한국공인중개사협회의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반 현황 1 피심인 한국공인중개사협회<각주>1</각주>는 공인중개사법(舊 부동산중개업법) 제41조에 따라 1986. 3. 5. 설립된 단체<각주>2</각주>로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>3</각주>제2조 제4호의 규정에 의한 사업자단체에 해당하며, 일반 현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (2018. 10. 31.기준, 단위: 명, 천원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121546621" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 나. 피심인의 조직구성 및 주요업무 2 피심인의 조직은 아래 <그림 1>과 같이 회장과 대의원총회 의장을 중심으로 구성되어 있다. 회장 산하에는 협회의 주요사안에 대한 의사결정을 하는 이사회와 부회장 3인 및 협회의 실무적인 업무를 담당하는 사무총장을 두고 있으며, 대의원총회 의장 산하에는 부의장 2인 및 예산편성과 정관ㆍ회칙 개정안 마련 등의 업무를 담당하는 각종 분과위원회를 두고 있다. 아울러 피심인은 전국을 각 지역별로 구분하여 19개 시ㆍ도 지부, 256개 시ㆍ군ㆍ구 지부, 2,015개 읍ㆍ면ㆍ동 지회를 두고 있다. <그림 1> 피심인 조직 구성도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121546643" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 홈페이지 3 피심인의 주요 업무로는 공인중개사법 제30조 및 제42조에 따라 개업공인중개사의 손해배상책임을 보장하기 위한 공제사업업무, 같은 법 제34조 및 제45조에 따라 개업공인중개사를 교육하는 교육사업업무, 같은 법 제24조에 따라 개업공인중개사 상호간에 부동산 매매 등에 관한 정보의 공개와 유통을 촉진하기 위한 부동산거래정보망 구축ㆍ운영 등 정보사업업무, 기타 구성사업자의 권익향상을 위한 회원관리업무 등이 있다. 4 피심인은 정보사업업무와 관련하여 '한방’<각주>4</각주>이라는 시스템을 구축ㆍ운영하고 있는데, 이는 개업공인중개사가 중개업무에 활용하기 위한 목적으로 사용할 수 있는 부동산거래정보망과 일반소비자에게 부동산정보를 제공하는 부동산정보서비스망(포털, 앱)으로 구분된다. 다. 공인중개사 및 공인중개사협회 현황 5 국내에 공인중개사 자격증을 소지한 자는 2018. 10월 기준으로 42만2957명이고 매년 자격증 소지자 수가 지속적으로 증가<각주>5</각주>하고 있으며, 따라서 이중 실제로 공인중개업에 종사하는 개업 공인중개사 역시 아래 <표 2>와 같이 지속적으로 증가하고 있다. <표 2> 연도별 개업 공인중개사 현황 (2019. 3. 31. 기준, 단위 : 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121546651" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 국토교통 통계누리 사이트(www.stat.molit.go.kr) 참조 6 국토교통부 인가를 받은 공인중개사협회는 1986. 3. 5. 이래 피심인이 유일하였으나, 2012. 11. 27. 새대한공인중개사협회가 국토교통부로부터 설립인가를 받음에 따라 현재 2개가 되었다. 7 다만, 개업 공인중개사가 반드시 공인중개사협회에 가입하여야 할 법적 의무는 없는바, 2018년도 기준으로 개업 공인중개사의 약 95%는 피심인의 구성사업자로 가입되어 있고, 나머지 약 5%는 새대한공인중개사협회 구성사업자이거나 어느 협회에도 가입되어 있지 않은 것으로 알려져 있다. 라. 