한국가스공사 발주 LNG 저장탱크 건설공사 입찰 관련 13개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인들은(이하 각 피심인을 지칭할 때 회사명에서 '주식회사’는 생략한다) 건설업을 영위하는 사업자들이다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (기준: 2015년 말, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701769" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 금융감독원 공시자료 및 피심인 제출자료<각주>1</각주>나. LNG 저장탱크 건설공사의 일반현황 1) 공사목적 및 개요 3 LNG(Liquified Natural Gas)란 메탄(CH4)이 주성분인 천연가스를 액화시킨 액화천연가스를 의미하는데, 무색ㆍ투명한 액체로 공해가 거의 없고 열량이 높으며 주로 도시가스로 이용되는 물질이다. 4 천연가스는 1기압의 상온에서 기체 상태이기 때문에 부피가 커서 수송이 어렵지만 -162℃ 이하로 냉각하여 LNG로 만들면 부피가 1/600로 줄어들어 운반이 가능하므로, 해외 원산지에서 LNG를 도입하면 이를 저장해 두었다가 다시 기화시켜 대량 수요자인 발전소 및 전국의 도시가스회사에 공급하기 위해 LNG 저장탱크가 필요하다. 5 한국가스공사는 1983년 평택생산기지 LNG 저장탱크 건설 이후 약 30년 동안 인천, 평택, 통영, 삼척 등 4곳에 LNG 저장탱크를 계속 건설하여 현재는 총 63기의 저장탱크에 약 946만㎘의 LNG를 저장할 수 있게 되었다. 2) LNG 저장탱크 건설공사의 입찰제도 6 한국가스공사는 2005년 이후 LNG 저장탱크 건설공사 입찰에서 최저가낙찰제의 방법으로 낙찰자를 결정하였다. 가) 최저가낙찰제의 개요 7 최저가낙찰제는 2001년 1월부터 추정가격 1,000억 원 이상인 입찰참가자격 사전심사(Pre-Qualification, 이하 'PQ심사’라 한다) 대상 공사에 도입되었으며, 2006년 5월부터는 추정가격 300억 원 이상인 공사로 적용 대상이 확대되었다. 8 현행 최저가낙찰제는 대부분의 경우 전체 공사를 수십 개의 공종으로 세분화한 후, 지나친 저가경쟁을 제한하기 위하여 공종별 입찰금액 적정성 심사를 통해 과도하게 저가로 투찰하거나 저가투찰의 사유가 적정하지 못한 입찰자를 배제하여 낙찰자를 결정한다. 나) 최저가낙찰제 입찰절차 9 최저가낙찰제는 다음 <표 2> 기재와 같이 5단계의 절차를 거친다. <표 2> 최저가낙찰제 입찰절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701789" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 10 한편, 최저가낙찰제 입찰절차 중 PQ심사는 발주기관에서 집행하는 경쟁 입찰의 절차에 참가할 자격이 있는지 여부를 사전에 심사하는 과정으로서 그 절차는 다음 <표 3> 기재와 같다. <표 3> PQ심사 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701791" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 다. LNG 저장탱크 건설공사 입찰 현황 11 이 사건 관련 기간 동안의 LNG 저장탱크 건설공사 입찰현황은 다음 <표 4> 기재와 같다. <표 4> LNG 저장탱크 건설공사 입찰현황 (단위: 천 원(VAT 포함), %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701793" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국가스공사 제출자료 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 공동행위 개요 12 이 사건 공동행위는 크게 3회의 LNG 저장탱크 건설공사 입찰 낙찰예정사를 결정하는 모임과 그 결정에 따른 낙찰 및 계약진행으로 이루어졌는데, 각 시기별 합의의 개요는 다음과 같다. 13 통영생산기지 2단계 3차 확장(#11, 12 탱크)공사<각주>2</각주>입찰을 앞둔 2005년 피심인 대림산업, 피심인 대우건설, 피심인 두산중공업, 피심인 삼성물산, 피심인 지에스건설, 피심인 현대건설 등 6개사의 영업담당 부장급 직원들은 사전모임을 통해 통영 #11, 12 입찰, 통영 #13, 14 입찰, 평택 #15∼17 입찰, 평택 #18, 19 입찰 등 4건의 입찰에 대해서 낙찰예정사를 결정하였다. 14 통영 #11, 12 입찰이 합의대로 실행되어 낙찰예정사이던 피심인 지에스건설이 공사를 수주한 후, 통영 #13, 14 입찰을 앞둔 2006년 위 피심인 6개사에 피심인 경남기업, 피심인 한양 등 2개사가 추가<각주>3</각주>된 피심인 8개사의 영업담당 부장급 직원들은 사전모임을 통해 2005년에 결정된 합의내용을 바탕으로 이를 일부 조정하여 통영 #13, 14 입찰, 평택 #15～17 입찰, 평택 #18, 19 입찰, 통영 #15, 16 입찰 등 4건의 입찰의 낙찰예정사를 결정<각주>4</각주>하고 합의를 실행하였다.(이상을 '2005～2006년 합의’라 한다) 15 2005～2006년 합의 대상 입찰의 마지막인 통영 #15, 16 입찰의 발주가 예정보다 늦어지고 있던 2007년 중순 평택 #20, 21 입찰이 발주되었다. 그러자 피심인 8개사의 영업담당 부장급 직원들은 사전모임을 통해 평택 #20, 21 입찰, 평택 #22, 23 입찰, 통영 #17 입찰, 평택 #24(또는 #24, 25) 입찰<각주>5</각주>등 4건의 입찰에 대해서 낙찰예정사를 결정하고 합의를 실행하였다.<각주>6</각주>(이상을 '2007년 합의’라 한다) 16 평택 #24(또는 #24, 25) 입찰이 발주되지 않아 동 입찰의 낙찰예정사로 결정되었던 피심인 대림산업과 피심인 두산중공업이 낙찰을 받지 못하는 상황에서 2009년 말 삼척 #1～4 입찰이 발주되었다. 이에 따라 위 피심인 8개사에 피심인 동아건설산업, 피심인 삼부토건, 피심인 에스케이건설, 피심인 포스코건설, 피심인 한화건설 등 5개사가 추가된 피심인 13개사의 영업담당 부장급 직원들은 사전모임을 통해 삼척 #1～4 입찰, 삼척 #5～7 입찰, 삼척 #8, 9 입찰, 삼척 #10～12 입찰 등 4건의 입찰에 대해서 낙찰예정사를 결정하고 합의를 실행하였다. 당시 피심인 대림산업과 피심인 두산중공업은 다른 피심인들에 비해 공사규모가 큰 입찰의 낙찰예정사로 결정되었는바, 이는 평택 #24(또는 #24, 25) 입찰을 2007년 합의대로 낙찰 받지 못한 부분을 보전해주기 위해 피심인들 사이에 논의가 이루어진 결과이다.