한국남동발전(주) 및 한국수력원자력(주) 발주 발전소용 건설기자재 등 국내 하역ㆍ운송 용역 입찰 관련 6개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 한진, 씨제이대한통운 주식회사, 주식회사 동방, 세방 주식회사, 주식회사 선광, 주식회사 케이씨티시<각주>1</각주>는 항만하역, 화물운송업을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>의 내용과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (해당연도말 기준, 단위：백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687785" alt="이유 1번째 이미지" ></img> <자료 출처：피심인 제출 자료> 나. 이 사건 입찰 현황 1) 한국남동발전 발주 영흥화력발전소 건설기자재 하역ㆍ운송 용역 입찰 3 한국남동발전은 영흥화력발전소 5ㆍ6호기 건설에 필요한 건설기자재 및 정비자재에 대한 국내 하역ㆍ운송 용역을 수행할 업체를 선정하기 위해 2011. 2. 22. 에 <표 2>의 내용과 같이 공고하였다. 4 이 입찰은 협상에 의한 계약방식으로 실시되었다. 1차로 기술능력 평가결과가 배점<각주>2</각주>(70점)의 85%인 59.5점 미만인 경우 2차 평가대상에서 제외되었다. 2차 평가는 기술능력 평가(70점)와 입찰 가격(요율)(30점)을 합산하는 방식으로 이루어졌다. 2차 평가결과 최고득점자를 우선협상자로 선정하며, 우선협상자와 협상을 통하여 계약을 체결하였다. <표 2> 용역 입찰 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687789" alt="이유 2번째 이미지" ></img> ※ 예상운송물량은 사정에 따라 변동될 수 있음 <자료 출처：한국남동발전> 2) 한국수력원자력 발주 신울진원자력발전소 건설기자재 하역ㆍ운송 용역 입찰 5 한국수력원자력은 신울진원자력발전소 1ㆍ2호기 건설에 필요한 건설기자재의 국내 하역ㆍ운송 용역을 수행할 업체를 선정하기 위해 2011. 12. 13. 에 <표 3>의 내용과 같이 공고하였다. 6 이 입찰은 적격심사 방식으로 실시되었다. 예정가격<각주>3</각주>이하 낙찰하한율(80.495%) 이상으로 입찰에 참여한 업체 중 최저가격으로 입찰한 순으로 심사하여 심사결과 종합평점<각주>4</각주>이 85점 이상인 경우에 낙찰자로 결정되었다. <표 3> 용역 입찰 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687791" alt="이유 3번째 이미지" ></img> ※ 예상운송물량은 사정에 따라 변동될 수 있음 <자료 출처：한국수력원자력> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 7 피심인 한진, 씨제이대한통운, 동방, 세방, 케이씨티시 및 선광(이하 '피심인 6개사’라 한다)은 한국남동발전이 2011. 2. 22. 공고 한 '영흥화력발전소 건설기자재 하역ㆍ운송 용역 입찰’(이하 '영흥화력발전소 입찰’이라 한다)과 한국수력원자력이 2011. 12. 13. 공고 한 '신울진원자력발전소 건설기자재 하역ㆍ운송 용역 입찰’(이하 '신울진원자력발전소 입찰’이라 한다)에 사전에 낙찰사, 들러리사 및 투찰가격을 합의하고, 이를 실행하였다. 2) 합의 배경 8 피심인 6개사는 2011년에 하운회<각주>5</각주>및 하운회 실무자 모임을 통해 업체별로 안정적으로 낙찰을 받고 일정한 가격을 확보하기 위하여 이 사건 각 입찰에 대한 합의를 하였다. <표 4> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687793" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>6</각주>3) 구체적인 합의 과정 및 실행 가) 한국남동발전 발주 영흥화력발전소 건설기자재 하역ㆍ운송 용역 입찰 (1) 합의과정 및 내용 9 피심인 6개사 담당자들은 2011년 2월부터 입찰참가신청 마감일인 2011. 