부동산 중개매물 광고시장 8 공인중개사는 거래가 성사되어야만 의뢰인으로부터 중개수수료를 받을 수 있으므로 대부분의 공인중개사는 다소 비용을 지출하게 되더라도 의뢰인을 유치하여 자신이 직접 거래를 성사시키기 위해 다양한 수단을 이용하여 중개매물 광고를 하고 있다. 9 과거 공인중개사들은 중개의뢰인이 요청한 부동산 중개매물 정보를 자신의 사업장에 직접 게시하거나 생활정보지를 통해 광고해 왔으나, 인터넷과 스마트폰이 널리 보급된 이후부터는 이용자들이 많아 홍보효과가 좋은 네이버ㆍ카카오<각주>6</각주>등 인터넷 포털사업자의 부동산서비스, 부동산114ㆍ부동산써브ㆍ매경부동산 등 온라인 기반 사업자의 홈페이지, 직방ㆍ다방 등 모바일플랫폼 기반 사업자의 어플리케이션 등을 통해서 주로 광고하고 있다<각주>7</각주>. 10 이들 부동산정보서비스 사업자의 시장점유율에 대한 객관적인 조사결과는 찾아보기 어려우나, 하나금융경영연구소의 조사결과<각주>8</각주>에 따르면 2018. 1월∼2월 기준 부동산 플랫폼의 월평균 이용자수는 930만명이고, 유입채널은 PC 54%, 모바일 33%, 중복 이용자 13%이며, 이 중 네이버ㆍ카카오 등 포털사업자의 시장점유율이 70%인 것으로 나타났다. 특히, 월간 이용자수는 1위인 네이버가 325만명으로서 2위인 직방의 19만명에 비해 압도적으로(17배) 많은 것으로 나타났다. 11 소비자에게 다양한 정보<각주>9</각주>와 새로운 형태의 부동산정보서비스를 제공하는 사업자가 경쟁적으로 생겨나고 있으나, 이들 서비스에 등록되는 부동산 중개매물 정보의 대부분은 해당 사업자와 거래관계를 맺은 일선 공인중개사가 중개를 성사시키기 위한 목적으로 등록한 중개매물 광고라는 점에서 공인중개사들은 부동산정보서비스 시장에서 중개매물 광고의 독점적인 공급자라고 볼 수 있다.마. 네이버 부동산정보제공서비스 12 네이버는 과거에 직접 부동산정보서비스를 제공해 왔으나, 2014년경 골목상권 침해 논란이 빚어지자 다른 부동산정보서비스 사업자<각주>10</각주>들과 정보제공제휴<각주>11</각주>계약을 맺어 이들이 네이버의 부동산정보서비스 플랫폼에 중개매물 광고를 등록하도록 하고 일정한 비용을 지급받는 형태로 사업내용을 변경하였다. 13 네이버와 CP사는 6개월 단위로 제휴계약을 체결하는데, CP사가 네이버 부동산정보서비스에 중개매물 광고를 등록하기 위해서는 아래 <표 3>과 같이 네이버가 별도의 위탁계약을 체결한 한국인터넷정책자율기구<각주>12</각주>의 부설기관인 '부동산매물검증센터’를 통해 진정성 검증절차를 거쳐야 하며, 이를 통과하여야만 네이버에 전송되어 중개매물 광고로 등록되게 된다. 14 이를 위해 CP사는 개별 공인중개사에게 네이버 부동산서비스에 일반확인매물<각주>13</각주>과 현장확인매물<각주>14</각주>을 광고할 수 있는 상품을 판매<각주>15</각주>하고 있다. <표 3> 네이버 부동산서비스 매물 등록절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121546653" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 네이버 제출자료 편집 15 참고로 CP사의 광고상품을 구매한 개별 공인중개사가 네이버 부동산정보서비스에 중개매물 광고를 하기 위해서는 네이버가 진정성 검증을 위해 필요로 하는 아래 <표 4>의 자료(정보)를 제출해야 한다. <표 4> KISO 진정성 검증에 따른 제출자료(정보) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121546655" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 네이버 제출자료 16 한편, 피심인은 네이버와 2014. 5. 30. 맺은 협약에 따라 피심인의 '한방’에 등록된 구성사업자의 중개매물 광고를 네이버에 무료로 전송해 왔으며, 이는 네이버 부동산정보서비스의 매물목록 하단에 '공인중개사협회 매물’로 광고된다. 바. 피심인의 부동산정보제공서비스 '한방’ 17 피심인은 구성사업자들의 매물공유 및 계약ㆍ일정관리 등의 업무를 지원하기 위해 1989년경 부동산정보제공시스템을 구축한 뒤 이를 크래비, 탱크, K-REN 등의 명칭으로 운영해 왔다. 