한국감정평가사협회의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 적격성 및 일반 현황 1 피심인 한국감정평가사협회<각주>1</각주>는 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률<각주>2</각주>제33조에 따라 감정평가사의 품위유지와 직무의 개선ㆍ발전을 도모하고 회원의 관리 및 지도에 관한 사무를 수행하기 위하여 1989. 12. 7. 설립된 단체로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>3</각주>제2조 제4호의 규정에 의한 사업자단체에 해당된다. 2 피심인은 감정평가법 제34조에 따라 협회명칭과 소재지, 회원가입 및 탈퇴에 관한 사항, 임원 구성에 관한 사항, 회원의 권리 및 의무에 관한 사항, 회원의 지도 및 관리에 관한 사항 등이 포함된 회칙을 정하여 국토교통부장관의 인가를 받아야 하며, 피심인의 일반 현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인의 일반 현황 (2017. 12. 31. 기준, 단위：천 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147307" alt="이유 1번째 이미지" ></img> <자료출처：피심인 제출자료> 3 감정평가업자와 그 소속 감정평가사는 감정평가법 제35조의 규정에 따라 피심인의 회원으로 반드시 가입<각주>4</각주>하여야 하고, 또한 이들은 피심인의 회원으로서 피심인이 정한 회칙과 직업윤리에 관한 규정<각주>5</각주>등을 준수할 의무를 가진다. 4 2017년말 기준 다음 <표 2>와 같이 전체 국내 감정평가사 4,679명 중 4,528명(96.8%)이 피심인의 회원으로 가입되어 있으며, 세부적으로 13개 대형 감정평가법인, 43개 중소형 감정평가법인이 소속되어 있다. <표 2> 국내 감정평가사의 소속에 따른 현황 (2017. 12. 31. 기준, 단위：명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147329" alt="이유 2번째 이미지" ></img> <자료출처：피심인 제출자료> 5 피심인의 주요업무는 감정평가법에 따라 국토교통부장관으로부터 위탁받아 수행하게 되는 감정평가사의 연수 및 실무수습 관리업무, 감정평가업자가 발급한 감정평가서가 관련 법령 등에 따라 타당하게 이루어졌는지에 대한 조사를 위한 기초자료 수집 및 감정평가 내용분석 업무, 감정평가서의 원본 및 관련 서류의 접수ㆍ보관업무가 있다. 6 또한, 피심인의 회칙에 따라 감정평가의 이론ㆍ기법에 대한 조사ㆍ연구 업무, 감정평가제도개선을 위한 조사 및 정책업무, 구성사업자의 감정평가업무 수행지원 및 지도ㆍ관리 업무, 구성사업자의 업무윤리 및 업무계약 질서 확립을 위한 조정 및 중재업무, 감정평가업자 추천업무<각주>6</각주>등이 있다. 7 한편, 피심인은 감정평가정보센터라는 전례검색시스템<각주>7</각주>을 구축하여 구성사업자가 감정평가를 수행할 경우 다음 <그림 1>과 같이 시스템에서 기존 사례를 찾아 참고할 수 있도록 하고 있으며, 아울러 금융기관과의 거래가 많은 구성사업자들의 원활한 업무처리를 위하여 탁상자문과 정식 감정평가 의뢰 등의 업무처리를 위하여 다음 <그림 2>와 같이 온라인 중계시스템도 구축하여 운영하고 있다.<그림 1> 피심인의 「감정평가정보센터」 화면예시 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147351" alt="이유 3번째 이미지" ></img> <그림 2> 금융기관 담보평가 온라인 중계시스템 체계 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147373" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 8 참고로 감정평가업자는 감정평가법 시행규칙 등에 따라 토지 등의 보상 및 국유재산 취득ㆍ처분 등 공적인 부분에 대한 감정평가서를 발급한 경우 40일 이내에 감정평가정보체계<각주>8</각주>시스템에 등록하여야 한다. 해당 시스템은 피심인 및 소속 감정평가업자, 한국감정원 소속 직원들이 이용할 권한이 있다. 9 피심인의 회비는 입회비 및 월회비와 함께, 실적에 따른 회비로 구성되어 있으며, 각 회비의 부과기준은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 피심인의 회비 부과 기준 (2017. 12. 31. 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147395" alt="이유 5번째 이미지" ></img> <자료출처：피심인 제출자료> 10 피심인의 조직은 총회, 이사회, 17개 위원회와 상근조직으로 다음 <그림 3>과 같이 회장 및 상근부회장, 6개 부서 등과 함께 전국 주요 광역지역을 중심으로 13개 지회를 두고 있으며, 피심인의 이사회 구성원은 총회에서 선임된 회장이 직접 지정하는데 협회 소속 7명, 13개 대형 감정평가법인<각주>9</각주>13명(법인별 각 1명), 13개 지회 중 7～8명, 중소 감정평가법인 중 4～5명, 개인 감정평가사 중 4～5명, 여성감정평가사 중 1명 등 총 45명으로 구성된다. <그림 3> 피심인의 상근조직 구성도(2017년말 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147397" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <자료출처：피심인 홈페이지> 11 참고로, 피심인의 구성사업자들은 자신의 규모에 따라 대형감정평가법인협의회, 중소감정평가법인협의회, 감정평가사사무소협의회라는 비공식 조직을 별도로 구성하고 있으며, 이들은 주로 소속된 구성사업자 상호간 친목도모를 위한 업무와 피심인의 회장이 위임하는 업무 등을 수행하고 있다. 나. 시장현황 및 실태 1) 감정평가업자의 개념 12 감정평가사<각주>10</각주>는 타인의 의뢰를 받아 일정한 보수를 받고 토지 등의 감정평가를 하는 자를 말하며, 감정평가업은 감정평가를 업으로 행하는 것으로서 감정평가업자에는 감정평가사 개인이 개설한 감정평가사무소와 감정평가법인이 있다. 13 감정평가사가 감정평가사무소를 개설하고자 하는 경우에는 국토교통부장관에게 개설신고(감정평가법 제21조)하여야 하고, 감정평가법인은 국토교통부장관의 인가(감정평가법 제29조)를 받아 설립할 수 있다. 이 경우 감정평가법인의 전체 감정평가사수는 최소 5명 이상이어야 하고, 주(主)사무소 및 분(分)사무소에는 각각 최소 2명의 감정평가사를 두어야 한다. 2) 감정평가업자의 주요 업무 14 감정평가법 제10조<각주>11</각주>에 따르면 감정평가업자의 업무는 크게 ① 토지 등에 대한 감정평가, ② ①의 감정평가와 관련된 상담 및 자문, ③ 부동산 가격공시에 관한 법률에 따른 표준지공시지가 조사ㆍ평가 등으로 구분할 수 있다. 