한국가스공사의 부당지원행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 적격성 피심인 한국가스공사는 ’83. 1. 20. 한국가스공사법에 의하여 설립되어 가스의 제조ㆍ공급 등의 사업을 영위하는 자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2005. 3. 31.개정 법률 7492호, 이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에 규정된 사업자에 해당된다. 나. 일반현황 피심인이 소속된 기업집단 『한국가스공사』는 ’02. 4월부터 현재까지 법 제14조 제1항에 의한 상호출자 및 채무보증제한 기업집단으로 지정되어 있고, ’08. 4. 3. 현재 한국가스공사, (주)한국가스기술공사, 경기씨이에스(주) 3개사로 구성되어 있으며 소속회사의 자산총액이 12조 6,800억원으로 79개 기업집단 중 20위에 해당되고, 그 일반현황은 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인의 일반현황(2007년말 기준) (단위 : 백만원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120741067" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인 제출자료 다. 지원객체[(주)한국가스기술공사]의 일반현황 (주)한국가스기술공사는 ’93. 5. 27. 가스설비의 유지ㆍ개보수 공사업 및 기타 관련업무를 목적으로 피심인이 100% 출자하여 설립되었으며, 주요 재무현황은 <표 2>와 같다. <표 2> (주)한국가스기술공사의 재무현황 (단위 : 백만원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120741075" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인 제출자료 라. 시장구조 및 실태 국내 가스 사업은 크게 도매사업은 한국가스공사가, 소매사업은 33개 도시가스회사가 지역별로 분할하여 독점하고 있다. 도매사업자인 한국가스공사는 가스를 도입하여 33개 도시가스회사에 공급하고 있으며, 소매사업자인 도시가스회사는 한국가스공사에서 공급받은 천연가스를 지역 내 수요자(가정 및 산업체 등)에게 독점 공급하고 있다. 한국가스공사는 주 배관망을 이용해 전국 각 지역의 도시가스회사에 천연가스를 공급함에 따라 접안설비ㆍ저장탱크ㆍ기화설비 등 생산설비를 3개 생산기지에 <표 3>과 같이 설치하고, 주배관망ㆍ공급관리소 등 공급설비 운영현황은 <표 4>와 같다. <표 3> 생산설비 현황 (’07.12.31. 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120741077" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인 제출자료 <표 4> 공급설비 현황 (’07.12.31. 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120741079" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인 제출자료 마. 피심인과 (주)한국가스기술공사의 공사계약 관련 현황 피심인이 (주)한국가스기술공사에 발주하는 공사의 종류에는 경상정비공사<각주>1</각주>, 핫태핑(Hot Tapping)공사<각주>2</각주>, 배관이설공사, 기타 공사가 있다. 위 공사 중 경상정비공사와 핫태핑공사는 (주)한국가스기술공사만이 수행할 수 있으나, 배관이설공사와 기타 공사는 다른 일반건설회사 등도 수행할 수 있다. 피심인이 발주하는 배관이설공사에 (주)한국가스기술공사와 함께 입찰에 참가할 수 있는 사업자는 삼보종합건설(주), 신한종합건설(주), (주)대우엔지니어링, 흥진건설(주), 케이티건설(주), 대보건설(주), 보성건설(주), (주)신한, 남양건설(주) 9개사가 있다. 2. 부당한 지원행위의 성립 가. 행위사실 (1) 「자회사와의 수의계약 집행기준」 제정 및 개정 피심인은 「자회사와의 수의계약 집행기준」(이하 “집행기준”이라 한다)을 ’99. 3. 6. 제정하여 현재까지 7차례 개정<각주>3</각주>한 사실이 있다. 