그 뒤 2015년 11대 회장인 황○○이 취임<각주>16</각주>하면서 한국공인중개사들의 방이라는 의미로 동 시스템의 명칭을 '한방’으로 변경하였으며, 현재는 피심인의 구성사업자들만 접속 가능한 부동산거래정보망과 일반인도 접속이 가능한 부동산정보서비스망(앱, 포털)으로 구분하여 운영하고 있다. 18 특히, 피심인은 11대 회장 황○○이 취임한 2015년부터 '한방’의 활성화를 주요 역점사업으로 정하고, 대규모의 예산을 투입하여 시스템 개선, 광고제작ㆍ시행, 구성사업자 교육 실시 등 다각도의 노력을 기울여왔다. 19 현재 피심인의 구성사업자들은 무료로 '한방’ 부동산정보서비스에 매물 광고를 할 수 있는데, 이 중 일부는 피심인과 네이버의 협약에 따라 네이버 부동산정보서비스에 '공인중개사협회 매물’로 광고된다. 20 피심인의 이와 같은 노력에도 불구하고 현재까지 대다수의 구성사업자들은 친목회에서 사용하는 사설 부동산거래정보망<각주>17</각주>을 이용하여 매물을 공유하고 있으며, 일반 소비자들에게는 네이버 등 포털사업자의 부동산정보서비스와 직방ㆍ다방 등 모바일플랫폼 사업자의 부동산정보서비스를 통해 광고하는 것을 선호하고 있다.2. 위법성 판단 가. 행위사실 1) 배경 21 네이버가 허위 매물광고를 근절하기 위한 목적이라면서 2017. 11. 15. 자신의 부동산정보서비스에 '우수활동중개사’ 제도<각주>18</각주>를 도입하자, 일부 공인중개사들은 공인중개사 줄 세우기 및 구성사업자간 경쟁심화에 따른 광고비 증가 우려 등의 문제를 제기하며 반발하였고, 피심인은 2017. 11. 23. 네이버에 아래 <표 5>와 같은 공문을 발송하여 '우수활동중개사’ 제도의 철회를 촉구하였다. <표 5> <우수활동중개사> 재고요청 공문(심사보고서 소갑 제1호증<각주>19</각주>발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121546657" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 22 또한, 피심인의 일부 지부 또는 지회<각주>20</각주>에서는 집단적으로 네이버에서 매물광고를 삭제하는 일명 '셧다운 캠페인’을 자체적으로 진행하였다. 23 이처럼 일부 공인중개사들이 '우수활동중개사’ 제도의 시행에 대해 집단적으로 반발하자 네이버는 약 1개월 뒤인 2017. 12. 13. 이 제도의 시행을 철회하였다. 24 그럼에도 불구하고 피심인은 2017. 12. 18. 각 지부에 회장 지시사항이라면서 아래 <표 6>과 같은 업무연락 문서를 발송하여, 전사차원의 역량을 집중해 일부 지부에서 시행한 '셧다운 캠페인’을 전국 시ㆍ도 지부로 확대 실시 할 계획이라고 통보하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121546659" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <표 6> 2017. 12. 18. 각 지부에 발송한 업무연락(소갑 제2호증 발췌) * 자료출처 : 피심인 제출자료 2) 사업자단체 의사의 성립 25 피심인은 네이버가 2017. 12. 13. '우수활동중개사’ 제도의 시행을 철회하였음에도 불구하고, 2017. 12. 27. 제448차 이사회를 개최하여 아래 <표 7>과 같이「'대형포털 매물 셧다운 캠페인’의 전국 시ㆍ도지부 확대실시의 건」을 안건으로 상정하였다<각주>21</각주>. 26 이 안건의 내용은 네이버의 '우수활동중개사’ 제도 시행으로 인하여 일부 지역의 구성사업자들에게 네이버 매물등록 거부 분위기가 조성되고 있으니, 이번 기회를 이용하여 '한방’을 활성화할 수 있을 뿐만 아니라 전국단일정보망의 위상으로 자리매김 할 수 있는 최상의 적절한 시기라면서 피심인 전사 차원의 역량을 집중하여 '대형포털 매물 셧다운 캠페인’을 전국 시ㆍ도지부로 확대하여 실시하겠다는 것이다. <표 7> 피심인의 제448차 이사회 제2호 안건(소갑 제3호증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121546661" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 27 피심인의 이사회는 2017. 