가) 감정평가 15 감정평가는 감정평가법 제2조에서 토지 및 그 정착물, 동산, 저작권 등의 권리, 자동차ㆍ항공기ㆍ선박ㆍ기계 등의 경제적 가치를 판정하여 그 결과를 가액으로 표시하는 것을 말한다. 16 감정평가업자는 감정평가를 의뢰받으면 감정평가법 제6조에 따라 지체 없이 감정평가를 실시하여야 하는데, 감정평가법 제3조 제3항에 따른 감정평가에 관한 규칙<각주>12</각주>제5조 내지 제7조 등에서 정하고 있는 시장가치기준ㆍ현황기준ㆍ개별물건기준 등 평가의 '원칙’을 준수하여, 제8조 내지 제10조 등에서 정하고 있는 기본사항 확정 및 현장실지조사를 통한 대상물건 확인 등의 '절차’를 거쳐, 제13조에서 정하고 있는 감정평가서에 기재하여야 할 항목 등 '형식적 요건’ 등에 맞추어 감정평가서를 작성하여야 한다.17 감정평가서에 기재되어야 할 사항인 형식적 요건은 ①감정평가업자의 명칭, ②의뢰인의 성명 또는 명칭, ③ 대상물건(소재지, 종류, 수량 등), ④대상물건 목록의 표시근거, ⑤감정평가 목적, ⑥기준시점, 조사기간 및 감정평가서 작성일, ⑦실지조사를 하지 아니한 경우에는 그 이유, ⑧시장가치 외의 가치를 기준으로 감정평가한 경우에는 그 가치의 성격과 특징, 감정평가의 합리성 및 적법성, ⑨감정평가조건을 붙인 경우 그 이유, ⑩감정평가액, ⑪감정평가액의 산출근거 및 결정 의견(적용한 감정평가방법, 감가수정 및 시산가액 조정 등 감정평가액 결정 과정, 감정평가액 결정에 참고한 자료의 출처ㆍ내용 등) ⑫전문가의 자문을 거쳐 감정평가 한 경우 그 자문 등의 내용, ⑬기타사항 등이다. 18 위와 같이 감정평가서 작성이 완료되면 같은 법인 소속의 다른 감정평가사에게 해당 감정평가서가 원칙과 기준을 준수하여 작성되었는지 여부에 대해 심사 받은 후 감정평가업자의 사무소 또는 법인의 명칭을 적은 뒤 감정평가를 수행한 감정평가사가 그 자격을 표시하고 서명과 날인을 하여 의뢰인에게 감정평가서를 발급하여야 하며<각주>13</각주>, 감정평가법에서 규정하고 있는 김정평가서 서식은 다음 <그림 4>내용과 같다. <그림 4> 감정평가서 양식(감정평가에 관한 규칙 별지 제1호서식) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147401" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 19 감정평가법상 감정평가 의뢰를 의무화하고 있는 분야는 국가, 지방자치단체, 공공기관, 지방공사가 토지 등의 관리ㆍ매입ㆍ매각ㆍ경매ㆍ재평가 등을 위하여 토지 등을 감정평가 하려는 경우와, 금융기관, 보험회사, 신탁회사 또는 신협ㆍ새마을금고도 대출, 자산의 매입ㆍ매각ㆍ관리 또는 재무제표 작성을 포함한 기업의 재무제표 작성 등과 관련하여 토지 등의 감정평가를 하려는 경우이며, 이때 감정평가를 의뢰하고자 하는 자는 감정평가업자에게 직접 의뢰하거나 피심인을 통해 감정평가업자를 추천 받아 의뢰할 수도 있다.<각주>14</각주>20 참고로 시장에서는 실무적으로 감정평가 비용을 절감하기 위해 감정평가법에서 정하고 있는 원칙과 요건 등을 갖추지 않고 임의로 작성되는 '약식감정’이 다수 통용되고 있는데, 이는 감정평가업자 소속의 비(非)감정평가사에 의한 실지조사와 물건검토를 토대로 추정가격을 산정하는 것으로써 감정평가법인 명의로 발급하되 감정평가사의 서명ㆍ날인 없이 '가격조사서’ 등의 명칭으로 의뢰인에게 제공되고 있다. 나) 감정평가와 관련된 상담 또는 자문 업무 21 감정평가와 관련된 상담 또는 자문 업무에서 대표적인 것이 탁상자문이다. 탁상자문은 법률적 용어가 아니라 금융기관 등 의뢰인이 정식감정평가를 의뢰하기 전에 토지 등의 대략적인 예상가액 등을 알아보는 것을 지칭하는 실무적인 용어로 의뢰인의 탁상자문 요청이 있을 경우 일반적으로 감정평가업자에 소속된 일반직원이 현장실지조사 없이 사무실에서 물건의 간략한 정보만을 토대로 인근 실거래가 내역 등을 참고하여 대략적인 예상가액을 알려주는 감정평가와 관련된 상담 또는 자문을 말한다. 22 탁상자문은 전달방식에 따라 대면(對面) 및 전화 등을 통해서 음성으로 전달하는 구두탁상자문과 간략한 물건정보 및 예상가액이 기재된 서면 또는 문자메시지ㆍ전자우편ㆍ웹페이지 등을 통해 전달하는 문서탁상자문으로 구분되며, 문서탁상자문은 감정평가업자 명의로 물건정보 및 대략적인 예상가액이 기재된 서면이 발급되어 보존이 가능하다는 차별성이 있다. 23 의뢰인으로부터 탁상자문 요청이 있을 경우 감정평가업자는 전례검색 등을 통해 자료를 작성하는데 일반적으로 30분 정도의 시간이 소요되며, 대부분 감정평가사가 아닌 감정평가법인에 소속된 일반직원이 수행하고 있다. 문서탁상자문 서식은 감정평가법상 정해져 있지 않고 대상물건, 예상가액, 감정평가법인명이 기재되어 탁상자문서, 자문결과회신 등의 명칭으로 아래 <그림 5>와 같이 1장의 서류로 발급되고 있다. <그림 5> 문서탁상자문서 견본(예시) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147403" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 24 감정평가업자와 감정평가를 의뢰하는 기관간 이루어지는 탁상자문 및 감정평가 업무의 절차는 다음 <그림 6>과 같다. <그림 6> 금융기관과의 거래에서 탁상자문 및 감정평가 업무절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147309" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <자료출처：피심인 제출자료(피심인 의견서 소을 제2호증 참조)> 다) 표준지공시지가 조사ㆍ평가 등 25 감정평가업자는 부동산 가격공시에 관한 법률(이하 '부동산공시법’ 이라 한다)에 의거 국토교통부가 의뢰하는 표준지<각주>15</각주>에 대한 공시기준일 현재 단위면적당 적정가격(이하 '표준지공시지가<각주>16</각주>’라 한다) 조사ㆍ평가업무, 개별 공시지가의 검증 업무 등<각주>17</각주>을 수행한다. 26 다만, 국토교통부는 표준지공시지가를 조사ㆍ평가 등을 수행할 수 있는 감정평가업자는 부동산공시법에서 요구하는 일정요건을 갖춘 감정평가업자를 선정하여 해당 업무수행에 참여하는 전체 감정평가사 수에 비례하여 감정평가업자별로 업무를 배정하고 있다. 