이 가운데 ’05. 11. 1. 제5차 개정된 집행기준 제2조 제2항을 살펴보면, 제1항<각주>4</각주>이외의 공사에 대해서도 「공사 수의계약사유 평가기준」<각주>5</각주>(이하 “평가기준”이라 한다)에 의거 수의계약 할 수 있도록 하고, 자회사와의 수의계약시 적용하던 “일반적으로 경쟁입찰의 적정낙찰률인 예정가격의 88%이하로 자회사와 계약을 체결하여야 한다.”라는 규정을 삭제한 사실이 있으며, 그 신ㆍ구 조문은 <표 5>와 같다. <표 5> 제5차 개정 집행기준 신ㆍ구 조문 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120741081" alt="이유 5번째 이미지" ></img> (2) 피심인과 (주)한국가스기술공사간의 배관이설공사 수의계약 현황 피심인은 ’05. 11. 1. 집행기준을 개정하고 평가기준을 제정한 후 ’06. 1. 1.부터 같은 해 12. 31.까지의 기간 중 <표 6>과 같이 19건의 배관이설공사를 자회사인 (주)한국가스기술공사와 예정가격 대비 평균 99.3%에 달하는 계약금액으로 수의계약을 체결한 사실이 있다. <표 6> 피심인 발주 배관이설공사 수의계약 현황(’06. 1. 1.～’06. 12. 31.) (단위 : 천원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120741083" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인 제출자료 (3) 집행기준 재개정(제6차) 피심인은 ’06. 9. 7.부터 같은 해 9. 22.까지 실시한 감사원의 운영실태 감사결과, 감사원으로부터 제5차 집행기준 개정의 문제점을 지적 받은 후 이 사건 심사착수전인 ’06. 12. 27. 집행기준 재개정(제6차)을 통해 제5차 개정시 삭제하였던 “일반적으로 경쟁입찰의 적정낙찰률인 예정가격의 88% 이하로 자회사와 계약을 체결하여야 한다.”라는 규정을 다시 삽입한 사실이 있다. 나. 관련규정 법 제23조(불공정거래행위의 금지) ① 사업자는 다음 각호의 1에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 7. 부당하게 특수관계인 또는 다른 회사에 대하여 가지급금 ㆍ 대여금 ㆍ 인력 ㆍ 부동산 ㆍ 유가증권 ㆍ 무체재산권 등을 제공하거나 현저히 유리한 조건으로 거래하여 특수관계인 또는 다른 회사를 지원하는 행위 ② 불공정거래행위의 유형 및 기준은 대통령령으로 정한다. 법 시행령 제36조 제1항 관련 [별표1] 불공정거래행위의 유형 및 기준 제10호(부당한 지원행위) 법 제23조 제1항 제7호에서 “부당하게 특수관계인 또는 다른 회사에 대하여 가지급금 ㆍ 대여금 ㆍ 인력 ㆍ 부동산 ㆍ 유가증권 ㆍ 무체재산권 등을 제공하거나 현저히 유리한 조건으로 거래하여 특수관계인 또는 다른 회사를 지원하는 행위”라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 나. 부당한 자산 ㆍ 상품 등 지원 부당하게 특수관계인 또는 다른 회사에 대하여 부동산 ㆍ 유가증권 ㆍ 상품 ㆍ 용역 ㆍ 무체재산권 등 자산을 현저히 낮거나 높은 대가로 제공 또는 거래하거나 현저한 규모로 제공 또는 거래하여 과다한 경제상 이익을 제공함으로써 특수관계인 또는 다른 회사를 지원하는 행위 다. 위법성 성립요건 법 제23조 제1항 제7호 및 제2항, 법 시행령 제36조 제1항 관련 [별표1] 불공정거래행위의 유형 및 기준 제10호를 종합하면, 부당한 지원행위가 성립하기 위해서는 지원주체가 지원객체인 특수관계인 또는 다른 회사에 대하여 가지급금ㆍ대여금 등을 현저히 낮거나 높은 대가로 제공 또는 거래하거나 현저한 규모로 제공 또는 거래하여 과다한 경제상 이익을 제공하여야 하고, 지원주체의 지원행위로 말미암아 지원객체가 직접 또는 간접적으로 속한 시장에서 공정한 거래를 저해할 우려가 있어야 한다(대법원 2004. 9. 24. 선고 2001두6364 판결). 