(이상을 '2009년 합의’라 한다) 17 이 사건 공동행위의 개요를 도식화하면 다음 <표 5> 기재와 같다. <표 5> 이 사건 공동행위의 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701795" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2) 2005～2006년 합의 가) 통영 #11, 12 입찰 (1) 합의 내용 18 통영 #11, 12 입찰의 PQ 심사자료 제출 마감일인 2005. 5. 24. 이후, PQ 심사자료를 제출한 8개사 중 피심인 대림산업 이ㅇㅇ 부장, 피심인 대우건설 백ㅇㅇ 부장, 피심인 두산중공업 이ㅇㅇ 부장, 피심인 삼성물산 이ㅇㅇ 부장, 피심인 지에스건설 송ㅇㅇ 부장, 피심인 현대건설 성명불상 직원<각주>7</각주>등 피심인 6개사의 영업담당 부장급 직원들은 해당 입찰 및 향후 입찰에 대한 공동대응 방안을 논의하기 위하여 모임을 가졌다. 19 이들은 향후 다수의 LNG 저장탱크 건설공사 입찰이 발주될 것으로 예상되나, 입찰에 참여할 수 있는 업체가 소수이므로 업체 간 출혈경쟁을 지양하고 낙찰 물량을 배분하여 안정적으로 수주하는 것에 대하여 공감대를 형성하였다. 그래서 통영 #11, 12 입찰을 비롯한 후속 입찰을 누가 수주할 것인지 등을 논의하고, 제비뽑기를 통해 다음 <표 6> 기재와 같이 낙찰예정사를 합의하였다.<각주>8</각주><각주>9</각주><표 6> 2005년 합의 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701797" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 20 이와 같은 사실은 관련 피심인들이 심의과정에서 관련 사실을 스스로 인정한 진술, 피심인 두산중공업 이ㅇㅇ 상무의 2015. 8. 25.자 진술조서(소갑 제24-5호증), 피심인 삼성물산 이ㅇㅇ 부장의 2015. 9. 3.자 진술조서(소갑 제26-4호증), 피심인 경남기업 이ㅇㅇ 이사대우의 2015. 7. 27.자 진술조서(소갑 제20-1호증), 피심인 대우건설 백ㅇㅇ 상무의 2015. 8. 12.자 진술조서(소갑 제22-4호증), 피심인 지에스건설 송ㅇㅇ 부장의 2015. 9. 9.자 진술조서(소갑 제28-2호증) 등을 통해서 확인된다. (2) 합의의 실행 21 통영 #11, 12 입찰의 낙찰예정사로 결정된 피심인 지에스건설은 들러리로 입찰에 참여할 나머지 피심인 5개사의 입찰내역서를 대신 작성하여, 입찰일인 2005. 7. 12. 입찰장 근처에서 직접 전달해 주었다. 그리고 나머지 피심인 5개사는 전달 받은 입찰내역서대로 투찰하였다.<각주>10</각주>22 이와 같은 사실은 관련 피심인들이 심의과정에서 관련 사실을 스스로 인정한 진술, 피심인 두산중공업 이ㅇㅇ 상무의 2015. 8. 25.자 진술조서(소갑 제24-5호증), 피심인 지에스건설 송ㅇㅇ 부장의 2015. 9. 9.자 진술조서(소갑 제28-2호증) 등을 통해서 확인된다. 나) 통영 #13, 14 입찰 등 4건 입찰 (1) 합의 내용 23 통영 #13, 14 입찰의 입찰공고일인 2006. 4. 11. 이전인 2006년 3월 또는 4월경에 피심인 경남기업 이ㅇㅇ 이사대우, 피심인 대림산업 이ㅇㅇ 부장, 피심인 대우건설 백ㅇㅇ 부장, 피심인 두산중공업 강ㅇㅇ 부장<각주>11</각주>, 피심인 삼성물산 이ㅇㅇ 부장, 피심인 지에스건설 송ㅇㅇ 부장, 피심인 한양 류ㅇㅇ 부장, 피심인 현대건설 권ㅇㅇ 부장<각주>12</각주>등 피심인 각 사의 영업담당 부장급 직원들은 해당 입찰에 대한 공동대응 방안을 논의하기 위하여 모임을 가졌다. 24 피심인 8개사가 합의에 참여하게 된 경위를 살펴보면, 통영 #13, 14 입찰에서는 이전 입찰과 달리 입찰에 참가하는 모든 업체가 함께 낙찰예정사 결정행위에 참여하지 않으면 사전에 결정된 낙찰예정사가 낙찰을 받기 어렵도록 입찰 제도가 변경되었다.<각주>13</각주>이에 따라 2005년 합의에 참여한 6개사는 신규로 입찰참가자격을 보유하게 된 피심인 경남기업과 피심인 한양을 모임에 포함시킨 것이다. 25 이들 피심인 8개사는 최소 1차례 이상의 모임을 통해 2005년 합의 내용을 바탕으로 새로운 합의안을 논의하였다. 그런데 신규로 합의에 참가한 피심인 경남기업과 피심인 한양이 마지막 수주순서를 배당받는 것에 대해 반발하였기 때문에 2005년 합의 내용을 일부 조정하여 다음 <표 7> 기재와 같이 낙찰예정사를 합의하였다.<각주>14</각주><표 7> 2005년과 2006년 합의 내용 비교 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701799" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 26 당시 피심인 8개사의 합의 내용을 살펴보면, 8개사가 한 번씩 수주한 것이 아니라 피심인 지에스건설은 한 번도 수주하지 않고 피심인 두산중공업은 두 번 수주하였다는 점을 발견할 수 있다. 이와 같이 특이한 형태로 합의가 이루어진 것은 통영 #11, 12 입찰에서 낙찰 받은 피심인 지에스건설을 낙찰예정사에서 제외하고 수주금액이 상대적으로 적었던 피심인 두산중공업은 두 번 수주하도록 함으로써 8개사가 고르게 물량을 배분받도록 하는 방향으로 피심인들 사이에 논의가 이루어진 결과이다. 27 이처럼 2006년 합의는 통영 #11, 12 입찰의 낙찰예정사를 피심인 지에스건설로 결정한 2005년 합의의 연장선상에서 이루어진 것으로, 결과적으로 2005년 합의와 2006년 합의가 이어져서 피심인 8개사가 입찰 5건에 대하여 수주물량을 배분하는 전체적인 합의가 완성되었다. 28 이와 같은 사실은 관련 피심인들이 심의과정에서 관련 사실을 스스로 인정한 진술, 피심인 경남기업 이ㅇㅇ 이사대우의 2015. 7. 27.자 진술조서(소갑 제20-1호증), 피심인 두산중공업 이ㅇㅇ 상무의 2015. 8. 25.자 진술조서(소갑 제24-5호증), 피심인 대우건설 백ㅇㅇ 상무의 2015. 8. 12.자 진술조서(소갑 제22-4호증), 피심인 지에스건설 송ㅇㅇ 부장의 2015. 9. 9.자 진술조서(소갑 제28-2호증), 피심인 한양 류ㅇㅇ 상무의 2015. 8. 7.자 진술조서(소갑 제30-2호증) 등을 통해서 확인된다. (2) 통영 #13, 14 입찰에 대한 합의의 실행 29 통영 #13, 14 입찰의 낙찰예정사로 결정된 피심인 대우건설과 피심인 현대건설은 두 업체 간 협의를 통해 공동수급체(이하 '컨소시엄’이라 한다) 대표사를 피심인 대우건설로 결정하고, 지분율은 각각 50%씩으로 나누었다. 그리고 대표사인 피심인 대우건설은 들러리로 입찰에 참여할 나머지 피심인 6개사의 입찰내역서를 대신 작성하여 입찰일인 2006. 6. 13. 이전에 전자파일 형태로 제공<각주>15</각주>하였으며, 나머지 피심인 6개사는 전달 받은 입찰내역서대로 투찰하였다. 30 이와 같은 사실은 관련 피심인들이 심의과정에서 관련 사실을 스스로 인정한 진술, 피심인 경남기업 이ㅇㅇ 이사대우의 2015. 7. 27.자 진술조서(소갑 제20-1호증), 피심인 대우건설 백ㅇㅇ 상무의 2015. 