감정평가업자 선정 기준은 감정평가 업무실적이 있는 감정평가업자로서 소속 감정평가사 수를 20명 이상 계속 유지하면서 주사무소의 감정평가사수가 8명이상이고, 주사무소에서 심사부서를 독립적으로 설치ㆍ운영하며 모든 감정평가서의 심사를 수행할 수 있어야 한다. 3) 감정평가 등의 보수 27 감정평가업자가 업무수행에 따라 의뢰인으로부터 받을 수 있는 수수료 및 실비는 감정평가법 제23조의 규정에 따라 국토교통부장관이 감정평가관리ㆍ징계위원회의 심의를 거쳐 결정하여 감정평가업자의 보수에 관한 기준<각주>18</각주>으로 공고한다. 28 보수기준에 따르면 감정평가수수료는 건당 감정평가액을 기준으로 가격산출 근거자료ㆍ가치형성요인 분석ㆍ적용 감정평가기법 등을 고려하여 아래 <표 4>와 같이 보수기준 [별표] 규정의 감정평가액 구간(상ㆍ하한) 범위내의 금액으로 산정하게 되며<각주>19</각주>, 감정평가업자가 의뢰인과 감정평가와 관련된 상담을 하거나 자문에 응한 경우 구두 또는 전화를 통한 상담 및 자문은 건당 3만원, 서면을 통한 상담 및 자문은 건당 10만 원의 범위 내에서 의뢰인과 합의하여 보수를 결정할 수 있다. <표 4> 감정평가업자의 보수에 관한 기준 [별표] 감정평가수수료 체계 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147311" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 4) 감정평가업 시장규모 29 국내 감정평가업 시장은 아래 <표 5>와 같이 2017년도를 기준으로 총 7,648억원 정도의 규모로 최근 5년간 연평균 약 5% 정도씩 성장하였다. 감정평가 분야별로 보면 금융기관이 고객들의 대출신청시 담보물건의 가치평가를 목적으로 의뢰하는 담보평가 분야가 전체 시장의 39.1%로 가장 큰 비중을 차지하고 있다. <표 5> 국내 감정평가업 시장규모 (2017.12.31. 기준, 단위：백만원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147313" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <자료출처：피심인 제출자료> 30 탁상자문이 포함된 감정평가와 관련한 자문ㆍ상담은 전체 시장의 0.2～0.3% 수준으로 극히 미미한데 이는 거래의 대부분 무료로 제공되고 있는 실정에 기인한 것이며, 이용자 비중은 금융기관이 70% 정도, 공공기관 및 기업ㆍ개인이 약 30% 비중이라고 추정되고 있다.<각주>20</각주>5) 감정평가 관련 감정평가업자와 금융기관과의 관계가) 탁상자문<각주>21</각주>도입 시기 31 피심인 진술에 따르면 담보평가의 주요 고객인 금융기관이 감정평가를 정식으로 의뢰하기 전에 대출업무 편의를 위하여 대략적인 예상가액을 구두로 전달해 달라는 요청에 따라 구두탁상자문이 시작되었고, 2000년대 들어서 금융기관이 이를 문서형태로 요청하면서 문서탁상자문이 도입된 것으로 추정된다. 나) 금융기관과 감정평가업자 간 거래구조 32 감정평가업 시장에서 가장 많은 수요를 갖고 있는 금융기관은 대부분 13개 대형 감정평가법인 위주로 업무협약을 체결<각주>22</각주>하여 이를 협약업체와만 거래하는데 담보물의 감정평가에 앞서 문서탁상자문을 무료로 제공받은 후, 실제 담보대출 업무가 진행될 경우 정식 감정평가를 의뢰하는 방식으로 운영하고 있다. 33 다만, 금융기관은 신뢰성 있는 감정평가법인을 협약대상으로 선정하기 위하여 내부적으로 감정평가사수, 영업망(지점망), 자본금, 업력 등의 세부 요건을 설정하고 있고, 이를 기준으로 협약을 체결한 법인에 대해서도 2～3개 등급으로 구분하여 등급별로 감정평가 대상이나 감정평가 금액에 따라 차등적으로 감정평가를 의뢰하고 있다. 34 또한, 금융기관은 1개 담보물에 대해 다수의 업무협약업체에 탁상자문을 의뢰하고, 정식 감정평가는 탁상자문 한 감정평가법인 중 1개사에만 의뢰하는 방식으로 운영한다. 35 참고로 13개 대형 감정평가법인은 금융기관의 탁상자문을 효율적으로 처리하기 위하여 공동으로 탁상자문센터를 설립(2008.11.19.)하여 운영하였고<각주>23</각주>, 이와 별개로 개별 감정평가법인으로 접수되는 탁상자문은 개별 법인이 자체적으로 처리하였다.나) 감정평가업계와 금융기관 간 갈등 발생 36 탁상자문이 당초 금융기관이 대출가능 여부를 사전 검토하는 것을 돕기 위하여 양 당사자간 협약에 따라 무상으로 제공하기로 한 것임에도 실제 대출실행으로 이어지는 비중이 매우 낮고<각주>24</각주>, 금융기관이 무분별하게 수개의 감정평가법인에 동일물건에 대한 탁상자문을 요청하고 있어 금융기관과 협약을 체결하여 거래하는 감정평가법인의 불만이 가중되고 있었다. 37 더불어 2011년경 금융기관이 근저당권 설정을 위한 감정평가 비용 등을 부담<각주>25</각주>하게 됨에 따라 자체 담보평가부서 신설<각주>26</각주>, 자체 평가 확대(자체 감정기준 상향, 외부 감정평가 중단 등)를 추진하였고, 이에 따른 감정평가 시장의 축소 우려와 함께 금융기관이 '문서탁상자문서’를 대출 실행의 근거자료로 활용하거나 자체 감정의 자료로 활용한다는 의혹이 제기<각주>27</각주>되면서 피심인과 갈등이 발생하였다. 38 피심인은 이런 금융기관의 자체 감정평가 확대 추진에 대응하기 위하여 13개 대형 감정평가법인의 요청에 의해 피심인 내부에 금융T/F를 설치(2011년 5월)하여 대응방안을 공동으로 모색하였고<각주>28</각주>, 금융기관과의 갈등이 지속되는 과정에서 피심인 주도로 내부적으로 외부 법률자문을 거쳐 금융기관에 제공하는 탁상자문을 중단하는 방안 등에 대해 검토하여 왔다.<각주>29</각주>그리고 13개 대형 감정평가법인들은 공동으로 운영하던 탁상자문센터도 2012.12월경 폐쇄하였다. 39 또한 2013년에는 피심인이 KB국민은행 등 9개 은행의 감정평가업무협약서에 대한 불공정약관 심사를 공정거래위원회에 청구하였고, 이에 금융기관은 대출 미실행시 감정평가보수 미지급, 임의적 계약해지, 무보수 탁상감정 의무<각주>30</각주>(KB국민은행, 농협은행, 씨티은행) 등의 조항을 자진시정하면서 2013. 8. 2. 심의절차 종료되었다.<각주>31</각주>40 아울러 피심인은 감정평가업 시장에서 금융기관의 우월적 지위에 따라 감정평가법인과의 거래에서 미수금의 증가, 이에 대한 청구금지, 감정수수료 미지급, 문서탁상의 남발 및 변칙이용 등의 다양한 불공정 행태가 발생하고 있다고 꾸준히 문제를 제기하고 있다.2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 41 피심인은 모든 구성사업자에게 2012. 6. 7.부터 문서탁상자문 제공을 일률적으로 금지하는 결정을 한 후 통지하고, 이를 위반할 경우 회원자격 정지, 제명 등을 할 수 있도록 징계규정까지 개정하여 통보함으로써 문서탁상자문을 제공하지 않도록 강제하였으며, 실제로 위반한 구성사업자에 대해 징계 등을 추진한 사실이 있다. 1) 금융기관 자체 감정평가 확대에 대응하기 위해 문서탁상자문 중단 방안 검토 42 피심인은 2011년경부터 시작된 금융기관과의 갈등이 지속되는 과정에서 금융기관의 자체 감정평가 확대 추진에 대한 대응의 일환으로 금융기관이 문서탁상자문을 자체 평가의 기초 자료로 사용할 가능성이 있다고 판단하여, 2012. 