현저히 유리한 조건의 거래, 즉 현저히 낮거나 높은 대가로 제공 또는 거래하거나 현저한 규모로 제공 또는 거래하여 과다한 경제상 이익을 제공한 것인지 여부를 판단함에 있어서는 급부와 반대급부 사이의 차이는 물론 지원성거래규모와 지원행위로 인한 경제상 이익, 지원기간, 지원횟수, 지원시기, 지원행위 당시 지원객체가 처한 경제적 상황 등을 종합적으로 고려하여 구체적ㆍ개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2004. 10. 14. 선고 2001두2881 판결, 대법원 2004. 4. 9. 선고 2001두6197 판결). 모회사가 주식의 100%를 소유하고 있는 자회사(완전자회사)라 하더라도 양자는 법률적으로 별개의 독립한 거래주체라 할 것이고, 부당지원행위의 객체를 정하고 있는 법 제23조 제1항 제7호의 '다른 회사’의 개념에서 완전자회사를 지원객체에서 배제하는 명문의 규정이 없으므로 모회사와 완전자회사 사이의 지원행위도 법 제23조 제1항 제7호의 규율대상이 된다(대법원 2006.12.22. 선고 2004두1483 판결). 부당성 판단은 지원주체와 지원객체와의 관계, 지원행위의 목적과 의도, 지원객체가 속한 시장의 구조와 특성, 지원성 거래규모와 지원행위로 인한 경제상 이익 및 지원기간, 지원행위로 인하여 지원객체가 속한 시장에서의 경쟁제한이나 경제력집중의 효과 등은 물론 중소기업 및 여타 경쟁사업자의 경쟁능력과 경쟁여건의 변화 정도, 지원행위 전후의 지원객체의 시장점유율의 추이, 시장개방의 정도 등을 종합적으로 고려하여 당해 지원행위로 인하여 지원객체의 관련시장에서 경쟁이 저해되거나 경제력 집중이 야기되는 등으로 공정한 거래가 저해될 우려가 있는지 여부를 기준으로 판단하여야 한다.(대법원 1998. 9. 8. 선고 96누9003 판결, 대법원 2004. 3. 12. 선고2001두7220 판결) 라. 위법성 판단 (1) 지원행위 성립여부 다음과 같은 점들을 고려할 때 피심인은 계열회사인 (주)한국가스기술공사에 배관이설공사를 현저히 높은 대가로 거래하거나 현저한 규모로 거래하여 과다한 경제상 이익을 제공한 것으로 인정된다. 첫째, 피심인이 ’06. 1. 1.부터 같은 해 12. 31.까지의 기간 중 (주)한국가스기술공사가 아닌 민간기업에 경쟁입찰로 발주한 배관이설공사의 낙찰률은 아래 <표 7>과 같이 예정가격 대비 86.8%인 점에 비하여 위 2. 가. (2) <표 6>에서 본 바와 같이 (주)한국가스기술공사와의 평균 계약금액은 예정가격 대비 99.3%에 이르는 점. <표 7> ’06년 중 피심인이 민간기업에 발주한 배관이설공사 현황 (단위 : 천원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120741085" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인 제출자료 둘째, 피심인이 ’06년 한 해 동안 (주)한국가스기술공사에 수의계약으로 발주한 배관이설공사 19건 9,424,744천원은 피심인이 같은 기간 발주한 배관이설공사 총 20건 13,419,368천원에 비하여 건수 기준으로는 95%, 금액기준으로는 70.2%에 해당하는 현저한 규모인 점. <표 8> 배관이설공사 중 자회사에 대한 수의계약 발주현황(’06. 1. 1.～’06. 12. 31.) (단위 : 천원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120741087" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 셋째, 피심인이 위 2. 가. (2)의 행위에 의해 ’06. 1. 1.부터 같은 해 12. 31.까지 (주)한국가스기술공사에 제공한 지원성 거래규모는 9,424,744천원이고, 지원금액은 지원성 거래규모의 10%인 942,744천원인 바<각주>6</각주>, 이 지원금액은 (주)한국가스기술공사의 ’06년도 당기순이익 4,065,000천원의 23.1%에 달하는 금액인 점. (2) 지원행위의 부당성 피심인의 위 2. 가.의 행위는 다음 사항들을 고려해 볼 때 경쟁사업자에 비해 계열회사인 (주)한국가스기술공사의 경쟁조건을 유리하게 하는 등 지원객체가 속한 시장에서의 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 부당한 지원행위로 인정된다. 