12. 27. 이 안건에 대해 명칭만 '대형포털 매물 셧다운 캠페인’에서 '대형포털 등 매물 셧다운 캠페인’<각주>22</각주>으로 변경하고 그대로 의결함으로써 피심인의 '한방’ 활성화를 위해 집단적으로 다른 사업자의 사업활동을 방해하는 방안을 마련하였다<각주>23</각주>. 3) 세부추진방안의 마련 및 시행 28 첫째, 피심인은 2017. 12. 27. 제448차 이사회에서 의결한「대형포털 등 매물 셧다운 캠페인의 전국 시ㆍ도지부 확대실시의 건」의 추진을 위하여 2017. 12. 28. 시ㆍ도지부장 및 전국 50인 이상의 공인중개사로 구성된 친목회 회장 등 308명과 함께 '전국 친목회장 간담회’를 개최하여, 네이버의 <우수활동중개사>에 관한 사항 및 '한방’의 전국단일망 실현을 위한 캠페인 실시 관련 사항을 안건으로 논의하였다. 29 이 자리에서 친목회장들은 '한방’은 사용하기가 불편하여 사설 부동산거래정보망을 이용한다는 점과 네이버는 이용자가 많아 홍보효과가 좋기 때문에 이용하는 것이라는 점 등의 의견을 개진하였는데, 이에 대해 피심인은 '한방’을 지속적으로 개선하고 있고 캠페인이 제대로 이루어져야 '한방’의 홍보효과가 제고될 수 있다는 취지로 답변하였다<각주>24</각주>. 30 피심인은 이 간담회를 통해 참석자 전원으로부터 아래 <표 8>와 같은 캠페인 참여 결의문에 서명을 받았다. <표 8> 전국 친목회장 간담회 참석자 결의문(소갑 제6호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121546663" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 31 둘째, 피심인은 2018. 1. 3. 전국의 지회장 등에게 아래 <표 9>과 같은 공문을 발송하고, 2018. 1. 12. '한방의 전국단일정보망 실현을 위한 전국 지회장 회의’를 개최하였다. <표 9> 전국 지회장 등에게 2018. 1. 3. 발송한 회의개최 공문(소갑 제7호증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121546623" alt="이유 10번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 32 이 회의에서 피심인은 아래 <표 10>와 같이 참석자들에게 일부 지역에서 추진한 캠페인의 성공사례를 소개하면서, 캠페인은 모든 지부가 역량을 집중하여 전국적으로 동시에 이루어져야 효과를 발휘할 수 있다며 지회장들에게 모든 구성사업자가 참여하도록 독려할 것을 요청하였다. <표 10> 전국 지회장 회의(2018. 1. 12.) 결과보고 자료(소갑 제8호증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121546625" alt="이유 11번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 33 피심인은 이 회의에서 지회장들의 투표를 통해 회의 당일인 2018. 1. 12.부터 2018. 1. 31.까지 대형포털 등 부동산정보서비스에 대한 중개매물 등록을 전면 중지하기로 결의하였으며, 참석자 전원으로부터 아래 <표 11>와 같은 결의서를 서명ㆍ제출받고 모두 함께 낭독하였다. <표 11> 전국 지회장 회의(2018. 1. 12.) 참석자 결의문(소갑 제9호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121546627" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 34 셋째, 피심인은 2018. 1. 18. 전국 시ㆍ도 지부장 회의를 개최하여 캠페인의 전국 확대실시를 위한 지부별 세부실천 추진방안 등에 대해 논의하였다. 