3월 아래 <표 6>과 같이 피심인이 주도하여 금융기관에 대한 탁상자문을 중단하는 방안과 이로 인한 법 위반 가능성에 대하여 내부적으로 검토하였다. <표 6> 탁상자문 중단방안에 대한 법률적 검토(안)(심사보고서 소갑 제1호증<각주>32</각주>일부발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147321" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 43 그리고 피심인은 2012. 4월 다음 <표 7>과 같이 탁상자문의 법적 성격 등에 대한 외부 법률자문을 실시하였고<각주>33</각주>, 이를 통해 피심인이 주도하여 탁상자문을 일괄적으로 중지시키거나 유료화하는 경우 법 제26조에 위반될 소지가 있다는 점과 구성사업자들의 자율적인 공동행위에 의해 탁상자문을 중단할 경우에는 법 제19조에 위반될 소지가 있다는 점 등을 인지하였다. <표 7> 「탁상감정」관련 총괄 참고자료집(소갑 제2호증 일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147323" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 44 또한 2012. 5월에는 문서탁상자문을 중단하고자 하는 피심인의 의도에 맞게 외부 법률자문을 추가적으로 실시<각주>34</각주>하고, 다음 <표 8>과 같이 탁상자문의 실체가 감정평가법상(당시 부감법) 감정평가로 볼 수 있어 탁상자문을 중단할 필요성이 있다는 내용의 내부 보고서를 작성하였다. <표 8> 탁상감정의 법적 성격 및 책임범위 관련 검토(피심인 의견서 소을 제2호증 일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147325" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 2) 문서탁상자문 제공 금지 결정 45 피심인은 내부검토 및 법률자문을 통해 탁상자문을 일괄적으로 중단시키거나 유료화하는 경우 법에 위반될 소지가 있다는 점을 인지하였음에도 불구하고, 2012. 5. 25. 제170차 임시이사회에 다음 <표 9>와 같이 탁상자문방식을 문서탁상자문에서 구두탁상자문으로 전면 변경하는 것을 내용으로 하는 '탁상감정방식 변경에 관한 건’을 안건으로 상정하여 참석자 전원의 찬성으로 의결하였다.<각주>35</각주><표 9> 제170차 임시이사회 '탁상감정방식 변경에 관한 건’(소갑 제3호증 일부 발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147327" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 46 동 안건의 내용은 2012. 6. 7.부터 금융기관 및 일반회사 등 모든 감정평가 의뢰대상에게 종이ㆍ전자우편ㆍFAXㆍ문자메시지ㆍ그림파일 등 인쇄가 가능한 모든 문서탁상자문 제공을 금지하고, 예상가액의 약 30% 범위의 추정치<각주>36</각주>만을 유선을 통해 알려주는 구두탁상자문만 제공하여야 한다는 것이다. 3) 구성사업자에 대한 문서탁상자문 금지 내용 및 이를 준수토록 하기 위한 징계규정 개정 내용 통지 47 피심인은 2012. 5. 29. 자신의 모든 구성사업자에게 제170차 임시이사회(2012. 5. 25.) 회의결과 '탁상감정방식 변경에 대한 건’이 의결되었음을 아래 <표 10>과 같이 공문으로 통보한 후, 2012. 5. 31.에는 아래 <표 11>과 같이 이사회 의결사항의 세부적인 내용을 기재한 공문을 추가로 통보하면서 금융기관에게도 동일한 내용을 공문으로 통보하였다<각주>37</각주>. <표 10> 문서탁상자문 금지 관련 공문①(2012. 5. 29. 발송, 소갑 제6호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147331" alt="이유 16번째 이미지" ></img> <표 11> 문서탁상자문 금지 관련 공문②(2012. 5. 31. 발송, 소갑 제7호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147333" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 48 2012. 6. 18., 2012. 7. 9.에도 모든 구성사업자에게 다음 <표 12>, <표 13>과 같이 문서탁상자문 금지의무를 준수하여야 한다는 내용 등의 공문을 통보하였다. <표 12> 문서탁상자문 금지 관련 공문③(2012. 6. 18. 발송, 소갑 제9호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147335" alt="이유 18번째 이미지" ></img> <표 13> 문서탁상자문 금지 관련 공문④(2012. 7. 9. 발송, 소갑 제11호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147337" alt="이유 19번째 이미지" ></img> 49 또한, 문서탁상자문 금지의 실효성을 높이기 위해 피심인은 제171차 정기이사회(2012. 6. 22.)에서 구성사업자에 대해서는 아래 <표 14>와 같이 피심인의 회원자격 정지 및 국토교통부에 대한 징계건의까지 가능한 수준으로 징계를 취할 수 있다는 내용의 상벌규정 개정안을 의안으로 상정하여 이사회 참석자 전원의 찬성을 통해 개정하였고<각주>38</각주>, 해당 내용을 2012. 6. 25. 다음 <표 15>와 같이 모든 구성사업자에게 통보하였다. <표 14> 제171차 정기이사회 「윤리ㆍ조정 및 상벌규정」일부개정 규정(안)(소갑 제4호증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147339" alt="이유 20번째 이미지" ></img> <표 15> 문서탁상자문 징계 근거 마련안내 공문⑤(2012. 6. 25. 소갑 제10호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147341" alt="이유 21번째 이미지" ></img> 50 아울러, 피심인은 2013. 4. 4.에도 다음 <표 16>과 같이 당시 일부 구성사업자들이 휴대전화 문자메시지를 통해 문서탁상자문을 하고 있는 행위가 상벌규정 위반으로 징계대상이 될 수 있다는 내용과 함께, 금융기관에서 개별 법인에 협약체결 및 간담회 참석 등을 독려하는 경우 피심인에게 알려 함께 대응해 나가자고 당부하는 공문을 통보하였다. <표 16> 문서탁상자문 금지 관련 공문⑥(2013. 4. 4. 발송, 소갑 제12호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147343" alt="이유 22번째 이미지" ></img> 51 한편, 2013. 8. 8.에는 아래 <표 17>과 같이 문서탁상자문 금지의무 제도의 시행 1년을 맞이하여 이에 대한 실태점검을 한다는 취지로 모든 구성사업자에게 문서탁상자문 금지의무 위반 사례에 대한 제보를 하라는 내용의 공문을 통보하였다. <표 17> 문서탁상자문 위반사례 제보요청 공문(2013. 8. 8. 