한국가스공사의 거래상지위남용행위 및 부당지원행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 지위 및 일반현황 1 피심인은 1983. 1. 20. 한국가스공사법에 의하여 설립되어 천연가스(Natural Gas)를 수입ㆍ제조ㆍ공급하는 사업을 행하는 사업자이다. 2 피심인의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인의 일반현황 (단위: 억 원, 2013년말 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121145697" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인 제출자료 나. 시장현황 3 피심인은 국내 천연가스 도매사업을 수행하면서<각주>1</각주>, 2013년 기준 총 3,867만 톤(도시가스용 1,959만톤, 발전용 1,908만톤)을 공급하였다. 피심인은 국내 천연가스를 독점공급하면서, 천연가스의 제조ㆍ공급과 관련되는 가스배관 건설(이설)공사, 가스 저장탱크 및 부대설비 공사 등에 대한 수요도 독점하고 있다. 4 피심인은 2013년말 기준으로 천연가스 공급시설인 저장탱크 60기(886만㎘), 천연가스 주배관 4,065㎞, 공급관리소 311개를 운영 중이며, 2017년까지 주배관 1,153㎞, 공급관리소 136개를 추가로 건설할 계획이다. 2. 위법성 판단<각주>2</각주>가. 인정사실 및 근거 1) 공사대금 감액행위 5 피심인은 2009. 6. 10.부터 2011. 8. 19. 기간 동안 ㅇㅇㅇㅇ 주식회사(이하 회사명을 지칭함에 있어 '주식회사’는 생략한다) 등 12개 건설사(이하 '거래상대방’이라 한다)에게 아래 <표 2> 기재와 같이 '김제-부안, 고창-영광, 장성 주배관 건설공사’ 등 총 6건의 공사를 위탁하였다. 6 그 후 피심인은 공사현장 여건변경 및 공법 변경 등의 사유로 설계변경을 승인하면서 기획재정부 계약예규인 '공사계약 일반조건’<각주>3</각주>에 의하여 거래상대방에게 공사대금을 증액 조정하여 주었다. 7 그런데, 피심인은 내부감사 결과 설계변경이 부적절하게 이루어졌다는 등의 지적을 받게 되자 거래상대방에게 이미 증액하였던 설계변경 공사대금 932,716천 원을 아래 <표 2> 기재와 같이 일방적으로 감액하였다. <표 2> 감액 공사 내역 (단위: 천 원, 부가세 미포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121145699" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 피심인 제출자료(소갑 제1호증) 2) 공기연장에 따른 간접비 및 계약보증수수료 미지급행위 가) 간접비 관련 8 피심인은 ㅇㅇㅇㅇ 등 4개 건설사(이하 '거래상대방’이라 한다)에게 아래 <표 3>과 같이 '신규 스팀보일러실 건설공사’ 등 4건의 공사를 위탁하였다. 9 그 후 피심인은 공사의 품질확보를 위한 공기조정, 민원발생 등을 이유로 들어 공사기간을 연장하였음에도 이에 따라 발생한 현장관리 인건비, 산재보험료, 경비, 일반관리비 등의 추가 간접비용(총 39,227천 원)을 지급하지 않았다. 10 기획재정부 계약예규인 '공사계약 일반조건’<각주>4</각주>및 '정부입찰ㆍ계약 집행기준」<각주>5</각주>에 의하면, 현장관리 인건비, 산재보험료, 경비, 일반관리비 등의 추가 간접비용(총 39,227천 원)을 거래상대방에게 지급하여야 한다. <표 3> 간접비 미지급 공사 내역 (단위: 천 원, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121145701" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 피심인 제출자료(소갑 제2호증) 나) 계약보증수수료 관련 11 피심인은 ㅇㅇㅇㅇ 등 17개 건설사(이하 '거래상대방’이라 한다)에게 아래 <표 4>와 같이 '삼척기지∼영월 주배관 제1공구 건설공사’ 등 총 20건의 공사를 위탁하였다. 