35 이 자리에서 시ㆍ도지부장들은 아래 <표 12>과 같이 캠페인 참여에 대한 각 지부별 구성사업자 설득 진행상황을 피심인에게 보고하고, 홍보효과가 부족한 '한방’의 문제점 제시 및 각 지부별 요청사항 등 캠페인을 성공적으로 추진하기 위한 다양한 의견을 제시하였다. 36 아울러 캠페인이 본격적으로 실시되는 2018. 2. 1.부터는 피심인과 네이버의 협약에 따라 네이버 부동산정보서비스에 무료로 전송해 온 '공인중개사협회 매물’ 광고도 전면 중지하기로 의견을 모았다. 37 한편, 피심인의 11대 회장 황○○은 피심인 내부에서 성공적이라고 평가하는 세종지부 캠페인의 세부내용을 정리하여 타 지부에서 참고하도록 발송하고, 구성사업자가 보유하고 있는 고객의 전화번호로 '한방’의 설치방법을 문자메시지로 발송하는 방법을 강구할 것과 구성사업자가 비즈링(Biz Ring)<각주>25</각주>에 가입하도록 유도할 것을 시ㆍ도 지부장들에게 지시하였다. <표 12> 전국 시ㆍ도지부장 회의(2018. 1. 18.) 결과보고 자료(소갑 제10호증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121546629" alt="이유 13번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 38 넷째, 피심인은 2018. 1. 19. 아래 <표 13>과 같이 전국 시ㆍ도 지부장 회의결과에 따라 회장 주재로 시ㆍ도 지부별 확대 운영위원회를 순차적으로 개최한다는 내용의 공문을 시ㆍ도 지부 사무국장에게 발송하였으며, 또한 같은 날 아래 <표 14>과 같이 일부 지부에서 진행한 캠페인 중 성공적으로 진행되었다고 평가하는 세종지부 및 경남 창원 성산구지회의 세부 실천사례를 각 시ㆍ도 지부장에게 전달하여 캠페인 실시에 참고하도록 하였다. <표 13> 피심인이 시ㆍ도지부 사무국장에게 2018. 1. 19. 발송한 공문(소갑 제11호증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121546631" alt="이유 14번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 <표 14> 피심인이 시ㆍ도지부장에게 2018. 1. 19. 발송한 공문(소갑 제12호증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121546633" alt="이유 15번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 39 또한, 피심인은 2018. 2. 1.부터 네이버 및 카카오에 대한 무료 중개매물 광고를 중단하기로 의견을 모았던 2018. 1. 18.자 전국 시ㆍ도 지부장 회의 내용에 대해, 2018. 1. 24. 아래 <표 15>와 같이 공문을 통해 중단여부를 지부에서 자체적으로 결정하도록 하였다. <표 15> 피심인이 시ㆍ도지부장에게 2018. 1. 24. 발송한 공문(소갑 제13호증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121546635" alt="이유 16번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 40 아울러 피심인은 캠페인이 본격적으로 시행되고 있는 2018. 2. 6. 아래 <표 16>과 같이 캠페인의 성공적인 정착을 위한 것이라며 회비를 연체한 구성사업자가 '한방’에 등록할 수 있는 중개매물 광고 건수를 대폭 상향조정하였고, 네이버ㆍ다음과의 협약에 따라 무료로 전송할 수 있는 '공인중개사협회매물’ 건수도 한시적으로 상향하였다. <표 16> 피심인의 매물전송 건수 상향 관련 공문(소갑 제14호증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121546637" alt="이유 17번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 41 피심인은 2018. 2. 8. 