소갑 제13호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147345" alt="이유 23번째 이미지" ></img> 52 피심인은 2015. 8. 8.에는 다음 <표 18>과 같이 각 감정평가법인에게 2015. 9. 1.부터는 전화 및 FAX로 접수되는 탁상자문에 대해서는 서비스제공을 중지하고 전산의뢰로 유도해 줄 것을 요청하는 공문을 통보하기도 하였다. <표 18> 탁상자문 서비스 관련 협조요청 시행 공문⑦(2015. 8. 8. 소갑 제14호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147347" alt="이유 24번째 이미지" ></img> 53 피심인은 2016. 10월에도 아래 <표 19>와 같이 탁상자문의 형식에 대한 문의가 지속적으로 발생하고 있다면서 문서탁상자문이 금지되고 있음을 재차 알리며, 이를 위반할 경우에는 징계대상이 될 수 있음을 알리는 공문을 모든 구성사업자에게 통보하였다. <표 19> 문서탁상자문 금지 관련 발송 공문⑧(2016.10월, 소갑 제15호증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147349" alt="이유 25번째 이미지" ></img> 4) 문서탁상자문 금지의무 위반 구성사업자에 대한 제재 추진 54 기본적으로 피심인은 구성사업자의 신고 또는 직권인지를 통하여 회칙 등의 제규정 위반소지가 있는 구성사업자에 대해 실지조사 및 소명의견 청취를 거친 뒤 그 결과를 피심인 내부 윤리조정위원회<각주>39</각주>에서 징계대상이 되는지 여부를 판단하고, 만약 위반소지가 있다면 징계위원회<각주>40</각주>에 징계건의를 하게 된다. 55 이 사건과 관련하여 피심인이 2012. 6. 7.부터 2018. 7월까지 문서탁상자문 금지의무 위반혐의가 있는 구성사업자에 대하여 윤리조정위원회 및 징계위원회에서 검토한 사항은 다음 <표 20>과 같다. <표 20> 문서탁상자문 금지의무 위반 구성사업자에 대한 징계검토 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147353" alt="이유 26번째 이미지" ></img> 5) 근거 56 이러한 사실은 탁상자문 중단방안에 대한 법률적 검토(소갑 제1호증), 「탁상감정」관련 총괄 참고자료집(법률자문서 포함, 소갑 제2호증), 제170차 임시이사회 「탁상감정방식 변경에 관한 건」안건(소갑 제3호증), 제171차 정기이사회 「윤리ㆍ조정 및 상벌규정」개정 안건(소갑 제4호증), 제201차 임시이사회 「윤리ㆍ조정 및 상법규정」안건(소갑 제5호증), 2012. 5.29.자 문서탁상자문 금지안내 공문(소갑 제6호증), 2012. 5.31.자 문서탁상자문 금지안내 공문(소갑 제7호증), 2012. 5.31.자 금융기관에게 발송한 문서탁상자문 중단 공문(소갑 제8호증), 2012. 6.18.자 문서탁상자문 금지안내 공문(소갑 제9호증), 2012. 6.18.자 문서탁상자문 징계근거 마련 공문(소갑 제10호증), 2012. 7. 9.자 문서탁상자문 금지 안내 공문(소갑 제11호증), 2013. 4. 4.자 문서탁상자문 금지안내 공문(소갑 제12호증), 2013. 8. 8.자 문서탁상자문 제보요청 공문(소갑 제13호증), 2015. 9. 1.자 문서탁상자문 전산의뢰 유도 공문(소갑 제14호증), 2016.10월 문서탁상자문 금지안내 공문(소갑 제15호증), 문서탁상자문 금지의무 위반 구성사업자에 대한 징계검토 내역(소갑 제16호증), 중소감정평가법인 대표이사 진술조서(소갑 제17호증), 피심인 전 기획이사 진○○ 진술조서(소갑 제18호증), 피심인 현 기획이사 이○○ 진술조서(2018. 7.27., 2018. 8.14., 소갑 제19호증), 피심인 김△△ 진술조서(소갑 제20호증), 심의과정에서 피심인의 진술 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 법 제26조(사업자단체의 금지행위) ① 사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 각 호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 2. ∼ 3. (생략) ② ∼ ④ (생략) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ～ 2. (생략) 3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위 4. ～ 9.(생략) ② ～ ⑥ (생략) 2) 법리 57 법 제26조 제1항 제1호의 사업자단체 금지행위에 해당하는 법 제19조 제1항 제3호의 용역의 거래를 제한하는 행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자단체의 의사가 존재하고 그 의사가 구성사업자에게 통지되어야 하며, ② 이와 같은 행위가 구성사업자의 행위에 영향을 미치고, ③ 그 결과 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다.<각주>41</각주>58 법 제26조 제1항 제1호에서 정한 '사업자단체의 금지행위’는 사업자단체가 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 법 제19조 제1항 각 호에 규정된 행위를 할 것을 결정하고, 사업자단체의 구성원 간에 그 사업자단체의 의사결정을 준수하여야 한다는 공동인식이 형성됨으로써 성립하고, 사업자단체의 구성원이 사업자단체의 의사결정에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다.<각주>42</각주>59 또한, '사업자단체의 의사’는 통상 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의ㆍ결정 등의 형태로 나타나지만, 정관ㆍ규정 또는 시행중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에도 해당 정관ㆍ규정ㆍ사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 보며, '사업자단체의 의사가 구성사업자에게 통지’된다 함은 사업자단체의 의사가 회의개최ㆍ문서송부ㆍ전화통지 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다.<각주>43</각주>60 법 제19조 제1항 제3호에서 규정하는 '상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위’라 함은 사업자 사이에 각 당사자의 생산량이나 판매량을 일정 수준으로 제한하거나 일정한 비율로 감축시키는 것을 말하는 것으로, 상품 또는 용역의 거래에서 생산량, 판매량, 출고량, 거래량, 수송량 등을 일정한 수준 또는 비율로 제한하거나 사업자별로 할당하는 행위 및 가동률, 가동시간, 원료 구입여부 또는 비율 등을 제한함으로써 실질적으로 생산ㆍ출고ㆍ수송을 제한하는 행위, 특정회사를 통해서만 공급하는 등 공급방식을 제한하는 행위 등이 있다. 