8. 12.자 진술조서(소갑 제22-4호증), 피심인 한양 류ㅇㅇ 상무의 2015. 8. 7.자 진술조서(소갑 제30-2호증) 등을 통해서 확인된다. (3) 평택 #15∼17 입찰에 대한 합의의 실행 31 평택 #15∼17 입찰의 낙찰예정사로 결정된 피심인 경남기업과 피심인 삼성물산은 두 업체 간 협의를 통해 컨소시엄 대표사를 피심인 삼성물산으로 결정하고, 지분율은 피심인 삼성물산 55%, 피심인 경남기업 45%로 나누었다. 그리고 입찰공고일인 2006. 6. 8. 전후로 유선연락 등의 방법으로 합의내용을 재확인한 후, 대표사인 피심인 삼성물산이 들러리로 입찰에 참여할 나머지 피심인 5개사<각주>16</각주>의 입찰내역서를 대신 작성하여 입찰일인 2006. 7. 21. 이전에 전자파일 형태로 제공하였으며, 나머지 피심인 5개사는 전달 받은 입찰내역서대로 투찰하였다. 32 이와 같은 사실은 관련 피심인들이 심의과정에서 관련 사실을 스스로 인정한 진술, 피심인 지에스건설 송ㅇㅇ 부장의 2015. 9. 9.자 진술조서(소갑 제28-2호증), 피심인 한양 류ㅇㅇ 상무의 2015. 8. 7.자 진술조서(소갑 제30-2호증), 피심인 한양의 투찰문서 속성 자료(소갑 제15호증) 등을 통해서 확인된다. (4) 평택 #18, 19 입찰에 대한 합의의 실행 33 평택 #18, 19 입찰의 낙찰예정사로 결정된 피심인 두산중공업과 피심인 한양은 두 업체 간 협의를 통해 컨소시엄 대표사를 피심인 한양으로 결정하고, 지분율은 피심인 한양 60%, 피심인 두산중공업 40%로 나누었다. 그리고 입찰일인 2007. 5. 15. 이전에 직접 만나서 합의내용을 재확인한 후, 대표사인 피심인 한양이 입찰에 들러리로 참여할 나머지 피심인 4개사의 입찰내역서를 대신 작성하여 전자파일 형태로 제공하였으며, 나머지 피심인 4개사는 전달 받은 입찰내역서대로 투찰하였고, 피심인 대우건설과 피심인 삼성물산은 해당 입찰에 참여하지 않았다. 34 이와 같은 사실은 관련 피심인들이 심의과정에서 관련 사실을 스스로 인정한 진술, 피심인 경남기업 이ㅇㅇ 이사대우의 2015. 7. 27.자 진술조서(소갑 제20-1호증), 피심인 대우건설 백ㅇㅇ 상무의 2015. 8. 12.자 진술조서(소갑 제22-4호증), 피심인 한양 류ㅇㅇ 상무의 2015. 8. 7.자 진술조서(소갑 제30-2호증) 등을 통해서 확인된다. (5) 통영 #15, 16 입찰에 대한 합의의 실행 35 통영 #15, 16 입찰의 낙찰예정사로 결정된 피심인 대림산업과 피심인 두산중공업은 두 업체 간 협의를 통해 컨소시엄 대표사를 피심인 대림산업으로 결정하고, 지분율은 피심인 대림산업 75%, 피심인 두산중공업 25%로 나누었다. 그리고 입찰공고일인 2007. 9. 10. 전후로 유선연락 등의 방법으로 합의내용을 재확인한 후, 대표사인 피심인 대림산업이 입찰에 들러리로 참여할 나머지 피심인 4개사<각주>17</각주>의 입찰내역서를 대신 작성하여 입찰일인 2007. 11. 13. 이전에 전자파일의 형태로 제공하였으며, 나머지 피심인 4개사는 전달 받은 입찰내역서대로 투찰하였다. 36 이와 같은 사실은 관련 피심인들이 심의과정에서 관련 사실을 스스로 인정한 진술, 피심인 대림산업 김ㅇㅇ 부장의 2015. 9. 24.자 진술조서(소갑 제21-4호증), 피심인 두산중공업 이ㅇㅇ 상무의 2015. 8. 25.자 진술조서(소갑 제24-5호증), 피심인 한양 류ㅇㅇ 상무의 2015. 8. 7.자 진술조서(소갑 제30-2호증) 등을 통해서 확인된다. 3) 2007년 합의 가) 합의 내용 37 2005∼2006년 합의대상의 마지막 입찰인 통영 #15, 16 입찰이 발주되지 않은 상황에서 2007년 중순 당초 합의대상이 아니었던 평택 #20, 21 입찰의 발주가 예상되자<각주>18</각주>, 피심인 경남기업 이ㅇㅇ 이사대우, 피심인 대림산업 김ㅇㅇ 부장, 피심인 대우건설 백ㅇㅇ 부장, 피심인 두산중공업 이ㅇㅇ 부장, 피심인 삼성물산 이ㅇㅇ 부장, 피심인 지에스건설 송ㅇㅇ 부장, 피심인 한양 류ㅇㅇ 부장, 피심인 현대건설 권ㅇㅇ 부장 등 피심인 8개사의 영업담당 부장급 직원들은 평택 #20, 21 입찰에 대한 공동대응 방안을 논의하기 위하여 모임을 가졌다. 38 이들 피심인 8개사는 기존의 2005∼2006년 합의대상이 아니었던 평택 #20, 21 입찰을 2005∼2006년 합의의 마지막 합의대상 입찰에 포함시킬 것인지, 아니면 평택 #20, 21 입찰부터 새로운 합의를 진행할 것인지를 논의하였는바, 통영 #15, 16 입찰 낙찰예정사의 하나였던 피심인 대림산업이 동 입찰 수주를 원하였으므로, 피심인들은 평택 #20, 21 입찰 및 향후 발주 예정 입찰을 대상으로 새로운 합의를 하자는 공감대를 형성하였다. 39 피심인 8개사는 이후 최소 2차례 이상의 모임을 통해 어떤 입찰을 대상으로 할 것인지, 누가 먼저 수주할 것인지에 대하여 논의하였고, 그 결과 다음 <표 8> 기재와 같이 향후 발주될 4건 입찰의 낙찰예정사를 합의하였다. <표 8> 2007년 합의 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701801" alt="이유 8번째 이미지" ></img><각주>19</각주>40 당시 피심인 8개사가 합의한 내용을 살펴보면, 다음 <표 9> 기재와 같이 2005∼2006년 합의와 수주순서가 동일함을 알 수 있다.<각주>20</각주><표 9> 2005∼2006년 합의와 2007년 합의의 수주순서 비교 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701803" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 실선: 수주순서 구분 있음, 점선: 컨소시엄으로 수주순서 구분 없음 41 이와 같은 사실은 관련 피심인들이 심의과정에서 관련 사실을 스스로 인정한 진술, 피심인 경남기업 이ㅇㅇ 이사대우의 2015. 7. 27.자 진술조서(소갑 제20-1호증), 피심인 대우건설 백ㅇㅇ 상무의 2015. 8. 12.자 진술조서(소갑 제22-4호증), 피심인 두산중공업 이ㅇㅇ 상무의 2015. 8. 25.자 진술조서(소갑 제24-5호증) 등을 통해서 확인된다. 나) 평택 #20, 21 입찰에 대한 합의의 실행 42 평택 #20, 21 입찰의 낙찰예정사로 결정된 피심인 지에스건설과 피심인 현대건설은 두 업체 간 협의를 통해 컨소시엄 대표사를 피심인 지에스건설로 결정하고, 지분율은 피심인 지에스건설 50.5%, 피심인 현대건설 49.5%로 나누었다. 그리고 대표사인 피심인 지에스건설은 들러리로 입찰에 참여할 나머지 피심인 5개사<각주>21</각주>의 입찰내역서를 대신 작성하여 입찰일인 2007. 8. 14. 이전에 전자파일 형태로 제공하였으며, 나머지 피심인 5개사는 전달 받은 입찰내역서대로 투찰하였다. 43 이와 같은 사실은 관련 피심인들이 심의과정에서 관련 사실을 스스로 인정한 진술, 피심인 지에스건설 송ㅇㅇ 부장의 2015. 