아래 <표 17>과 같이 캠페인이 성공적으로 이루어질 수 있도록 지역별로 독려하는 자료로 활용하겠다며 각 시ㆍ도 지부장에게 캠페인 진행경과를 파악하여 각 지회별 경과보고서를 제출하도록 요구하기도 하였다. <표 17> 피심인이 시ㆍ도지부장에게 2018. 2. 8. 발송한 공문(소갑 제15호증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121546639" alt="이유 18번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 42 다섯째, 피심인은 캠페인을 추진하는 과정에서 일부 지부가 개별적으로 추진한 캠페인이 성공할 경우 다른 지부에도 확산될 수 있다는 판단으로 이사회 의결을 통해 자체 캠페인을 추진한 지부들에 예산을 지원하기도 하였다. 43 먼저 2017. 12. 27. 제448차 이사회에서는 세종지부에 예산 20,444,500원을 지원하기로 결정<각주>26</각주>하였고, 2018. 1. 24. 제450차 이사회(서면)에서는 서울북부지부에 예산 2,105,500원을 지원하기로 결정<각주>27</각주>하였으며, 2018. 2. 13. 제452차 이사회에는 경기서부지부에 예산 6,673,000원을 지원하기로 결정<각주>28</각주>하였다. 4) 구성사업자에 대한 통지 44 피심인은 2017. 12. 27. 제448차 이사회에서 의결된 캠페인 실시에 관한 사항을 위 나. 및 다.에서 살펴본 바와 같이 2017. 12. 28. '전국 친목회장 간담회’, 2018. 1. 12. '전국 지회장 회의’, 2018. 1. 18. '전국 시ㆍ도지부장 회의’ 및 이와 관련된 공문 등을 통해 각 지역별로 구성사업자를 대표하는 지부장ㆍ지회장ㆍ친목회장에게 수차례 통지하였다. 45 또한, 2018. 1. 12. 전국 지회장 회의에서 결정된 캠페인의 시기 및 내용 등을 2018. 1. 15. 전국 시ㆍ도지부장에게 아래 <표 18>와 같이 공문으로 통보하면서「'대형포털 등 매물 셧다운 캠페인’ 전국 확대 실시 안내」라는 “협회 공지” 사항을 각 지부별로 구성사업자에게 문자메시지로 발송하도록 함으로써 모든 구성사업자에게 통지하였다. <표 18> 피심인이 시ㆍ도지부장에게 2018.1.15. 발송한 공문(소갑 제16호증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121546641" alt="이유 19번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 5) 캠페인 추진에 따른 매물건수 변화 46 위 1. 다. 및 라.에서 살펴본 바와 같이 공인중개사들은 부동산정보서비스 시장에서 중개매물 광고의 독점적인 공급자라고 볼 수 있으며, 피심인은 개업공인중개사의 약 95% 정도를 구성사업자로 두고 있는 독점에 준하는 지위의 사업자단체이다. 47 피심인의 이 사건 법 위반행위가 다른 부동산정보서비스 사업자에게 미친 영향을 모두 정확하게 확인하기는 곤란하나, 피심인 캠페인의 주요 대상이었던 네이버 부동산서비스의 매물 검증건수를 KISO를 통해 확인한 결과 아래 <표 19>과 같이 2018. 2월 매물 검증건수는 2017. 12월 대비 약 35.4% 감소하였고 전년도 같은 시기인 2017. 2월에 비해서도 상당히 감소<각주>29</각주>하였는데, KISO의 매물 검증건수는 명절, 휴가, 정부정책 등 다양한 요인에 의해 변동되기도 하지만 캠페인이 본격적으로 실시된 2018. 2월에 검증건수가 급격하게 감소한 것은 피심인이 추진한 캠페인이 영향을 미친 것으로 보인다. <표 19> 네이버 부동산서비스에 대한 KISO의 매물 검증건수 변화 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121546645" alt="이유 20번째 이미지" ></img> * 자료출처 : KISO 제출자료 그래프 편집 48 반면, 같은 기간 동안 피심인 '한방’의 매물건수는 아래 <표 20>과 같이'한방앱’은 약 157%, '한방포털’은 약 29%가 증가한 것으로 나타났다<각주>30</각주>. <표 20> 한방의 매물건수 변화 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121546647" alt="이유 21번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 그래프 편집 6) 행위의 중단 49 피심인은 2017. 