다. 피심인의 위 2. 가.행위의 위법 여부 1) 사업자단체의 의사가 존재하고, 그 결정이 구성사업자에게 통지되었는지 여부 61 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인은 2012. 5. 25. 제170차 임시이사회에 '탁상감정방식 변경에 관한 건’을 상정하여 참석자 전원의 찬성으로 2012. 6. 7.부터는 예상가액의 30%범위 추정치만을 구두로 전달하는 구두탁상자문만 제공하고, 인쇄가 가능한 모든 형식의 문서탁상자문은 모든 의뢰인에게 제공하는 것을 금지하기로 결정하였다. 그 후 2012. 5. 29. 자신의 모든 구성사업자에게 이러한 이사회 결정 내용을 공문을 통해 통보하였고, 2012. 5. 31. 이사회 결정의 세부적인 내용을 담은 공문을 추가로 통보하였으며, 그 이후 2012. 6. 18, 2012. 7. 9 등 여러 차례 모든 구성사업자에게 문서탁상자문 금지의무를 준수하여야 한다는 내용 등의 공문을 통보하였다. 62 이와 더불어 피심인은 개별 감정평가법인별로 문서탁상자문 제공 금지를 강제하기 위한 방안으로서 2012. 6. 22. 제171차 정기이사회에서 상벌규정 개정안을 상정하여 문서탁상자문 금지의무를 위반하는 구성사업자에 대해 피심인의 회원정지 및 국토교통부에 대한 징계건의까지 가능한 근거를 마련하고, 2016. 8. 29. 제201차 임시이사회에서는 위반시 감정평가정보센터(전례검색시스템)의 이용제한 및 회원제명까지 가능하도록 개정하여 상벌규정이 개정되었다는 내용과 함께 문서형식의 탁상자문을 제공하는 경우 상벌규정에 따라 소속법인에 대한 배정 및 추천제한 등이 될 수 있다는 내용의 공문을 모든 구성사업자에게 통지하였다. 63 이러한 점들을 고려할 때 피심인의 의사에 따른 문서탁상자문이라는 용역의 거래 제한 결정 행위가 존재하고, 이러한 의사가 구성사업자에게 통지되었음이 인정된다. 2) 구성사업자의 행위에 영향을 미쳤는지 여부 64 피심인의 위 2. 가. 행위는 다음과 같은 점을 종합적으로 고려할 때 구성사업자의 문서탁상자문 서비스 제공 여부에 영향을 미친 것으로 인정된다.<각주>44</각주>65 첫째, 피심인은 감정평가업 시장<각주>45</각주>에서 감정평가사 대부분이 가입되어 있는 독점적 지위에 있는 유일한 사업자단체로서 감정평가 추전물량 배정, 전례검색시스템 운용 등을 통해 구성사업자에 대하여 상당한 영향력을 행사할 수 있는 지위에 있다. 66 둘째, 구성사업자는 자신이 가입되어 있는 사업자단체의 결정사항을 준수할 의무가 있다고 인식하는 것이 일반적이고, 이 사건의 경우 피심인이 구성사업자들에게 문서탁상자문 금지의무를 강제하기 위하여 이를 준수하지 않은 사업자에 대하여 회원자격 정지ㆍ제명, 전례검색시스템(감정평가정보센터) 이용제한 등을 할 수 있도록 상벌규정을 개정하였으므로 구성사업자는 제재 등의 불이익을 받지 않기 위해 피심인의 결정사항을 엄격히 준수하여야 한다고 인지할 가능성이 매우 높다 할 것이다. 67 셋째, 실제 문서탁상자문 금지의무를 위반한 사업자에 대해 징계를 추진한 사실도 있는 바, 구성사업자들은 피심인의 결정사항을 위반하여 징계를 받을 경우 감정평가 업무배정 제한은 물론 전례검색시스템(감정평가정보센터) 이용제한과 국토교통부 징계까지 받을 수 있으므로 매우 특별한 사정이 없는 한 이를 따를 수밖에 없다. 3) 일정한 거래분야에서 경쟁이 부당하게 제한되었는지 여부 68 사업자단체가 부당하게 경쟁을 제한하는 것인지 여부는 사업자단체의 시장점유율, 경쟁사업자의 수와 공급여력, 대체성 등 여러 사정을 종합하여 판단하여야 하며<각주>46</각주>, 일반적으로 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성과 소비자의 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>47</각주>69 다음과 같은 사항들을 종합적으로 고려할 때 피심인의 문서탁상자문 금지 행위는 감정평가업 시장에서의 구성사업자 사이에 경쟁을 부당하게 제한하는 행위로 인정된다. 70 첫째, 피심인은 탁상자문서비스의 공급자인 감정평가업자의 100%를 자신의 구성사업자로 두고 있는 유일한 사업자단체로서 해당시장을 독점하고 있을 뿐만 아니라, 관계 법령 및 자체 회칙 등에 따라 회원에 대한 징계권한 등을 갖고 있어 구성사업자에 대한 영향력이 매우 크고, 탁상자문서비스 공급에 있어 피심인의 회원인 감정평가업자 이외는 경쟁자가 없어 공급의 대체가능성도 없다. 71 둘째, 피심인의 행위는 구성사업자들이 각각의 경영사정, 시장상황 등을 감안하여 자율적으로 결정하여야 할 용역서비스 제공 여부를 사업자단체인 피심인이 일률적으로 금지시키고 이를 위반하는 경우 제재를 하는 등의 방법으로 문서탁상자문 서비스 제공을 제한함으로써 구성사업자간의 자유로운 경쟁을 제한하였다. 72 이 사건 행위는 피심인이 금융기관의 자체평가 확대추진에 대응하여 감정평가 의뢰가 축소되는 것을 방지하기 위한 의도에서 시작되었고, 구성사업자 개별적으로 문서탁상자문을 중단할 경우 금융기관과 거래하고 있는 대형 감정평가법인들이 기존의 거래관계에서 배제될 것을 우려하여 피심인이 주도하여 모든 구성사업자에게 문서탁상자문 금지를 강제한 것으로<각주>48</각주>, 이로 인해 가장 큰 수요처인 금융기관과의 거래에 있어서 중소 감정평가법인은 이러한 금융기관과의 거래를 개시할 기회를 봉쇄당한 반면 대형 감정평가법인은 경쟁 없이 금융기관과의 기존 거래관계를 유지할 수 있는 혜택을 제공하여 감정평가업자 간 공정한 경쟁이 제한되었다 할 것이다.73 문서탁상자문은 금융기관 등 수요자에게 정식 감정평가 의뢰 전에 이루어지는 서비스로서 감정평가업자에게는 수요자와의 거래개시 또는 거래관계 유지를 위한 경쟁수단에 해당한다 할 것이다. 따라서 문서탁상자문을 금지할 경우 특히 중소 감정평가법인들은 대형 감정평가법인에 비하여 더 나은 서비스, 즉 수준 높은 유ㆍ무료 문서탁상자문서비스 제공 등을 통해 금융기관과 새롭게 거래관계를 맺을 수 있는 경쟁의 기회를 박탈당하게 된다.<각주>49</각주>이 뿐만 아니라 공공기관ㆍ기업ㆍ개인에게도 유ㆍ무료 문서탁상자문서비스 제공을 통해 정식 감정평가를 수임할 수 있는 경쟁의 기회를 원천적으로 차단<각주>50</각주>당하게 된다. 74 셋째, 금융기관 등 문서탁상자문을 필요로 하는 수요자 입장에서는 문서탁상자문을 이용할 수 있는 선택권을 침해당한 것<각주>51</각주>은 물론 감정평가 등과 관련된 비용이 상승될 수 있는 요인이 되므로 이는 궁극적으로 수요자 부담으로 귀결될 수 있다. 라. 