한국가스공사 발주 통영-거제 주배관 건설공사 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 현대건설 주식회사 및 현대중공업 주식회사(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)는 건설업을 영위하는 사업자로서 한국가스공사가 2009. 4. 10. 공고한 '통영～거제 주배관 건설공사’ 입찰(이하 '이 사건 공사 입찰’이라 한다)에 참여하였다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706477" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 금융감독원 공시자료 및 피심인 제출자료 나. 이 사건 공사 입찰 개요 1) 천연가스 주배관 및 관리소의 개요 3 국내 천연가스 사업은 도매업자인 한국가스공사가 해외 원산지에서 액화천연가스(LNG: Liquefied Natural Gas) 상태로 도입한 후 이를 다시 기화하여 대량 수요자인 발전소 및 전국에 산재한 도시가스회사에 공급하고, 소매업자인 도시가스 회사가 가정과 산업체 등 일반 수요자에게 공급하는 구조로 이루어진다. 4 주배관 및 관리소는 한국가스공사가 대량 수요자인 발전소 및 도시가스 회사에 천연가스를 공급하기 위해 건설ㆍ운영하는 공급설비이다. 2008년 12월부터 천연가스 공급확대 사업이 추진됨에 따라 2014년 6월 기준 전국을 하나로 잇는 총 4,108㎞의 환상 공급망을 완성하였고, 관리소<각주>1</각주>는 전국에 317개소를 두고 있다. 2) 통영～거제 주배관 건설공사의 주요 내용 5 통영～거제 주배관 건설공사의 주요 내용은 다음 <표 2>와 같다. <표 2> 통영～거제 주배관 건설공사 주요 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706479" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 입찰 세부일정 6 이 사건 공사 입찰은 '최저가낙찰제’<각주>2</각주>방식으로 이루어졌으며, 그 세부 추진일정은 다음 <표 3>과 같다. <표 3> 입찰 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706481" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>3</각주><각주>4</각주>3) 입찰 참여 현황 7 이 사건 공사 입찰에 참여하기 위하여는 '해저배관’ 공사 실적을 보유하고 있어야 하므로 국내 건설사 중에는 피심인들과 에스케이건설만이 참여할 수 있었고, 에스케이건설이 피심인 현대건설의 공동수급체(이하 '컨소시엄’이라 한다) 구성사업자로 참여함에 따라 이 사건 공사 입찰에는 현대건설 컨소시엄과 현대중공업만이 참여하였다. 4) 입찰결과 8 이 사건 공사입찰 결과 예정가격(95,076,747,965원)의 90.27%인 85,826,356,000원으로 투찰한 현대건설이 낙찰자로 결정되었다.<각주>5</각주>2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 9 피심인 현대건설의 표** 부장은 이 사건 공사 입찰일 이전인 2009. 4. 16.경 에 서울 서초구에 소재하는 '토즈<각주>6</각주>강남점’ 모임에서 당시 참석하였던 현대중공업 이** 부장에게 “이 사건 공사 입찰에 관하여 현대건설이 낙찰받고 현대중공업은 들러리로만 참여해달라”는 취지로 요청하였고, 현대중공업 이** 부장은 이에 동의하였다. 10 이후 투찰일 무렵 현대건설의 표** 부장은 유선으로 현대중공업 이** 부장에게 연락한 다음 직원을 시켜 현대중공업이 들러리로 입찰할 입찰내역서가 저장된 외부저장매체(USB)를 현대중공업으로 전달하였고, 현대중공업은 전달받은 입찰내역서대로 투찰하였다. 11 이와 같은 사실은 현대건설 이**, 현대중공업 이** 등의 진술(심사보고서 소갑 제2-76호증 및 소갑 제2-80호증)을 통해 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(이하 '법 시행령’이라 한다) 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 12 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 13 법 제19조 제1항의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호의 행위 14 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰자, 투찰가격 등을 사전에 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 15 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 16 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>7</각주>17 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>8</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 18 위 2. 가.항의 인정사실에 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들 사이에 이 사건 공사 입찰에 관하여 사전에 낙찰자 및 투찰률(투찰가격)을 결정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 19 피심인들은 이 사건 공사 입찰에서 처음부터 가격 경쟁을 회피하기 위한 의도로 담합행위를 시작하였을 뿐만 아니라 실제 이로 인하여 이 사건 공사 입찰에서 가격경쟁이 사라진 점, 이러한 입찰담합 행위는 경쟁제한 효과만 발생시키고 달리 효율성 증대효과가 전혀 없는 경성 공동행위에 해당하므로 이 사건 공사 입찰 시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 20 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 21 피심인들이 앞으로 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 22 피심인들의 이 사건 행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2008. 11. 10. 공정거래위원회 고시 제2008-18호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)의 규정에 따라 다음과 같이 과징금을 부과한다.<각주>9</각주>1) 산정기준 가) 관련매출액 23 피심인들의 이 사건 행위는 법 제19조 제1항 제8호의 입찰담합 행위에 해당하는바, 이 사건 공동행위에 대한 관련 매출액은 현대건설 컨소시엄이 한국가스공사와 체결한 계약금액(85,826,356,000원) 중 부가가치세를 제외한 금액인 78,023,960,000원으로 본다. 나) 부과기준율 24 피심인들의 이 사건 행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위는 입찰담합으로서 성격상 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백한 경성 공동행위인 점, 이 사건 공사는 대형 공공발주공사로서 국가 재정에 미치는 영향이 크다는 점 등을 종합적으로 고려하여 10%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 25 산정기준은 위 가).의 관련매출액에 위 나).의 부과기준율을 곱하여 정하되, 입찰에 참여하여 낙찰받지 못한 현대중공업에 대하여는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마) 2)에 따라 2분의1로 감액한다. <표 5> 피심인별 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706483" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2) 행위 요소에 의한 1차 조정 26 피심인들의 행위는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 같다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 27 피심인들이 심사관의 조사 단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 각 피심인에 대하여 1차 조정 산정기준의 30%를 감경한다. 28 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 다음 <표 6>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706485" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 29 피심인 현대건설은 컨소시엄을 구성하여 입찰에 참여함에 따라 부당이득의 규모도 단독으로 공사를 수행하였을 경우보다 적을 수 밖에 없다는 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 30 한편, 피심인 현대중공업은 심의종결일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자인 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 50%를 감경한다. 31 또한, 최근 경기 악화로 건설시장이 크게 위축되어 있는 점을 감안하여 피심인들 모두 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 32 이에 따른 피심인별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 다음 <표 7>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706487" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 4. 결론 33 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.