화이바가 작성한 '2014년 MAS 입찰 제안 및 결과’ 문서에 따르면, 2014년도에 진행된 다수공급자계약 2단계 각 입찰별로 한국화이바, 코오롱인더스트리, 한국폴리텍 각각의 낙찰 가격이 기재되어 있고, '비고’란에 '경쟁’, '협의’ 등이 기재되어 있다. <표 29> 한국화이바 작성 '2014년 MAS 입찰 제안 및 결과’(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379085" alt="이유 29번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제1-24호증 40 피심인들의 합의 사실은 담당 임직원들의 진술을 통해서도 확인할 수 있다. <표 30> 코오롱인더스트리 서○○ 진술(2020. 2. 14.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379087" alt="이유 30번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제2-3호증 <표 31> 코오롱인더스트리 김◇◇, 장□□ 진술(2020. 2. 7.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379089" alt="이유 31번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제2-2호증 나) 합의 실행 및 결과 41 피심인은 위와 같은 합의에 따라 이 사건 입찰 268건에 참가하였으며, 그 결과 사전에 합의된 낙찰예정자가 낙찰받아 계약을 체결하였다. 그 구체적인 내역은 아래 <표 32>와 같다. <표 32> 피심인 4개사의 합의 실행 결과 (단위: 원. %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379091" alt="이유 32번째 이미지" ></img> 다) 공동행위 종료 42 화인텍콤포지트는 2014년 6월 다수공급자계약 종료로 이 사건 공동행위에서 이탈하였다. 코오롱인더스트리는 2015년 경 GRP 하수도관 및 GRP 맨홀 사업 철수를 결정하고 사업규모를 축소하기 시작하다가 2016년 12월 다수공급자계약 종료로 GRP 하수도관 및 GRP 맨홀 시장에서 이탈하면서 피심인들의 공동행위가 종료되었다. 4) 근거 43 이와 같은 사실은 피심인들이 조사 과정 및 심의에서 인정하였고, 조달청 나라장터에서 확인한 일반용유리섬유강화플라스틱관, 일반용유리섬유강화플라스틱이음관 및 플라스틱계 맨홀의 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰 내역(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>이하 “심사보고서 소갑 제○호증”은 “소갑 제○호증”으로 기재한다.</각주> ), 한국화이바 파이프사업본부 국내영업전략(소갑 제1-2호증), 회의록(소갑 제1-3호증, 소갑 제1-4호증, 소갑 제1-24호증 내지 소갑 제1-27호증), 제안요청서(소갑 제1-5호증), 업무보고(소갑 제1-6호증), 수주 예상, 진행현황 및 추진계획(소갑 제1-7호증 내지 소갑 제1-23호증), 이메일 내역(소갑 제1-25호증), 입찰 수익성 분석(소갑 제1-28호증), 영업전략방안(소갑 제1-29호증), 법인카드내역(소갑 제1-30호증), 업무수첩(소갑 제1-31호증), 코오롱인더스트리 권□□, 김◇◇, 장□□, 서○○의 진술조서 및 확인서(소갑 제2-1호증 내지 소갑 제2-7호증), 한국화이바 박□□, 이◇◇, 박◇◇의 진술조서(소갑 제2-8호증 내지 소갑 제2-10호증), 한국폴리텍 권◇◇ 진술조서(소갑 제2-11호증), 화인텍콤포지트 이□□ 진술조서(소갑 제2-12호증), 입찰 내역(소갑 제3-1호증 및 소갑 제5-1호증), 피심인들의 일반현황 자료(소갑 제4-1호증 내지 소갑 제4-4호증) 등을 통하여서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 44 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 45 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>대법원 2007. 12. 13. 선고 2007두2852 판결 참조</각주> 46 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 47 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 하나의 공동행위 48 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>대법원 2010. 3. 11. 선고 2008두15169 판결 참조</각주> 다) 경쟁제한성 49 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 50 해당 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 해당 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 해당 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>대법원 2013. 11. 14. 선고 2012두19298 판결, 대법원 2014. 2. 27. 선고 2012두24498 판결 참조</각주> 51 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>대법원 2011. 4. 14. 선고 2009두7912 판결 참조</각주> 다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 52 위 2. 가.에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 2011년 4월부터 2016년 12월까지 실시된 268건의 입찰에 대하여 합의에 따라 낙찰예정자 및 제안가격을 사전에 결정하고 실행한 사실이 인정된다. 53 피심인들은 위와 같은 의사의 합치로써 입찰에서 낙찰자 및 투찰가격을 결정하였므로 이는 법 제19조 제1항 제8호에 규정되어 있는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”에 대한 합의에 해당한다. 2) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부 54 피심인들은 이 사건 하수도관ㆍ맨홀 구매 입찰에서 경쟁을 회피하여 조달 단가 하락을 방지하고자 하는 단일한 의사와 동일한 목적을 가지고, 사전에 해당 입찰에 대한 영업기여도 등을 감안하여 낙찰 예정자를 결정하고 서로 투찰가격을 협의하여 결정한 후 이를 실행하는 행위를 단절없이 계속해 왔으므로 하나의 공동행위에 해당한다. 55 이와 관련하여, 피심인 한국폴리텍은 이 사건 기본합의는 2010년∼2011년경 코오롱인더스트리와 한국화이바 사이에서만 이루어졌으며 한국폴리텍은 동 기본합의에 참여하지 않았고, 코오롱인더스트리와 한국화이바가 관리자급 회의 등을 통해 이 사건 공동행위의 내용을 정하고 이를 한국폴리텍에게 통보하면 한국폴리텍은 통보받은 그때의 상황과 판단에 따라 이를 수락하거나 경쟁입찰하였는 바, 연속성 있는 실행행위가 존재하지 않으므로 하나의 공동행위가 성립하지 않는다고 주장한다. 56 살피건대, 하나의 공동행위가 성립하기 위하여 기본합의가 반드시 존재해야 하는 것은 아니며, 이 사건 합의가 코오롱인더스트리와 한국화이바의 합의로부터 발단되었다고 하더라도, 위 2. 