피심인 주장에 대한 판단 1) 문서탁상자문이 감정평가법상 감정평가에 해당하는지 여부 75 피심인은 감정평가법 상 감정평가는 명칭과 형식을 불문<각주>52</각주>하고 동법 제2조 제2호의 정의에 따라 토지 등의 경제적 가치를 판정해서 특정 가격의 형태를 문서 등에 표시하는 것이기 때문에, 문서탁상자문 역시 담보물의 경제적 가치를 문서에 표시해서 알려준다는 점에서 감정평가에 해당한다고 주장한다. 76 살피건대, 다음사항과 같이 감정평가법상 감정평가에 대한 정의 및 관련규정, 문서탁상자문의 운영실태ㆍ감정평가업계의 인식 등에 비추어 볼 때, 문서탁상자문을 감정평가로 보기 어렵고, 감정평가법 제10조 제6호에 규정된 감정평가와 관련된 상담 및 자문에 해당된다는 점에서 피심인의 주장은 이유 없다. 77 첫째, 문서탁상자문은 감정평가법에서 규정하고 있는 정의에 부합하지도 않을 뿐만 아니라 관련규정 상 요구하는 실질적ㆍ형식적 요건도 갖추고 있다고 보기 어렵다. 즉 문서탁상자문은 대부분 감정평사가가 아닌 일반직원이 전례검색 등을 통해 단순 예상가액 산출 등 통상 약 30분 정도의 작업을 거쳐 의뢰인에게 <그림 5>와 같이 문서 1장으로 간략히 제공하는 것에 불과하여, 담보물의 경제적 가치를 판단하는 것으로 보기 어려울 뿐만 아니라, 감정평가법령 상 경제적 가치를 판단함에 있어 지키도록 하고 있는 평가의 원칙과 절차<각주>53</각주>를 준수했다고 볼 수 없다. 또한 감정평가법 상 감정평가에 해당되기 위해서는 감정평가사에 의해 작성ㆍ서명ㆍ발급되는 등의 관계 법령에서 정한 요건도 갖추어야 하나 이러한 요건을 충족시키지 못하였다. 즉 감정평가에 관한 규칙 등 관련규정에서는 감정평가사가 감정평가시 준수해야할 원칙, 감정평가의 절차, 평가방식, 산출 근거 등 감정평가서에 포함되어야 할 사항 등을 위 1. 나. 2). 가)에서 본 바와 같이 규정하고 있고, 이에 따라 감정평가는 국토교통부령이 정하는 서식에 따라 아래 <그림 7>과 같이 '감정평가서’라는 문서에 의하도록 하고 있으며, 감정평가사가 서명ㆍ날인하여 발급하는 방식으로 거래당사자 등이 감정평가인지 여부를 알 수 있도록 하고 있으나 이러한 요건들을 준수하지 못하였다. <그림 7> 발급된 감정평가서 견본<각주>54</각주>(심사보고서 참고자료 7 일부 발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147359" alt="이유 27번째 이미지" ></img> 78 둘째, 2012. 4월 피심인은 탁상자문의 감정평가법 위반 여부에 대해 법률자문을 요청하였으나, 다음 <표 21>내용과 같이 '탁상자문은 감정평가로 볼 수 없다’는 판단을 받은 사실이 있다. <표 21> 탁상감정 관련 총괄 참고자료집(외부 법률자문 결과 요약, 소갑 제2호증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147361" alt="이유 28번째 이미지" ></img> 79 셋째, 감정평가사인 피심인(구성사업자 포함) 스스로도 다음 <표 22> 내지 <표 25>와 같이 내부문서, 진술 등을 통해 탁상자문이 감정평가법령 등에서 정하고 있는 일정한 요건을 갖추지 못한 것으로써 감정평가에 해당하지 않으며, '감정평가와 관련된 상담 및 자문’에 해당된다고 판단하였다. <표 22> 탁상감정 관련 총괄 참고자료집(소갑 2호증 일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147363" alt="이유 29번째 이미지" ></img> <표 23> 피심인의 전 기획이사(김○○) 답변 내용(김△△ 진술조서, 소갑 20호 일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147365" alt="이유 30번째 이미지" ></img> <표 24> 현 기획이사 이○○홍규 진술조서(소갑 제 19호증 일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147367" alt="이유 31번째 이미지" ></img> <표 25> 피심인 소속 진○○(전 부회장 겸 기획이사, 소갑 제 18호증 일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147369" alt="이유 32번째 이미지" ></img> 2) 용역거래 제한 행위 인지 여부 등 80 피심인은 탁상자문이 무상서비스로서 시장에서 별도로 거래의 대상이 되는 용역이 아니며, 이 사건 행위는 감정평가법 위반 가능성이 높은 문서탁상자문 방식을 구두탁상자문 방식으로 용역의 수행방식을 변경한 것에 불과한 것으로 가격의 유지 또는 인상을 초래할 수 있는 용역의 거래 자체를 금지(공급량 제한)한 것이 아니라 공급량과 무관한 용역의 종류나 규격을 제한하는 행위로서 법 제19조 제1항 제3호의 적용대상이 아니라고 주장한다. 81 살피건대, 다음과 같은 사항들에 비춰볼 때 탁상자문은 감정평가에 수반되는 부가서비스가 아니라 독자적인 경제적 효용을 갖는 용역으로서 감정평가업자가 제공하는 다른 용역과도 구분되는 별개의 거래대상(상품)이며, 피심인이 모든 구성사업자에게 문서탁상자문을 금지시킨 행위는 문서탁상자문이라는 용역의 공급량을 제한하는 행위에 해당한다는 점에서 피심인의 주장은 이유 없다. 82 탁상자문은 원칙적으로 법상 수수료 상한이 규정(보수기준)되어 있는 유료서비스이나 금융기관과의 거래에서 감정평가업자 간 경쟁 또는 금융기관 우위의 협약 조건에 따라 대부분 무료로 제공(판매)될 뿐이며<각주>55</각주>, 실제 금융기관 이외의 거래에서는 유료로도 제공되고 있다.<각주>56</각주>또한 문서탁상자문은 기본적으로 아래 <표 26>에서 볼 수 있듯이 감정평가법상 '감정평가와 관련된 상담 및 자문’업무로서 정식 감정평가를 실시하기 전에 사전적으로 실시되는 용역으로 감정평가와 사용목적ㆍ용도, 가용방식, 작성방식ㆍ내용 등이 명확히 구분되는 독립적인 상품이다. <표 26> 감정평가업자의 업무(감평법 제10조) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147375" alt="이유 33번째 이미지" ></img> 83 구체적으로 살펴보면, 문서탁상자문은 구두탁상자문과도 제공방식, 제공내용(가격특정 VS 30%의 가격범위만 제공), 결과의 신뢰성, 보존가능여부, 거래상대방 선호도, 보수체계<각주>57</각주>등에서 차이가 있어, 수요자 입장에서도 경제적 효용이 다르고 서로 대체관계에 있지 않는 점에서 서로 구분되는 별개의 용역에 해당한다. 