7. 22.자 진술조서(소갑 제28-1호증), 피심인 한양 류ㅇㅇ 상무의 2015. 7. 20.자 진술조서(소갑 제30-1호증) 등을 통해서 확인된다. 다) 평택 #22, 23 입찰에 대한 합의의 실행 44 평택 #22, 23 입찰의 낙찰예정사로 결정된 피심인 대우건설과 피심인 삼성물산은 입찰공고일인 2006. 6. 8. 전후에 두 업체 간 협의를 통해 컨소시엄 대표사를 피심인 대우건설로 결정하고, 지분율은 피심인 대우건설 51%, 피심인 삼성물산 49%로 나누었다. 그리고 유선연락 등의 방법으로 합의내용을 재확인한 후, 대표사인 피심인 대우건설이 들러리로 입찰에 참여할 나머지 5개사의 입찰내역서를 대신 작성하여 입찰일인 2008. 8. 19. 이전에 전자파일 형태로 제공하였으며, 나머지 피심인 5개사는 전달 받은 입찰내역서대로 투찰하였고, 피심인 한양은 해당 입찰에 참여하지 않았다. 45 이와 같은 사실은 관련 피심인들이 심의과정에서 관련 사실을 스스로 인정한 진술, 피심인 경남기업 이ㅇㅇ 이사대우의 2015. 7. 27.자 진술조서(소갑 제20-1호증), 피심인 대우건설 백ㅇㅇ 상무의 2015. 8. 12.자 진술조서(소갑 제22-4호증), 피심인 대림산업 김ㅇㅇ 부장의 2015. 7. 14.자 진술조서(소갑 제21-1호증), 한양 류ㅇㅇ 상무의 2015. 7. 20.자 진술조서(소갑 제30-1호증) 등을 통해서 확인된다. 라) 통영 #17 입찰에 대한 합의의 실행 46 앞서 평택 #22, 23 입찰에서 피심인 대우건설과 피심인 삼성물산 컨소시엄이 투찰률 96.82%의 높은 가격으로 낙찰을 받게 되자, 발주기관인 한국가스공사는 업체 간 경쟁 유도를 통한 가격경쟁력 확보를 위하여 입찰참가자격을 일부 완화하였다.<각주>22</각주>이에 따라 피심인 에스케이건설, 피심인 포스코건설, 피심인 한화건설 등 3개사가 추가로 입찰참가자격을 획득하였다. 47 이에 따라 통영 #17 입찰의 낙찰예정사로 결정된 피심인 경남기업과 피심인 한양은 입찰공고일인 2008. 11. 14. 전후 두 업체 간 협의를 통해 컨소시엄 대표사를 피심인 경남기업으로 결정하고, 지분율은 피심인 경남기업 51%, 피심인 한양 49%로 나누었다. 그리고 피심인 경남기업, 피심인 대림산업, 피심인 대우건설, 피심인 두산중공업, 피심인 삼성물산, 피심인 지에스건설, 피심인 한양, 피심인 현대건설 등 기존 8개사에 피심인 에스케이건설, 피심인 포스코건설, 피심인 한화건설 등 신규 3개사가 추가된 피심인 11개사는 통영 #17 입찰을 기존 피심인 8개사의 합의대로 피심인 경남기업과 피심인 한양이 낙찰 받고 신규 3개사가 이 합의의 실행을 도와주면 향후 발주되는 입찰에서 낙찰 받을 수 있도록 하겠다는 내용으로 합의하였다.<각주>23</각주>48 이후 통영 #17 입찰의 대표사인 피심인 경남기업은 들러리로 입찰에 참여할 나머지 피심인 8개사<각주>24</각주>의 입찰내역서를 대신 작성하여 입찰일인 2009. 1. 20. 이전에 전자파일 형태로 제공하였으며, 나머지 피심인 8개사는 전달 받은 입찰내역서대로 투찰하였다. 49 이와 같은 사실은 관련 피심인들이 심의과정에서 관련 사실을 스스로 인정한 진술, 피심인 에스케이건설 이ㅇㅇ 부장의 2015. 7. 2.자 진술조서(소갑 제27호증), 피심인 포스코건설 임ㅇㅇ 부장의 2015. 9. 2.자 진술조서(소갑 제29-3호증), 피심인 한화건설 유ㅇㅇ 상무의 2015. 7. 2.자 진술조서(소갑 제31호증), 피심인 경남기업 이ㅇㅇ 이사대우의 2015. 7. 27.자 진술조서(소갑 제20-1호증), 피심인 대림산업 김ㅇㅇ 부장의 2015. 7. 14.자 진술조서(소갑 제21-1호증) 등을 통해서 확인된다. 4) 2009년 합의 가) 합의 내용 50 앞서 2007년 합의에 참여했던 피심인 8개사는 한국가스공사 발주계획 등을 통해 삼척생산기지 LNG 저장탱크 건설공사 입찰이 발주될 것이라는 사실을 알게 되었다. 이에 따라 삼척 #1∼4 입찰의 입찰공고가 게시되기 전인 2009년 10월 또는 11월경 피심인 경남기업 성ㅇㅇ 부장대우, 피심인 대림산업 김ㅇㅇ 부장, 피심인 대우건설 박ㅇㅇ 부장, 피심인 두산중공업 이ㅇㅇ 부장, 피심인 삼성물산 정ㅇㅇ 부장, 피심인 지에스건설 송ㅇㅇ 부장, 피심인 한양 류ㅇㅇ 상무, 피심인 현대건설 표ㅇㅇ 부장 등 피심인 8개사의 영업담당 부장급 직원들은 해당 입찰에 대한 공동대응 방안을 논의하기 위하여 모임을 가졌다. 51 당시 모임에서는 피심인 대림산업과 피심인 두산중공업이 2007년 합의 내용대로 입찰을 수주하지 못했다는 점, 통영 #17 입찰에서와 같이 입찰참가자격 완화에 따른 신규사의 입찰 참여가 예상되는 점 등을 반영하여 논의가 진행되었다. 52 피심인 8개사는 이러한 논의 과정을 통해 공사규모가 클 것으로 예상되는 삼척 #1∼4 입찰과 #5∼7 입찰은 피심인 대림산업과 피심인 두산중공업이 각각 컨소시엄 대표사로 수주하고 각 입찰에 다른 2개사가 컨소시엄 구성사(이하 '서브사’라 한다)로 참여하되 대표사는 지분율 50%, 컨소시엄 구성사는 각각 지분율 20%씩을 나누어 갖기로 결정하는 한편, 삼척 #8, 9 입찰과 삼척 #10∼12 입찰은 각각 1개사가 수주하는 것으로 결정하였다. 또한, 신규로 입찰참가자격을 획득할 것으로 예상되는 5개사에 대해서는 각 입찰의 컨소시엄 서브사로 나머지 물량을 배분하되, 마지막 입찰인 삼척 #10∼12 입찰에는 2개사를 배정하기로 결정하였는바, 피심인 8개사의 합의 내용은 다음 <표 10> 기재와 같다. <표 10> 2009년 8개사의 사전 합의 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701771" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 53 이와 같이 사전 합의를 마친 피심인 8개사는 삼척 #1∼4 입찰의 PQ 심사자료 제출 마감일인 2009. 11. 26. 이전인 2009년 11월경에, 피심인 동아건설산업, 피심인 삼부토건, 피심인 에스케이건설, 피심인 포스코건설, 피심인 한화건설 등 신규로 입찰참가자격을 획득한 5개사와 함께 피심인 13개사 모임을 가졌는바, 이 모임에는 피심인 경남기업 성ㅇㅇ 부장대우, 피심인 대림산업 김ㅇㅇ 부장, 피심인 대우건설 박ㅇㅇ 부장, 피심인 동아건설산업 김ㅇㅇ 부장, 피심인 두산중공업 이ㅇㅇ 부장, 피심인 삼부토건 홍ㅇㅇ 부장, 피심인 삼성물산 정ㅇㅇ 부장, 피심인 에스케이건설 이ㅇㅇ 부장, 피심인 지에스건설 송ㅇㅇ 부장, 피심인 포스코건설 민ㅇㅇ 부장, 피심인 한양 류ㅇㅇ 상무, 피심인 한화건설 유ㅇㅇ 부장, 피심인 현대건설 표ㅇㅇ 부장 등 각 사의 영업담당 부장급 직원들이 참석하였다. 54 해당 모임에서 피심인 8개사는 위 <표 10>의 사전 합의내용을 제시하며, 신규 5개사에게 각 입찰에서 자리를 비워둔 컨소시엄 서브사로 참여할 것을 요구하였다. 