12 그 후 피심인은 민원에 따른 인허가 지연, 공사 품질확보를 위한 공기조정 등을 이유로 공사기간을 연장하였음에도 계약보증수수료<각주>6</각주>총 26,434천 원을 거래상대방에게 지급하지 않았다. 13 기획재정부 계약예규인 '공사계약 일반조건’<각주>7</각주>에 의하면, 위와 같이 공사기간을 연장하는 경우 계약보증수수료를 거래상대방에게 지급하여야 한다. <표 4> 계약보증수수료 미지급 공사 내역 (단위: 천 원, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121145703" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 피심인 제출자료(소갑 제3호증) 3) 지연보상금 미지급행위 14 피심인은 ㅇㅇㅇㅇ 등 2개 건설사(이하 '거래상대방’이라 한다)에게 아래 <표 5>와 같이 '천연가스 공급설비(분당관리소) 증설공사’ 등 3건의 공사를 위탁하였다. 15 그 후 피심인은 민원발생 및 선행작업 필요 등을 이유로 공사를 정지하여 그 기간이 60일을 초과하였음에도 초과 일수에 대한 지연보상금 총 280,484천 원을 거래상대방에게 지급하지 않았다. 16 기획재정부 계약예규인 '공사계약 일반조건’<각주>8</각주>에 의하면, 위와 같이 공사를 정지하는 경우 60일 초과 일수에 대하여 지연보상금을 거래상대방에게 지급하여야 한다. <표 5> 지연보상금 미지급 공사 내역 (단위: 천 원, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121145705" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 피심인 제출자료(소갑 제4호증) 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>9</각주>제23조(불공정거래행위의 금지) ①사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 "불공정거래행위"라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.1.~3. (생략) 4. 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위 5.~8. (생략) ②불공정거래행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>10</각주>제36조(불공정거래행위의 지정) ①법 제23조(불공정거래행위의 금지)제2항의 규정에 의한 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표 1의2와 같다. [별표 1의2〕불공정거래행위의 유형 및 기준 1.~5. (생략) 6. 거래상 지위의 남용 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항 제4호에서 “자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위”라 함은 다음 각 목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 가. ~ 다. (생략) 라. 불이익제공 가목 내지 다목에 해당하는 행위 외의 방법으로 거래상대방에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위 마. (생략) 2) 적용 요건 및 법리 17 거래상지위남용행위의 한 유형인 불이익제공행위가 성립하기 위해서는 ①사업자가 자신의 거래상지위를 이용하여, ②거래상대방에게 불이익이 되도록 부당하게 거래조건을 설정ㆍ변경하거나, 거래과정에서 부당하게 불이익을 주는 행위를 하여야 한다. 18 사업자가 거래상대방에 대해 거래상지위를 가지고 있는지 여부는 거래상대방의 입장에서 사업자가 거래조건의 변경 등을 요청할 경우 거래상대방이 이를 원하지 않더라도 받아들일 수밖에 없는지를 기준으로 하며, 이는 거래상대방의 대체거래선 확보의 용이성, 사업자에 대한 수입 의존도, 사업자의 업무상 지휘감독권 여부, 거래대상인 상품의 특성 등을 종합적으로 고려하여 판단한다. 