첫째, 이 사건 지원객체인 (주)한국가스기술공사는 지원주체인 피심인이 100% 출자한 완전자회사로서 피심인이 자회사를 지원할 유인이 크다고 할 수 있고, 이 사건 피심인의 행위는 다음사항들을 고려시 자회사인 (주)한국가스기술공사를 지원할 목적과 의도 하에 이루어진 것으로 판단된다. ① 피심인은 (주)한국가스기술공사에 대한 부당지원행위로 공정거래위원회로부터 이미 2회<각주>7</각주>에 걸쳐 시정조치 등을 받은 바가 있어 이 사건 수의계약이 부당지원행위에 해당된다는 것을 알고 있거나 알 수 있었음에도 다시 이 사건 부당지원행위를 하였다. ② 위 2. 가.에서 본 바와 같이 피심인이 ’05. 11. 1. 집행기준을 개정하여, 자회사와 수의계약을 체결하는 경우 경쟁입찰의 적정낙찰률인 예정가격의 88% 이하로 하여야 한다는 내용을 삭제하고 평가결과에 따라 88%를 초과하여서도 수의계약을 체결할 수 있도록 개정한 것은 자회사인 (주)한국가스기술공사를 지원하기 위한 목적에 기인한 것으로 판단된다. ③ 피심인의 총무관리처 계약팀이 ’05. 6. 2.부터 같은 해 6. 23. 기간 중 10개 사업소를 현장 방문한 이후 같은 해 7월 작성하여 내부 보고한 「사업소 수의계약 실태점검결과 보고」에는 「각 사업소 계약관계 실무부서 담당자들이, 자회사의 상주 인력은 경상정비보수 인력으로서 배관이설공사 등을 수주할 경우 경상정비보수 업무가 소홀해 질 수 있으며, 수의계약은 소액 물품구매시에도 경쟁을 통해 조달을 하고 있는 현재의 계약제도 및 조달방법 방향과 역행하는 것이므로 자회사와의 수의계약을 반대한다」는 내용이 기재되어 있음에도 불구하고 피심인이 배관이설공사를 (주)한국가스기술공사와 수의계약한 것은 자회사를 지원하기 위한 명백한 의도에 따른 것으로 인정된다. 둘째, 피심인이 일반건설업체도 시행할 수 있는 배관이설공사를 자회사인 (주)한국가스기술공사와 수의계약한 것은 지원객체인 (주)한국가스기술공사가 속한 시장에서의 공정한 거래를 저해할 우려가 있다. 배관이설공사를 다른 민간건설업체도 시공할 수 있다는 것은 다음과 같은 여러 자료에서 확인되고 있다. ① 피심인의 사장은 ’99. 3. 5. 계약 52006-553호 내부결재 문서인 「자회사와 수의계약 집행기준(안) 수립ㆍ시행」을 결재하면서 「단순 배관이설공사처럼 경쟁이 가능한 공사나 용역을 자회사에 수의계약으로 주는 경우에는 일반적으로 경쟁입찰의 적정낙찰률인 88% 이하로 계약이 되도록 함이 可」라고 기재하였다. ② 위 「사업소 수의계약 실태점검결과 보고」에는 「각 사업소 계약관련 실무 담당자는 경쟁입찰 방식에 의한 발주방법을 선호함」이라고 기재되어 있는 바, 이는 배관이설공사를 다른 건설업체도 시공할 수 있다는 것을 의미한다. ③ 피심인이 ’06. 10. 12. 감사원에 제출한 「자회사와의 수의계약 관련 규정에 관한 감사원 답변서」에 피심인의 사장은 <표 9>의 내용대로 답변하였다. <표 9> 감사원 답변서 주요 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120741089" alt="이유 9번째 이미지" ></img> ④ (주)한국가스기술공사에서 다년간 계약관련 업무를 담당하고 있는 총무관리팀장은 배관이설공사는 다른 건설회사 등도 수행할 수 있다고 확인하였다. 셋째, 이 건 배관이설공사의 경우 경쟁입찰이 가능함에도 불구하고 피심인이 자회사인 (주)한국가스기술공사와 수의계약을 체결함으로써 다른 건설업체들의 입찰참가가 제한되었다. 이와 같이 입찰참가가 제한된 사업자들로는 삼보종합건설(주), 신한종합건설(주), (주)대우엔지니어링, 흥진건설(주), 케이티건설(주), 대보건설(주), 보성건설(주), (주)신한, 남양건설(주) 등을 들 수 있다. 넷째, (주)한국가스기술공사 총무관리팀장은 피심인이 배관이설공사를 경쟁입찰로 발주하게 되면 (주)한국가스기술공사의 매출액이나 당기순이익이 감소될 염려가 있었다고 확인하고 있는 점과 (주)한국가스기술공사가 ’07. 4월에 작성한 <표 10>의 「배관이설공사 수행 필요성」에는 수익성 증대 및 투자자금 확보 등을 위하여 배관이설공사 수행이 필요하다고 기재되어 있는 점을 종합하여 보면, 피심인의 이 사건 지원행위로 인하여 지원객체인 (주)한국가스기술공사의 경쟁조건이 경쟁사업자에 비하여 상당히 유리하게 되었다고 할 수 있다. <표 10> 배관이설공사 수행 필요성 주요 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120741069" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 마. 