그러나 신규 5개사는 자신들도 똑같이 입찰참가자격을 가지고 있음에도 불구하고, 기존 8개사가 사전에 결정한 합의에 따라 적은 지분으로 참여해야 한다는 점에 대해 반발하였다. 이에 따라 PQ 심사자료 제출 마감일 이전에 있었던 위 모임에서는 합의가 이루어지지 못하였고, 피심인 각자 PQ 심사자료를 제출하였다. 55 그런데 위 모임 후에 삼척 #1∼4 입찰의 낙찰예정사 중 대표사로 결정된 피심인 대림산업이 피심인 동아건설산업에 별도로 연락을 취하여 입찰에 참여할 것을 설득하였고, 피심인 동아건설산업이 이를 승낙함으로써 삼척 #1∼4 입찰의 10% 지분의 컨소시엄 서브사로 동아건설산업이 결정되었다. 56 이와 같이 삼척 #1∼4 입찰의 낙찰예정사가 피심인 8개사의 사전 합의내용과 동일하게 결정되자, 나머지 신규 4개사도 공동행위에 참여하지 않고 수주하더라도 저가수주에 따른 손해가 우려된다는 점, 시공경험이 부족하여 시공에 어려움이 예상된다는 점 등을 고려하여 공동행위에 참여하여 적은 지분이라도 확보하기로 결정하였다. 57 이에 따라 삼척 #1∼4 입찰의 PQ 심사자료 제출 마감일인 2009. 11. 26. 이후부터 입찰일인 2010. 1. 14. 이전까지, 피심인 13개사는 개별적인 연락 등을 통해 공동행위 합의안 도출을 추진하였고, 삼척 #1∼4 입찰의 입찰일인 2010. 1. 14. 직전 무렵 다시 모임을 갖고 최종적으로 다음 <표 11> 기재와 같이 낙찰예정사를 합의하였다. <표 11> 2009년 합의 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701773" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 58 이와 같은 사실은 관련 피심인들이 심의과정에서 관련 사실을 스스로 인정한 진술, 피심인 대우건설 박ㅇㅇ 부장의 2015. 7. 13.자 진술조서(소갑 제22-1호증), 피심인 대림산업 김ㅇㅇ 부장의 2015. 7. 14.자 진술조서(소갑 제21-1호증), 피심인 지에스건설 송ㅇㅇ 부장의 2015. 7. 22.자 진술조서(소갑 제28-1호증), 피심인 에스케이건설 이ㅇㅇ 부장의 2015. 7. 2.자 진술조서(소갑 제27호증), 피심인 포스코건설 민ㅇㅇ 부장의 2015. 7. 10.자 진술조서(소갑 제29-1호증), 피심인 두산중공업 이ㅇㅇ 상무의 2015. 7. 21.자 진술조서(소갑 제24-1호증), 피심인 삼부토건 김ㅇㅇ 부장의 2015. 7. 8.자 진술조서(소갑 제25호증) 등을 통해서 확인된다. 나) 삼척 #1∼4 입찰에 대한 합의의 실행 59 삼척 #1∼4 입찰의 낙찰예정사로 결정된 피심인 대림산업과 피심인 지에스건설, 피심인 경남기업, 피심인 동아건설산업은 합의 내용에 따라 피심인 대림산업 50%, 피심인 지에스건설 20%, 피심인 경남기업 20%, 피심인 동아건설산업 10%로 지분율을 나누었다. 그리고 대표사인 피심인 대림산업은 들러리로 입찰에 참여할 나머지 피심인 9개사의 입찰내역서를 대신 작성하여, 입찰일인 2010. 1. 14. 이전에 전자파일 형태로 제공하였으며, 나머지 피심인 9개사는 전달 받은 입찰내역서대로 투찰하였다. 60 이와 같은 사실은 관련 피심인들이 심의과정에서 관련 사실을 스스로 인정한 진술, 피심인 대림산업 김ㅇㅇ 부장의 2015. 7. 14.자 진술조서(소갑 제21-1호증), 피심인 한양 류ㅇㅇ 상무의 2015. 7. 20.자 진술조서(소갑 제30-1호증), 피심인 현대건설 이ㅇㅇ 부장의 2015. 7. 23.자 진술조서(소갑 제32-2호증) 등을 통해서 확인된다. 다) 삼척 #5∼7 입찰에 대한 합의의 실행 61 삼척 #5∼7 입찰의 낙찰예정사로 결정된 피심인 두산중공업과 피심인 대우건설, 피심인 삼성물산, 피심인 에스케이건설은 합의 내용에 따라 피심인 두산중공업 50%, 피심인 대우건설 20%, 피심인 삼성물산 20%, 피심인 에스케이건설 10%로 지분율을 나누었다. 그리고 대표사인 피심인 두산중공업은 들러리로 입찰에 참여할 나머지 피심인 6개사<각주>25</각주>의 입찰내역서를 대신 작성하여 입찰일인 2010. 10. 19. 이전에 전자파일 형태로 제공하였으며, 나머지 피심인 6개사는 전달 받은 입찰내역서대로 투찰하였다. 62 이와 같은 사실은 관련 피심인들이 심의과정에서 관련 사실을 스스로 인정한 진술, 피심인 두산중공업 이ㅇㅇ 부장의 2015. 7. 29.자 진술조서(소갑 제24-2호증), 피심인 지에스건설 송ㅇㅇ 부장의 2015. 7. 22.자 진술조서(소갑 제28-1호증), 피심인 현대건설 이ㅇㅇ 부장의 2015. 7. 23.자 진술조서(소갑 제32-2호증) 등을 통해서 확인된다. 라) 삼척 #8, 9 입찰에 대한 합의의 실행 63 삼척 #8, 9 입찰의 낙찰예정사로 결정된 피심인 현대건설과 피심인 포스코건설은 합의내용에 따라 피심인 현대건설이 컨소시엄 대표사로 입찰에 참여하기로 하고, 피심인 현대건설 60%, 피심인 포스코건설 40%로 지분율을 나누었다. 그리고 2012년 1월경 유선연락 등의 방법으로 합의내용을 재확인하였다. 64 그런데 삼척 #8, 9 입찰부터는 미실적사를 포함하여 컨소시엄을 구성할 수 있으며, 이 경우 PQ심사에서 가점을 주는 방식으로 입찰방식이 변경되었다. 이에 따라 대표사인 피심인 현대건설은 미실적사인 서희건설에게 10% 지분을 주고 컨소시엄에 참여시키되, 서희건설의 지분 10%는 피심인 현대건설과 피심인 포스코건설이 지분비율인 6:4만큼 각각 양보하기로 결정하였다. 따라서 최종적으로 피심인 현대건설 54%, 피심인 포스코건설 36%, 서희건설 10%로 지분율이 확정되었다. 65 이후, 대표사인 피심인 현대건설은 들러리로 입찰에 참여할 나머지 피심인 9개사<각주>26</각주>의 입찰내역서를 대신 작성하여 입찰일인 2012. 2. 7. 이전에 전자파일 형태로 제공하였으며, 나머지 피심인 9개사는 전달 받은 입찰내역서대로 투찰하였다. 66 이와 같은 사실은 관련 피심인들이 심의과정에서 관련 사실을 스스로 인정한 진술, 피심인 현대건설 배ㅇㅇ 부장의 2015. 7. 23.자 진술조서(소갑 제32-1호증), 피심인 현대건설 이ㅇㅇ 부장의 2015. 7. 23.자 진술조서(소갑 제32-2호증), 피심인 포스코건설 김ㅇㅇ 부장의 2015. 7. 21.자 진술조서(소갑 제29-2호증), 피심인 동아건설산업 김ㅇㅇ 부장의 2015. 7. 21.자 진술조서(소갑 제23호증), 피심인 삼성물산 최ㅇㅇ 부장의 2015. 7. 13.자 진술조서(소갑 제26-1호증) 등을 통해서 확인된다. 마) 삼척 #10∼12 입찰에 대한 합의의 실행 67 삼척 #10∼12 입찰의 낙찰예정사로 결정된 피심인 한양과 피심인 삼부토건, 피심인 한화건설은 합의내용에 따라 피심인 한양이 컨소시엄 대표사로 입찰에 참여하기로 하고, 피심인 한양 50%, 피심인 삼부토건 25%, 피심인 한화건설 25%로 지분율을 나누었다. 그리고 PQ 심사자료 제출일인 2012. 11. 22. 이전에 유선연락 등의 방법으로 합의내용을 재확인하였다. 