또한 거래상지위는 당사자 중 일방이 상대적으로 우월한 지위 또는 적어도 상대방과의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위를 갖고 있으면 이를 인정하기에 족하다고 할 것이고, 이는 당사자가 처한 시장상황, 전체적 사업능력의 격차, 거래대상 상품의 특성 등을 고려하여 판단하여야 한다.<각주>11</각주>19 거래조건의 설정ㆍ변경 및 불이익의 내용이 부당한지 여부는 당해 행위를 한 의도 및 목적, 거래상대방의 예측가능성, 당해 업종의 통상적인 거래관행, 관계법령, 거래대상 상품 또는 용역의 특성, 불이익의 내용과 정도 등을 종합적으로 고려하여 판단한다. 다. 피심인의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 거래상지위가 있는지 여부 20 다음과 같은 사항을 종합적으로 고려할 때, 피심인은 이 사건 거래상대방들에 대하여 거래상지위를 가지고 있는 것으로 판단된다. 21 첫째, 피심인은 가스의 제조ㆍ공급을 위한 가스배관 건설(이설)공사, 가스 저장탱크 및 부대설비 공사를 독점적으로 수요하면서 관련 공사를 매년 지속적으로 발주하고 있는 공기업이므로, 거래상대방은 피심인이 발주하는 공사를 계속적으로 수주하여야만 사업을 영위하기가 용이하고, 피심인과의 거래가 단절되는 경우 사업 활동이 위축되는 등 많은 영향을 받는다. 22 둘째, 피심인은 거래상대방들의 공사이행실태 전반에 대하여 평가할 수 있으며 그 결과를 추후 입찰참가시 입찰참가자격 심사에 반영<각주>12</각주>할 수 있으므로, 거래상대방들 입장에서는 피심인과 원만한 관계를 유지하고 피심인으로부터 좋은 평판을 받는 것이 추후 사업 활동에 있어서 중요한 요소가 된다. 23 셋째, 피심인은 계약이행과정에서 설계변경 승인권<각주>13</각주>, 사업의 일시 정지권<각주>14</각주>등을 가지고 있어 이 사건 거래상대방에게 불리하게 될 수 있는 사업내용을 일방적인 의사로 결정할 수 있는바, 피심인의 거래상대방은 피심인의 요구나 제안을 거절하기가 사실상 곤란하고, 자신에게 불이익이 발생하더라도 피심인에게 이에 대하여 적극적으로 시정을 요구하기가 어려운 입장에 있다. 2) 부당한 불이익제공 행위인지 여부 가) 공사대금 감액행위 24 다음 사항을 종합적으로 고려할 때, 피심인의 위 2. 가. 1)의 행위는 자신의 거래상지위를 이용하여 부당하게 거래상대방에게 불이익을 준 것임이 인정된다. 25 피심인은 공사 현장 여건의 변화, 공법 변경 등의 사유로 기획재정부 계약예규에 따라 설계변경을 승인하고 공사대금을 증액 조정한 후 거래상대방이 변경된 계약에 따라 공사를 이미 완료한 사안에 대하여 사후에 공사대금을 일방적으로 감액하였는바, 이는 거래상대방에게 예측하기 어려운 불이익을 준 것으로 부당하다. 피심인이 이 사건 공사계약에 대하여 적용하고 있는 기획재정부 계약예규의 규정<각주>15</각주>에 의하면, 거래상대방이 허위자료 제출 등 신의성실에 위반되는 행위를 하여 계약금액 결정에 중대한 영향을 미쳤을 경우에는 상호 협의하여 계약금액을 조정할 수 있는바, 이 사건 공사계약의 경우 피심인이 당초 설계변경에 따라 공사대금을 증액한 것이 거래상대방의 허위자료 제출 등에 영향을 받았다고 볼 수 없고 오히려 피심인의 필요에서 비롯된 것임을 감안할 때, 거래상대방으로서는 피심인이 내부 감사 결과를 이유로 충분한 협의를 거치지 않고 일방적으로 공사대금을 다시 감액하리라고 예측하기는 어렵다 할 것이다. 26 당초 피심인의 설계변경 및 공사대금 증액 조정은 기획재정부 계약예규의 관련 규정에 의해 정상적으로 이루어진 것임에도, 피심인은 자체 감사를 통해 설계변경이 부적절하다는 지적을 받았다는 내부 사정을 이유로 계약 또는 법령상의 근거 없이 일방적으로 거래상대방에게 부담을 강요한 것으로 통상적인 거래관행을 벗어나 공정한 거래질서를 저해하는 행위로 판단된다. 27 한편, 이와 관련하여 피심인은, 공사대금 감액은 부적절한 설계변경으로 발생한 부당한 증액을 조정한 것이고, 거래상대방의 설계변경 단가 산정의 오류로 과다 계상된 공사금액을 반환받은 것에 불과하다고 주장한다. 