12. 27. 제448차 이사회에서 의결한 캠페인을 성공적으로 시행하기 위해 앞서 기술한 바와 같이 다양한 노력과 함께 예산을 투입하여 구성사업자들에게 캠페인에 참여하여야 한다는 공동인식을 형성함으로써 위 5)에서 살펴본 바와 같이 상당수의 구성사업자들이 2018. 1. 12.부터 2018. 2. 중순까지 기존 대형포털 등에 대한 중개매물 광고를 중단하고 피심인의 '한방’에만 광고하도록 하는데 어느 정도 성공하였다. 50 그러나 2018. 2월 중순경부터 홍보효과가 좋은 대형포털 등에 매물광고를 하지 못함으로 인해 영업에 차질이 발생한 일부 구성사업자들이 이탈하기 시작하였고, 2018. 2월 말경 대부분의 구성사업자가 캠페인 참여를 포기함에 따라 피심인의 공식적인 결정없이 2018. 3월 초 캠페인은 자연스럽게 중단<각주>31</각주>되었다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 법 제26조 (사업자단체의 금지행위) ① 사업자단체는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다. 1. 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 각 호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 2.∼ 3. (생략) ② ∼ ④ (생략) 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼ 8. (생략) 9. 제1호부터 제8호까지 외의 행위로서 다른 사업자(그 행위를 한 사업자를 포함한다)의 사업활동 또는 사업내용을 방해하거나 제한함으로써 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위 ② ∼ ⑥ (생략) 2) 관련법리 51 법 제26조 제1항 제1호에 규정된 사업자단체 금지행위가 성립하기 위해서는 ① 법 제19조 제1항 각 호에 규정된 행위에 대한 사업자단체의 의사결정이 있어야 하고, ② 사업자단체가 그러한 의사결정을 구성사업자에게 통지하여 구성사업자 간에 사업자단체의 의사결정을 준수하여야 한다는 공동인식이 형성되어야 하며, ③ 그 결과 관련시장에서의 경쟁이 감소하여 사업자단체의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격, 기타 거래조건의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하여야 한다.<각주>32</각주>52 사업자단체 금지행위는 사업자단체가 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 법 제19조 제1항 각 호에 규정된 행위를 할 것을 결정하고, 사업자단체의 구성원 간에 그 사업자단체의 의사결정을 준수하여야 한다는 공동인식이 형성됨으로써 성립하며, 사업자단체의 구성원이 사업자단체의 의사결정에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다.<각주>33</각주>53 또한, '사업자단체의 의사’는 통상 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의ㆍ결정 등의 형태로 나타나지만 정관, 규정 또는 시행중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에도 해당 정관, 규정, 사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 보며, '사업자단체의 의사가 구성사업자에게 통지’된다 함은 사업자단체의 의사가 회의개최, 문서송부, 전화통지 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다.