가. 3)에서 살펴본 바와 같이 코오롱인더스트리의 관리자급 임원이 상하수도연구회 등에서 개최하는 세미나, 워터코리아 주최 전시회 등에서 한국폴리텍 및 화인텍콤포지트 담당자를 만나 다수공급자계약의 참여를 권유하며 시장을 확대하고 서로 윈윈하자는 의사의 소통을 하였고, 그에 기초하여 향후 입찰에서 피심인 4개사의 실무자들간에 투찰금액을 협의하여 결정한 일련의 과정이 이 사건 합의의 요체이고, 이 과정에 한국폴리텍이 참여하였으므로 한국폴리텍이 2010∼2011년 경 코오롱인더스트리와 한국화이바의 최초 합의에 참여하지 않았다는 이유로 하나의 공동행위 성립이 부정된다는 주장은 타당하지 않다. 57 또한 상황과 판단에 따라 합의에 이르지 않거나 합의에 따르지 않고 경쟁입찰을 한 사례가 있다고 하더라도, 그 경쟁입찰이 이 사건 합의를 파기하고 경쟁으로 나아가자는 차원의 의사결정에 따른 결과가 아니고, 사전 영업을 서로 강하게 주장하여 합의가 이루어지지 않은 예외적인 경우에 해당하며, 그 입찰의 전후에도 이 사건 합의의 방법, 구조 등의 변화없이 동일하게 합의가 이루어지고 실행되어 왔으므로 합의의 연속성이 인정된다고 판단된다. 3) 경쟁제한성 판단 58 피심인들은 이 사건 입찰에서 낙찰예정자를 사전에 정하고 제안가격을 합의하여 실행함으로써 입찰 참여자들 간의 경쟁을 통해 거래상대방, 거래 조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰 제도의 취지를 사실상 무력화시킨 점, 피심인들간 합의가 없었다면 사업자들이 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 입찰참가 여부, 투찰가격 등을 결정하면서 실질적인 경쟁이 이루어졌을 가능성을 배제할 수 없는 점, 입찰 참여자간 경쟁을 제한하여 안정적인 수익을 창출하기 위한 목적 외에 다른 의도를 찾아볼 수 없는 점 등을 고려할 때 피심인들의 행위는 이 사건 268건의 입찰 시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 인정된다.<각주>이 사건 공동행위와 관련된 29건의 입찰은 29개 입찰별로 하나의 별개 시장만이 존재하므로 관련시장은 29개 입찰별로 각각 획정된다고 볼 수 있다.</각주> 4) 소결 59 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 60 위 2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인들에게 시정조치를 부과한다. 또한 부당한 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이고 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과가 중대하므로 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(이하 '과징금 고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 61 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액<각주>부가가치세를 제외한 계약금액을 관련매출액으로 한다.</각주> 을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 않은 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 않은 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 보며, 이 사건의 경우 낙찰되어 계약이 체결된 경우에 해당하므로 이에 따라 관련매출액을 산정하면 <표 33>과 같다. <표 33> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379093" alt="이유 33번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 62 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우에 해당하고 발주처가 지자체 및 공공기관이므로 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 7% 이상 8.5% 미만의 부과기준율이 적용되는 '매우 중대한 위반행위’에 해당되나, 종합쇼핑몰에 다수공급자의 계약가격 등록 시 조달청과 협상을 거쳐 1차로 가격이 조정되는 점, 수요기관이 사업자에게 제안 요청을 하여야만 입찰에 참여할 수 있는 제한적 입찰방식인 점, 차수 공사 형태로 입찰이 이루어진 측면이 있으며, 원가 이하의 출혈경쟁 방지가 담합에 이르게 된 경위 중 하나인 점 등을 종합적으로 고려하여 3%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 63 산정기준은 위 가) (1)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 각각 곱하여 산정하되, 입찰에서 탈락한 사업자에 대해서는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우이므로 2분의 1을 감액한다. 2) 1ㆍ2차 조정 64 피심인들은 모두 1차 조정 관련 해당 사유가 없고, 2차 조정의 경우 피심인 코오롱인더스트리는 조사 단계부터 행위사실을 인정하고 관련자료를 제출하는 등 조사에 적극 협력하였으므로 산정기준을 20% 감경하고, 피심인 한국화이바, 한국폴리텍 및 화인텍콤포지트는 조사단계 이후 행위사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 자료 등을 제출하였으므로 산정기준을 10% 감경한다. <표 34> 피심인별 1ㆍ2차 조정 산정기준 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379095" alt="이유 34번째 이미지" ></img> 3) 부과 과징금의 결정 65 피심인들 중 한국폴리텍 및 화인텍콤포지트는 대부분의 입찰에서 들러리로 참여하였고, 낙찰 받은 건수도 각각 17건 및 6건에 불과하여 현실적으로 취득한 이득이 크지 않은 점 등을 고려하여 2차 조정 산정기준에서 10%를 추가적으로 감경한다. 피심인들 모두 백만원 단위 미만은 절사한 금액을 부과과징금으로 결정한다. 그 내역은 아래 <표 35>와 같다. <표 35> 피심인별 부과과징금 (단위 :원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121379097" alt="이유 35번째 이미지" ></img> 4. 결론 66 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대해서는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.