살피건대, 당초 설계변경은 관련 규정에 따라 피심인이 자신의 필요에 의하여 거래상대방에게 먼저 요구하거나 또는 거래상대방이 정당한 절차에 따라 서면으로 신청한 것에 대하여 피심인이 신청 내역에 대한 사정 및 내부 품의를 거쳐 이를 승인함에 따라 이루어진 점, 거래상대방이 허위 자료를 제출하거나 기타 부정한 방법으로 설계변경을 승인받은 사실이 없는 점, 설계변경을 함에 있어서 단가 산정의 오류 등 하자가 있었다 하더라도 그러한 사정만으로 계약금액을 감액하는 것이 정당하다고 볼 수 없는 점<각주>16</각주>등을 종합적으로 고려할 때, 피심인의 주장은 받아들일 수 없다. 나) 공기연장에 따른 간접비 및 계약보증수수료 미지급행위 28 다음 사항을 종합적으로 고려할 때, 피심인의 위 2. 가. 2)의 행위는 자신의 거래상지위를 이용하여 부당하게 거래상대방에게 불이익을 준 것임이 인정된다. 29 피심인은 자신이 발주하는 공사와 관련하여 거래상대방의 책임 없는 사유로 공사기간이 연장되는 경우에는 기획재정부 계약예규인 '공사계약 일반조건’ 및 '정부입찰ㆍ계약 집행기준’에 따라 거래상대방에게 실비를 초과하지 아니하는 범위 안에서 간접비 및 계약보증수수료 등을 증액해 줄 의무가 있음에도, 피심인은 자신의 거래상지위를 이용하여 이를 지급하지 아니함으로써 거래상대방에게 부당하게 불이익을 준 것이다. 30 거래상대방은 공사계약의 이행과정에서 피심인이 계약예규 등 관련 규정을 준수할 것을 신뢰할 것이므로, 이 사건에서와 같이 민원에 따른 인허가 지연, 공사 품질확보 등 거래상대방의 귀책사유 없이 공사기간이 연장되는 경우에는 그에 따른 공사현장 관리 인건비, 경비 등 제반 간접비와 계약보증서 추가발급 등에 따른 보증수수료 등 추가로 소요되는 비용을 피심인이 증액해 줄 것으로 기대하는 것이 당연하다 할 것인바, 피심인이 별다른 이유 없이 이를 지급하지 아니한 행위는 거래상대방에게 예측하기 어려운 불이익을 준 것으로 이는 공기업이 발주하는 공사계약과 관련한 통상적인 거래관행에도 맞지 않아 공정한 거래질서를 저해하는 행위로 판단된다. 다) 지연보상금 미지급행위 31 다음 사항을 종합적으로 고려할 때 피심인의 위 2. 가. 3)의 행위는 자신의 거래상지위를 이용하여 부당하게 거래상대방에게 불이익을 준 것임이 인정된다. 32 피심인이 발주하는 공사의 이행과정에서 피심인의 필요에 의하여 공사를 일시 정지시키는 경우에, 피심인은 기획재정부 계약예규인 '공사계약 일반조건’ 에 따라 거래상대방에게 공사정지기간이 60일을 초과한 기간에 대하여 지연보상금을 지급하여야 할 의무가 있음에도, 자신의 거래상지위를 이용하여 이를 지급하지 아니함으로써 거래상대방에게 부당하게 불이익을 준 것이다. 33 거래상대방은 공사계약의 이행과정에서 피심인이 계약예규 등 관련 규정을 준수할 것을 신뢰할 것이므로, 이 사건에서와 같이 민원에 따른 인허가 지연, 선행 공사 필요 등 거래상대방의 귀책사유 없이 피심인이 자신의 필요에 의하여 공사의 일시정지를 지시하여 그 기간이 60일을 초과하는 경우에는 피심인이 공사 대금을 지급할 때 그 초과기간에 대한 지연보상금을 증액해 줄 것으로 기대하는 것이 당연하다 할 것인바, 피심인이 별다른 이유 없이 이를 지급하지 아니한 행위는 거래상대방에게 예측하기 어려운 불이익을 준 것으로 이는 공기업이 발주하는 공사계약과 관련한 통상적인 거래관행에도 맞지 않아 공정한 거래질서를 저해하는 행위로 판단된다. 3) 소결 34 피심인의 위 2. 가. 1), 2), 3)의 행위는 법 제23조 제1항 제4호에 해당하므로 모두 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 35 피심인이 향후 이 사건 위반행위와 동일 또는 유사한 행위를 다시 하지 않도록 법 제24조에 따라 각 위반행위에 대한 시정명령을 부과하고, 피심인의 위 2. 가. 1) 및 3)<각주>17</각주>의 행위에 대하여는 다수의 거래상대방에게 상당한 손해를 입히고 피심인이 부당이득을 얻은 경우에 해당하는 점을 고려하여, 법 제24조의2 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2014. 5. 30. 공정거래위원회 고시 제2014-7호, 이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다.