기존에 문서탁상자문과 구두탁상자문이 별개의 용역서비스로 판매ㆍ제공되고 있던 상황<각주>58</각주>에서 피심인은 문서탁상자문서비스 제공(공급)을 금지시키고 구두탁상자문서비스는 그대로 제공하되 담보물건의 예상가액을 기존 단일가격에서 일정범위(30%)로 통보하도록 구두탁상자문서비스의 예상가액 방식만을 변경한 것에 불과하다. <표 27> 참고인(중소감정평가법인 대표) 진술조서(소갑 제17호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147379" alt="이유 34번째 이미지" ></img> 84 따라서 피심인의 이 사건 행위는 자신의 구성사업자인 감정평가업자들로 하여금 모든 거래상대방에게 문서탁상자문이라는 용역의 거래 자체를 제한한 행위에 해당하고, 문서탁상자문을 선호하는 금융기관 등 수요자 입장에서는 피심인의 행위로 인해 문서탁상자문의 공급량이 줄어든 것이므로 물량 카르텔에 해당하는 법 제19조 제1항 제3호를 적용함이 타당하다. 3) 법 58조에 따른 정당한 행위에 해당하는지 여부 85 피심인은 문서탁상자문이 감정평가에 해당되나, 실제 실지조사를 통해 대상물건을 확인하지 않고, 감정평가액의 산출근거나 결정 의견을 기재하지 않으며, '감정평가서’를 작성하여 교부하지 않는 등 감정평가법상 감정평가의 절차, 요건, 형식 등을 지키지 않아 감정평가법령 위반 가능성에 대해 인지하고(2012.4～5월), 이런 법위반 상태를 해소하기 위하여 탁상자문방식을 문서탁상자문에서 구두탁상자문으로 변경한 것으로서<각주>59</각주>이는 감정평가법령에 따른 정당한 행위에 해당하므로 법 제58조 적용대상이라고 주장한다. 86 살피건대, 위 1)에서 살펴본 바와 같이 ① 탁상자문은 감정평가법상 '감정평가’가 아닌 '감정평가와 관련된 상담 및 자문’에 해당하므로 실지조사 의무 위반 등을 이유로 감정평가법에 위반될 소지가 전혀 없는 점<각주>60</각주>, ② 피심인이 문서탁상자문을 금지한 행위는 감정평가법 위반 소지를 예방하기 위함이 아니라 금융기관의 감정평가 수요 축소 움직임에 집단적인 영향력을 행사하려는 목적으로 행해진 점, ③ 피심인은 자신의 행위가 법위반이 될 수 있음을 사전에 알고 있었음에도 이를 강행한 점, ④ 구성사업자들이 문서탁상자문 금지의무를 준수하도록 하기 위하여 위반 사업자에게 대해 징계하는 상벌규정 개정 등을 통해 구성사업자를 통제한 점 등을 고려할 때 정당한 행위로 볼 여지가 없어, 감정평가법 위반 가능성을 방지하기 위하여 문서탁상자문을 금지하였다는 피심인의 주장은 이유 없다. 87 설령 문서탁상자문이 감정평가법 위반소지가 있다고 하더라도 피심인이 소관부처인 국토교통부에 문의조차 하지 않고<각주>61</각주>이를 위법이라 단정한 후 일괄적으로 금지하는 공동행위로 나아간 것은 피심인의 권한범위를 넘어선 것이며, 감정평가법 위반여부는 법률 소관부처인 국토교통부가 판단할 사항이다.<각주>62</각주>88 더욱이, 문서탁상자문과 관련한 사업이 당해 사업의 특수성으로 인해 구성사업자간의 경쟁을 제한하는 것이 합리적이라고 인정되는 사업이라고 볼 수 없고<각주>63</각주>, 피심인의 회원관리 및 지도사무를 규정하고 있는 감정평가법이 자유경쟁의 예외를 구체적으로 인정하고 있는 법률이라고도 볼 수 없으므로 법 제58조 적용대상에 해당하지 않는다. 4) 문서탁상자문 금지가 경쟁을 제한하는지 여부 89 피심인은 첫째, 이 사건은 감정평가법을 준수하기 위한 행위로서 탁상자문의 수행방식을 합법적으로 변경하여 구두탁상자문은 그대로 제공하고 있어 탁상자문서비스 시장에서의 경쟁이 감소되지 않았으며<각주>64</각주>, 둘째, 문서탁상자문 관련 설문조사결과 등을 제시하며 감정평가업자가 새로운 거래를 맺기 위한 필수수단이 아니고 감정평가법인의 손해배상능력과 공신력 등이 새로운 거래를 위한 요소이기 때문에 문서탁상자문은 구성사업자들간 경쟁수단이 아니라고 주장한다. 90 살피건데, 다음과 같은 점들을 고려했을 때 피심인의 주장은 이유없다. 91 첫째, 구두탁상자문은 일정범위(30%)의 가격을 구두로 제공함에 따라 기존 단일의 예측가격을 문서로 제공하는 문서탁상자문에 비해 감정평가업자별로 탁상자문에 대한 품질차이를 판별하기 어려운 상황임에 따라 금융기관 입장에서 감정평가 협약업체를 선택할 때 새로운 사업자를 선택할 유인이 낮아지게 된다. 따라서 문서탁상자문을 금지하고 구두탁상자문만을 제공하도록 한 피심인의 행위는 중소형법인에 대해서는 금융기관과의 거래개시 기회를 봉쇄하고 대형법인에게는 경쟁 없이 금융기관과의 기존 거래관계를 유지할 수 있도록 한다는 점에서 경쟁제한성이 인정된다. 92 더욱이 피심인이 탁상자문 중단 추진을 논의한 직접적 계기는 문서탁상자문의 감정평가법 위반 소지를 예방하고 이를 준수하기 위한 것이라기보다 금융기관이 자체평가를 확대 추진함에 따라 서류로 제출되는 문서탁상자문이 이러한 자체평가 기초자료로 사용되는 것을 막기 위한 것임을<각주>65</각주>고려하면 피심인의 주장은 이유없다. <표 28> 피심인의 현 기획이사 이○○ 진술조서(소갑 제19호증 일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147381" alt="이유 35번째 이미지" ></img> 93 둘째, 문서탁상자문은 감정평가 의뢰 전에 대출가능 여부 등을 사전에 검토하기 위한 것으로서 시가의 대략적 추정에 불과하지만 사용목적에 적합하고 신속ㆍ저렴하게 이용할 수 있으므로 수요자 입장에서는 감정평가와 구분되는 독자적인 경제적 효용이 존재한다 할 것이고, 다른 조건이 동일하다면 금융기관 등 수요자는 자신이 필요로 하는 문서탁상자문을 보다 고품질로 보다 저렴하게 제공하는 감정평가업자를 선호할 것이므로 감정평가업자에게 문서탁상자문은 중요한 경쟁수단에 해당한다고 인정<각주>66</각주>되므로 이를 일방적으로 금지한 피심인의 행위는 감정평가업자간 경쟁을 제한하는 행위에 해당된다는 점에서 피심인의 주장은 이유 없다. 94 피심인의 임직원 및 참고인들 또한 다음 <표 30> 내지 <표 32>과 같이 진술을 통해 문서탁상자문이 구성사업자간의 중요한 경쟁수단에 해당한다는 것을 확인해주고 있다. <표 30> 참고인(중소감정평가법인 대표) 진술조서(소갑 17호증 일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147383" alt="이유 36번째 이미지" ></img> <표 31> 피심인 소속 진○○ 진술조서(전 부회장 겸 기획이사, 소갑 제18호증 일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147385" alt="이유 37번째 이미지" ></img> <표 32> 피심인의 현 기획이사 이○○ 진술조서(소갑 제19호증 일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121147387" alt="이유 38번째 이미지" ></img> 95 한편, 피심인은 한국부동산연구원에서 실시한 다음 <그림 8>의 감정평가업자 대상의 설문 결과를 토대로 실제 구성사업자들도 문서탁상자문이 경쟁의 수단이 아니며 문서탁상자문 방식 변경으로 금융기관과 거래가 어렵게 되었다라고 인식하지 않는다고 주장하나, 해당 설문을 실시한 한국부동산연구원은 당초 피심인 산하에 설립된 감정평가 및 부동산분야 연구원(현 한국감정원 소속)으로서 객관적인 설문조사를 할 위치에 있다고 보기 어렵고, 해당 설문조사 자체도 피심인측에서 심사보고서가 송부ㆍ공개된 이후 실시된 것이며<각주>67</각주>, 문서탁상자문 금지를 주도한 대형 감정평가법인 소속 구성사업자가 설문대상에 포함<각주>68</각주>되어 있다는 점을 고려할 때 해당 설문결과에 대해 그 신뢰성을 인정하기 곤란하다.