<각주>34</각주>다. 피심인의 위 2. 가.행위의 위법 여부 1) 사업자단체의 의사결정의 존재 여부 54 위 2. 가. 행위사실 부분에서 살펴본 바와 같이 이 사건에서 피심인은 소속 공인중개사들로 하여금 자신이 운영하는 부동산정보서비스인 '한방’을 제외한 다른 부동산정보서비스에는 부동산 중개매물 광고 등록을 전면 중지하도록 하는 캠페인을 실시할 것을 이사회 개최 등을 통하여 결정하고 이를 시행한 사실이 인정된다. 55 피심인의 이러한 의사결정은 소속 공인중개사들로 하여금 자신이 운영하는 부동산정보서비스 '한방’과 경쟁관계에 있는 다른 부동산정보서비스와의 거래를 집단적으로 거절하도록 하여 이들 부동산정보서비스를 운영하는 사업자들의 사업활동이나 사업내용을 방해하거나 제한하는 것이므로, 법 제19조 제1항 제9호가 규정하고 있는 '다른 사업자의 사업활동 또는 사업내용을 방해하거나 제한하는 행위’를 할 것을 단체적으로 결정한 것에 해당한다. 2) 구성사업자 통지 및 공동인식 형성 여부 56 위 2. 가.의 행위사실 부분에서 살펴본 바와 같이 이 사건에서 피심인은 캠페인을 추진한다는 사실을 2017. 12. 28. 전국 친목회장 간담회, 2018. 1. 12. 전국 지회장 회의, 2018. 1. 15. 전국 시ㆍ도지부장에게 발송한 공문과 이에 따른 전체 구성사업자 대상 문자메시지, 2018. 1. 18. 전국 시ㆍ도지부장 회의, 2018. 1. 19. 전국 시ㆍ도지부장에게 발송한 공문, 2018. 1. 24. 전국 시ㆍ도지부장 대상 공문 등을 통해 구성사업자에게 지속적으로 통지하였으므로, 캠페인 실시에 대한 피심인의 이 사건 의사결정이 구성사업자에게 인지되었음이 인정된다. 57 또한, 다음과 같은 점 등에 비추어 보면 피심인의 이 사건 의사결정은 부동산정보서비스 시장에서 구성사업자의 자유로운 거래상대방 선택을 상당 정도 제한하는 영향을 미쳤으며, 이에 따라 구성사업자 간에는 피심인의 의사결정을 준수해야 한다는 공동인식이 형성되었다고 인정된다. 58 첫째, 피심인은 2017. 12. 27. 제448차 이사회에서 이 사건 의사결정을 한 이래 전국 친목회장 간담회, 전국 지회장 회의, 전국 시ㆍ도지부장 회의 등 일련의 회의개최, 결의문 서명 및 낭독, 공문 및 문자메시지 발송, 캠페인 추진에 필요한 예산 지원 등의 다양한 방법을 통해 구성사업자에 대하여 피심인의 이 사건 의사결정에 적극 참여할 것을 지속적으로 독려하였다. 59 둘째, 피심인은 개업 공인중개사의 약 95%가 구성사업자로 가입되어 있는 사업자단체로서 대외적으로 공인중개사의 입장을 대변하는 지위에 있고, 공인중개사법에 따라 소속 공인중개사의 손해배상책임 보장과 관련한 공제사업업무 등을 수행하고 있어 구성사업자에 대해 상당한 영향력을 행사할 수 있는 지위에 있다. 60 셋째, 피심인의 캠페인 추진 결과 실제로 부동산정보를 얻고자 하는 소비자들이 가장 많이 이용하는 네이버 부동산서비스에서는 2018. 2월 중개매물 광고 건수가 2017. 12월 대비 약 35.4% 감소하였고, 반면에 피심인이 운영하는 '한방앱’은 같은 기간 동안 약 157%, '한방포털’은 약 29%가 증가하는 등 피심인의 구성사업자들이 피심인의 의사결정을 준수한 것으로 나타났다. 3) 일정한 거래분야에서 경쟁이 부당하게 제한되었는지 여부 61 사업자단체가 부당하게 경쟁을 제한하는 것인지 여부는 사업자단체의 시장점유율, 경쟁사업자의 수와 공급여력, 대체성 등 여러 사정을 종합하여 판단하여야 하며<각주>35</각주>, 일반적으로 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성과 소비자의 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격, 수량, 품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.