68 그런데 삼척 #10∼12 입찰도 앞선 삼척 #8, 9 입찰과 마찬가지로 미실적사를 포함하여 컨소시엄을 구성할 수 있고, 이 경우에는 PQ심사에서 가점을 주는 방식이었다. 이에 따라 대표사인 피심인 한양은 미실적사인 도원이엔씨에게 10% 지분을 주고 컨소시엄에 참여시키되, 피심인 한양은 대표사로서 반드시 50% 이상의 지분으로 참여하여야 했기 때문에 피심인 삼부토건과 피심인 한화건설이 각각의 지분율에서 5%씩 양보하기로 결정하였다. 따라서 최종적으로 피심인 한양 50%, 피심인 삼부토건 20%, 피심인 한화건설 20%, 도원이엔씨 10%로 지분율이 확정되었다. 69 이후 대표사인 피심인 한양은 들러리로 입찰에 참여할 나머지 피심인 6개사<각주>27</각주>의 입찰내역서를 대신 작성하여 입찰일인 2012. 12. 18. 이전에 전자파일 형태로 제공하였으며, 나머지 피심인 6개사는 전달 받은 입찰내역서대로 투찰하였고, 피심인 동아건설산업, 피심인 에스케이건설, 피심인 포스코건설은 해당 입찰에 참여하지 않았다. 70 이와 같은 사실은 관련 피심인들이 심의과정에서 관련 사실을 스스로 인정한 진술, 피심인 한양 류ㅇㅇ 상무의 2015. 7. 20.자 진술조서(소갑 제30-1호증), 피심인 삼부토건 김ㅇㅇ 부장의 2015. 7. 8.자 진술조서(소갑 제25호증), 피심인 한화건설 유ㅇㅇ 상무의 2015. 7. 2.자 진술조서(소갑 제31호증), 피심인 경남기업 성ㅇㅇ 부장대우의 2015. 7. 29.자 진술조서(소갑 제20-2호증), 피심인 현대건설 이ㅇㅇ 부장의 2015. 7. 23.자 진술조서(소갑 제32-2호증) 등을 통해서 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>28</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 2. (생략) 3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위 4. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 2) 법리 71 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 72 법 제19조 제1항의 '합의’란 복수의 사업자들 사이의 의사 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 행위 73 법 제19조 제1항 제3호에서 규정하는 '상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위’라 함은 사업자 사이에 각 당사자의 생산량이나 판매량을 일정 수준으로 제한하거나 일정한 비율로 감축시키는 것을 말한다. (3) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 74 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰자, 투찰가격 등을 사전에 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 75 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 76 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>29</각주>77 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>30</각주>다) 하나의 공동행위 78 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>31</각주>다. 피심인들의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 79 위 제2. 가항의 인정사실, 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들이 이 사건 공사 입찰의 낙찰자를 사전에 정하면서 낙찰 받은 피심인들이 낙찰 컨소시엄의 서브사들과 공사의 일정 지분을 분배하는 등 사전에 각 피심인이 낙찰 받을 물량을 배분하기로 하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제3호의 합의에 해당한다. 80 아울러, 피심인들 사이에 이 사건 공사 입찰에 관하여 사전에 낙찰자 및 투찰률(투찰가격)을 결정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에도 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 81 피심인들은 이 사건 공사 입찰에서 처음부터 가격 경쟁을 회피하고 경쟁으로 인한 위험부담을 줄이기 위한 의도로 담합행위를 시작하였을 뿐만 아니라 실제 이로 인하여 이 사건 공사 입찰에서 가격경쟁 등이 사라진 점, 이러한 입찰담합 행위는 경쟁제한 효과만 발생시키고 달리 효율성증대 효과가 전혀 없는 경성 공동행위에 해당하므로 이 사건 공사 입찰 시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 하나의 공동행위인지 여부 82 공동행위 참여자가 기본적 원칙에 대한 합의 없이 장기간 동안 여러 차례 합의를 해온 경우 그 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용, 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도 전체적으로 하나의 공동행위로 인정될 수 있다.<각주>32</각주>83 살피건대, 피심인들의 제2. 가항 일련의 합의는 다음과 같은 점을 고려할 때 전체적으로 하나의 공동행위에 해당하는 것으로 판단된다. 84 첫째, 각 입찰별 피심인들의 합의는 일정한 입찰참가자격을 요구하는 LNG 저장탱크 건설 시장의 특수한 상황을 반영하여 입찰에서의 가격경쟁을 회피함으로써 적정 수익을 확보하고, 모든 발주물량을 피심인 간에 골고루 배분함으로써 매출실적을 높이고자 하는 동일한 목적을 지닌 것이었다. 85 둘째, 각 입찰별 피심인들의 합의는 낙찰예정사와 들러리 참여자 선정부터 입찰 참여 및 낙찰에 이르기까지 그 성립경위나 실행과정에 근본적인 차이가 없고 이전 입찰에서의 합의 내용과 실행결과를 다음 입찰에 대한 합의 내용에 반영하여 결정하는 등 전체적으로 단일한 의사에 기한 것으로 판단된다. 즉, 2005∼2006년 합의 실행 도중에 이루어진 2007년 합의의 경우 종전 합의의 내용을 그대로 반영하여 두 합의에 따른 낙찰예정사의 수주순서가 동일하게 결정되었고, 2009년 합의는 2007년 합의에 따른 물량을 수주하지 못한 업체들(피심인 대림산업 및 피심인 두산중공업)을 우선적으로 배려하여 수주순서 및 물량을 결정하였다. 86 셋째, 피심인들의 합의는 2005. 7. 12.부터 2012. 12. 18.까지 한국가스공사가 발주한 LNG 저장탱크 건설공사 입찰별로 단절됨이 없이 계속하여 성립ㆍ실행되었다. 