소 결 위와 같은 사실을 종합해 볼 때, 피심인의 위 2. 가.의 행위는 부당하게 다른 회사를 지원한 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위로 인정되어 법 제23조 제1항 제7호 및 같은 법 시행령 제36조 제1항 관련 [별표1] 불공정거래행위의 유형 및 기준 제10호 나목(부당한 자산ㆍ상품 등 지원)에 해당된다. 3. 과징금부과 가. 과징금부과 여부의 결정 피심인은 ’02. 4월부터 현재까지 공정거래위원회에 의해 상호출자제한 기업집단으로 지정된 사업자이므로 이 사건 부당지원행위에 대하여 법 제24조의2 및 제55조의3, 같은 법 시행령 제9조 및 제61조 제1항, 과징금부과세부기준 등에 관한 고시(2005. 7. 13. 고시 제2005-15호, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 마. (1)의 규정을 적용하여 과징금을 부과한다. 나 과징금 산정 (1) 기본과징금의 산정 피심인의 위 2. 가.의 행위는 피심인 스스로가 집행기준을 개정하고 평가기준을 제정하는 방법으로 적극적인 의지를 갖고 능동적으로 지원한 경우로서 지원효과가 크므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 마.의 규정에 따라 “매우 중대한 위반행위”에 해당되어 부과기준율을 70%로 결정한다. 따라서 기본과징금은 지원금액 942,747천원에 부과기준율을 곱하여 <표 11>과 같이 659,922천원으로 산정한다. <표 11> 기본과징금 산정내역 (단위 : 천원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120741071" alt="이유 11번째 이미지" ></img> (2) 의무적 조정과징금의 산정 피심인이 최근 3년 이내에 법을 3회 이상 위반한 사실이 없으므로 과징금고시 Ⅵ. 2. 나.의 규정에 의한 위반횟수에 따른 가산을 하지 아니하며, 피심인이 이 사건 법 위반행위로 인해 얻은 부당이득에 대한 산정이 현실적으로 곤란하므로 과징금고시 Ⅵ. 2. 나.의 규정에 의한 부당이득에 의한 조정도 하지 아니한다. 따라서 의무적 조정과징금은 기본과징금과 동일하게 결정한다. (3) 임의적 조정과징금의 산정 피심인은 공정거래위원회의 자료 요구에 즉시 응하여 원본자료를 제출하는 등 조사에 적극 협력한 점을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3)의 규정에 의거 임의적 조정과징금에서 20%를 감경하고, 이 사건 행위에 대해 사건심사 착수 전에 집행기준을 개정하는 방법으로 자진시정한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (5)의 규정에 의거 20%를 감경한다. 따라서 임의적 조정과징금은 <표 12>와 같이 의무적 조정과징금에서 40%를 감경한 395,953천원으로 산정한다. <표 12> 임의적 조정과징금 산정내역 (단위 : 천원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120741073" alt="이유 12번째 이미지" ></img> (4) 부과과징금의 결정 피심인은 과징금고시 Ⅵ. 4.에서 열거하고 있는 과징금 감경 또는 면제 사유에 해당하지 아니하므로 과징금고시 Ⅳ. 3. 다.의 규정에 의거 임의적 조정과징금 395,953천원에서 백만원 미만을 절사한 395,000천원으로 부과과징금을 결정한다. 4. 결 론 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제23조 제1항 제7호 및 같은 법 시행령 제36조 제1항 관련 [별표1] 불공정거래행위의 유형 및 기준 제10호에 위반되므로 시정명령에 대해서는 법 제24조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제24조의2의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.