즉, 각 입찰에 대한 합의 진행 도중에 합의를 파기하고 탈퇴한 업체가 없었으며, 경쟁을 통한 입찰 참여 등 합의의 단절로 볼 수 있는 변화도 존재하지 않았다. 87 넷째, 비록 이 사건 일련의 입찰이 진행되면서 각 입찰별 합의 참여업체 수가 증가하였으나(6개사 → 8개사 → 11개사 → 13개사), 이는 발주기관인 한국가스공사의 입찰제도 변경으로 인하여 입찰에 참가할 수 있는 자격을 보유한 업체가 늘어남에 따라 기존 합의참가자가 신규업체들을 모두 기존의 공동행위에 포함시킨 것으로 합의의 연속성을 유지하고 강화한 결과이다. 4) 소결 88 피심인들의 위 제2. 가항 행위는 하나의 공동행위로서 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호에 해당되므로 위법하다. 라. 처분시효 도과 주장에 대한 판단 89 일부 피심인들은 이 사건 합의를 각각 별개로 볼 경우 2005～2006년 합의의 종료일은 통영 #15, 16 입찰일인 2007. 11. 13.이므로 법 제49조 제4항 처분시효 규정<각주>33</각주>에 따라 2005～2006년 합의에 대한 조사개시일이 도래하기 이전인 2014. 11. 12.에 이미 처분시효가 도과하였다고 주장한다. 90 살피건대, 피심인별로 조사개시일<각주>34</각주>에 다소 차이가 있다 하더라도 위 다. 3)에서 살펴본 바와 같이 이 사건 3차례의 합의는 하나의 공동행위로서 그 행위종료일은 마지막 공사인 삼척 #10～12 입찰의 입찰일인 2012. 12. 18.이며, 법 제49조에 따른 처분시효가 아직 완성되지 않았다고 봄이 타당하므로 위 주장은 이유 없다. 3. 처분 가. 시정조치 91 피심인들이 앞으로 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 92 피심인들의 이 사건 공동행위는 성격상 효율성증대 효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(이하 '과징금고시’라 한다)<각주>35</각주>의 규정에 따라 다음과 같이 과징금을 부과한다. 1) 산정기준 가) 관련매출액 (1) 개요 93 관련매출액은 위반사업자가 위반기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액을 말한다.<각주>36</각주>94 관련매출액을 산정함에 있어서 관련 상품의 범위는 위반행위로 인하여 직접 또는 간접적으로 영향을 받은 상품의 종류와 성질, 거래지역, 거래상대방, 거래단계 등을 고려하여 행위유형별로 개별적ㆍ구체적으로 판단한다.<각주>37</각주>(2) 관련매출액 95 피심인들의 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제3호와 제8호에 해당하고, 피심인들이 각 공사별로 미리 합의하여 정한 낙찰자가 낙찰을 받아 계약을 체결하였으므로 12개 각 공사별 낙찰자가 한국가스공사와 계약한 계약금액(부가가치세 제외)을 관련매출액으로 하되<각주>38</각주>각 공사 입찰에 참여하여 낙찰을 받거나 들러리로 참여한 공사의 계약금액을 합한 금액을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 한다.<각주>39</각주>96 한편, 위 계약금액 중 3건(통영 #11, 12 입찰, 통영 #13, 14 입찰, 평택 #15∼17 입찰)은 계약금액 일부를 개산계약<각주>40</각주>으로 체결하였는바, 이를 관련매출액으로 한다.<각주>41</각주>97 다만, 컨소시엄을 구성하여 들러리로 입찰에 참여한 경우, 입찰 참여 여부 및 투찰가격 등을 그 컨소시엄의 대표사가 결정하고 서브사는 직접 관여하지 않은 것으로 보이는 점 등을 고려하여 들러리 컨소시엄의 서브사로서 입찰에 형식적으로 참여한 경우는 제외한다. (3) 관련매출액 관련 피심인 주장에 대한 판단 98 피심인들은 이 사건 공동행위가 물량배분의 성격을 가진 것으로 피심인들이 각 차수별로 발주된 공사를 나누어 낙찰 받는 합의를 한 것이며, 낙찰자 결정 후에 행한 각 입찰 참가는 물량배분 합의의 실행을 위한 형식적이고 사후적인 행위에 불과한바, 이 사건 공동행위의 실질이 법 제19조 제1항 제3호에 규정된 '상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위’에 해당하고, 법 제19조 제1항 제8호에 규정된 입찰담합에는 해당하지 않으므로 피심인들이 실제로 수주한 공사금액만을 관련매출액으로 보아야 한다고 주장한다. 99 살피건대, 피심인들의 위 제2. 가항 행위는 이 사건 공사 입찰에 있어서 공사별 낙찰자를 미리 정하고 그 정해진 낙찰자가 실제로 낙찰되도록 하기 위하여 입찰 참여사들의 투찰가격을 미리 결정한 행위인바, 이는 입찰에 참가하는 사업자들이 낙찰자나 투찰가격 등을 미리 결정하는 것을 주된 내용으로 하는 법 제19조 제1항 제8호의 입찰담합에 해당한다. 다만, 그 구체적인 합의 내용 중 업체별 사정에 따라 각 공사를 분배하거나 지분을 분배하는 내용의 합의를 포함하고 있는 점에서 법 제19조 제1항 제3호에 규정된 '상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위’의 성격도 아울러 갖고 있다. 100 결국, 입찰담합은 그 구체적인 합의 내용에 따라 가격협정, 공급제한협정, 시장분할 협정으로서의 성격을 함께 포함하고 있을 수 있으므로 법 제19조 제1항 제8호를 적용하는 이외에 법 제19조 제1항 제1호, 제3호, 제4호도 함께 적용될 수 있는 것이다.<각주>42</각주>그럼에도 이러한 점만을 들어 이 사건의 경우에 법 제19조 제1항 제8호의 적용을 배제해야 한다거나 법 제19조 제1항 제8호에 따라 과징금을 부과하는 것이 위법하다고 할 수는 없으므로 피심인들의 위 주장은 이유 없다. 나) 부과기준율 101 피심인들의 이 사건 행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 행위시 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 7～10%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 입찰참가자격 요건이 엄격하여 PQ심사 통과 가능 업체가 피심인들 위주로 제한적이었던 점, 입찰금액 적정성 심사로 인한 가격경쟁 저해 요소가 다소 있었던 점 등을 종합적으로 고려하여 부과율 7%를 적용한다. 다) 산정기준 102 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 정하되, 입찰에 참여하여 낙찰 받지 못한 경우(들러리)에 대하여는 현행 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정<각주>43</각주>에 따라 (N-2)/N를 감액한다. 103 이때, 컨소시엄 내에서는 상호 경쟁이 발생할 소지가 없어 들러리 컨소시엄의 수를 기준으로 들러리 감경을 하는 것이 타당하므로 N을 '들러리 컨소시엄의 수’로 본다. 104 이에 따라 각 공사별 N과 들러리 감경 대상 피심인 현황은 다음 <표 12> 기재와 같다. <표 12> 각 공사별 N(들러리 컨소시엄의 수) 및 들러리 감경 대상 피심인 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701775" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 105 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 다음 <표 13> 기재와 같다. <표 13> 피심인별 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701777" alt="이유 13번째 이미지" ></img><각주>44</각주><각주>45</각주>2) 행위 요소에 의한 1차 조정 106 행위시 과징금고시 Ⅳ. 2. 나. (1)의 규정에 따르면 위반사업자가 과거 3년간<각주>46</각주>3회 이상 법 위반으로 조치를 받고 벌점 누산점수가 5점 이상인 경우에 4회 조치부터 산정기준을 가중할 수 있는바, 피심인들의 과거 3년간 법위반에 따른 조치 횟수 및 벌점을 반영한 가중비율은 다음 <표 14> 기재와 같다. <표 14> 피심인별 법위반 조치 횟수, 벌점 및 가중비율 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701779" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 107 이에 따른 피심인 경남기업, 피심인 대림산업, 피심인 대우건설, 피심인 삼성물산, 피심인 에스케이건설, 피심인 지에스건설, 피심인 포스코건설, 피심인 한화건설, 피심인 현대건설의 1차 조정 산정기준은 다음 <표 15> 기재와 같다. <표 15> 1차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701781" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 108 피심인들이 심사관의 조사 단계부터 위원회 심의 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 협력한 점과 그 정도를 감안하여 현행 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가) 규정에 따라 조사에 적극적으로 협력한 피심인 두산중공업, 피심인 포스코건설, 피심인 한양, 피심인 한화건설, 피심인 현대건설에 대하여 각 1차 조정 산정기준의 30%를 감경하고, 협력의 정도가 보통인 피심인 경남기업, 피심인 대우건설, 피심인 동아건설산업, 피심인 삼부토건, 피심인 에스케이건설, 피심인 지에스건설은 각 1차 조정 산정기준의 20%를 감경하며, 일부 합의에 대한 참가 내용을 불완전하게 진술하는 등 소극적으로 조사에 협력한 피심인 대림산업, 피심인 삼성물산은 각 1차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 109 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 다음 <표 16> 기재와 같다. <표 16> 2차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701783" alt="이유 16번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 110 법 시행령 [별표2] 2. 라. 1) 및 행위시 과징금고시 Ⅳ. 4. 가.의 규정에 따르면 2차 조정된 산정기준이 위반사업자의 현실적 부담능력, 당해 위반행위가 시장에 미치는 효과, 기타 시장 또는 경제여건 및 위반행위로 인해 취득한 이익의 규모 등을 충분히 반영하지 못하여 과중하다고 판단되는 경우에는 2차 조정된 산정기준을 조정하여 부과과징금을 결정할 수 있다. 111 우선, 피심인들의 현실적 과징금 부담능력을 감안할 때, 피심인들 중 피심인 대림산업, 피심인 에스케이건설, 피심인 지에스건설, 피심인 한양에 대하여 재무제표상 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중평균한 금액(이하 '3개년 당기순이익 가중평균’이라 한다)이 적자이므로 2차 조정 산정기준의 50%를 각 감경하고, 3개년 당기순이익 가중평균이 적자일 뿐만 아니라 최근 대규모 적자 전환을 하거나 연속 적자 추세이며, 이익잉여금이 감소되는 등 재무지표가 악화된 피심인 두산중공업, 피심인 한화건설에 대해서는 각 60% 감경하며, 기업회생절차가 진행 중인 피심인 경남기업, 피심인 동아건설산업, 피심인 삼부토건의 경우 과징금을 각각 면제<각주>47</각주>한다. 112 아울러, 최근 국내 공공공사 발주규모의 지속적인 감소, 중동지역 수주 규모의 급감, 건설기성률(토목)의 악화 등 건설경기가 위축된 점을 감안하여 모든 피심인들에 대하여 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 113 이에 따른 피심인별 잠정 부과과징금은 다음 <표 17> 기재와 같다. <표 17> 피심인별 잠정 부과과징금 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701785" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 114 한편, 이 사건 공동행위의 경우 위 <표 13> 기재사항 중 '피심인별 관련매출액’에서 보는 바와 같이 관련매출액 중 낙찰 받은 공사에 관한 금액보다 들러리로 탈락한 공사에 관한 금액의 비중이 큰 점, 낙찰 받은 경우에도 대부분 컨소시엄을 구성하여 입찰에 참여한 점 등을 감안할 때, 위 잠정 부과과징금액은 피심인들이 위반행위로 인해 취득한 이익의 규모를 충분히 반영하지 못한 측면이 있다. 115 따라서, 들러리 참여 부분에 대하여 위 잠정 부과과징금액의 20%를, 컨소시엄 대표사로 낙찰 받은 부분에 대하여 위 잠정 부과과징금액의 10%를, 컨소시엄 서브사로 낙찰 받은 부분에 대하여 지분율이 30% 이상인 경우 위 잠정 부과과징금액의 30% 및 지분율이 30% 미만인 경우 50%를 각 감경한다. 116 이에 따른 피심인별 최종 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 다음 <표 18> 기재와 같다. <표 18> 피심인별 최종 부과과징금 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701787" alt="이유 18번째 이미지" ></img><각주>48</각주>4. 결론 117 피심인들의 위 제2. 가항의 행위는 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호에 해당하므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.