3. 8. 의 전 날인 2011. 3. 7. 까지 수차례의 하운회 및 하운회 실무자 모임을 가졌다. 이 모임에서 영흥화력발전소 입찰의 낙찰사를 정하였다. 10 초기에는 이 입찰의 낙찰사에 대한 합의가 이루어지지 않았다. 하운회 임원 모임에서 선광과 세방이 이 입찰을 서로 받겠다고 주장했기 때문이다. 선광은 영흥 화력발전소가 인천지역에 소재하기 때문에 이 지역에 연고가 있는 본인의 회사가 낙찰을 받아야 한다고 강하게 주장하였고, 세방은 순번 상 본인의 회사가 낙찰 받을 차례이기 때문에 낙찰을 받아야 한다고 주장하였다. 11 하운회 실무자 모임에서 이 사건 입찰에 대한 합의가 이루어 졌다. 2011년 2월부터 같은 해 3월 초까지 선광과 세방 간 낙찰순번에 대한 조정ㆍ협의를 진행하였고, 이 사건 입찰은 선광이 낙찰받기로 하고 나머지사는 들러리사로 참여하며, 세방이 다음 차수에 발주되는 건설기자재 입찰 건을 낙찰받기로 하였다. 또한 선광은 세방을 설득하기 위해 이 사건 입찰의 낙찰을 받을 경우 터빈 및 보일러 작업의 일부 물량을 세방에 위탁하기로 하였다. (2) 합의 실행 및 결과 12 피심인 선광의 OOO 상무는 입찰일 전에 들러리사 투찰가격을 한진 등 나머지 5개 들러리사 임직원에게 통보하였고, 들러리사 담당자는 선광이 전달한 투찰가격대로 투찰하였다. 그 결과 이 사건 입찰을 선광이 낙찰받았으며, 한국남동발전은 피심인 선광과 2011. 3. 30. 계약을 체결하였다. 선광은 세방과의 협의대로 터빈 및 보일러 관련 작업의 일부를 세방에 위탁하였다. <표 5> 투찰 현황 및 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687795" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>7</각주><각주>8</각주>(3) 근거 13 이러한 사실은 입찰결과(소갑 제2호증), 계약서(소갑 제3호증), 한진 OOO의 진술조서(소갑 제5호증), 씨제이대한통운 OOO 진술조서(소갑 제7호증), 동방 OOO의 진술조서(소갑 제8호증), 선광 OOO의 진술조서(소갑 제12호증), 하운회 관련 모임 증빙 자료(소갑 제18호증), 영흥 5,6호기 입찰관련 기술평가 점수 및 입찰가격 점수 자료(소갑 제19호증), 영흥 5,6호기 관련 하도급(위탁) 계약서(소갑20호증) 등을 통하여 확인된다. 나) 한국수력원자력 발주 신울진원자력발전소 건설기자재 하역ㆍ운송 용역 입찰 (1) 합의과정 및 내용 14 위의 제2. 가. 3) 가)항에서 볼 수 있듯이 피심인 6개사는 2011년 2월에서 같은 해 3월 초 사이에 가진 하운회 및 하운회 실무자 모임을 통해 영흥화력발전소 입찰 건 다음에 발주되는 건설기자재 하역ㆍ운송 용역 입찰 건에 대해서는 세방이 낙찰받는 것으로 합의하였다. 15 이에 따라, 2011. 12. 13.에 한국수력원자력이 공고한 신울진원자력발전소 입찰 건에 대하여는 별도의 합의가 필요하지 않았다. 입찰 전인 2011년 12월경에 있었던 하운회 실무자 모임에서 신울진원자력발전소 입찰의 낙찰사가 세방임을 단순히 확인하는 수준에 그쳤다. (2) 합의 실행 및 결과 16 피심인 세방의 OOO와 OOO은 입찰일 전에 들러리사 투찰가격을 한진 등 나머지 5개 들러리사 임직원에게 통보하였고, 들러리사 담당자는 세방이 전달한 투찰가격대로 투찰하였다. 그 결과 이 사건 입찰을 세광이 낙찰받았으며, 한국수력원자력은 피심인 세광과 2012. 1. 4. 계약을 체결하였다. <표 6> 투찰 현황 및 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687797" alt="이유 6번째 이미지" ></img> (3) 근거 17 이러한 사실은 입찰결과(소갑 제2호증), 계약서(소갑 제3호증), 씨제이대한통운 OOO 진술조서(소갑 제7호증), 동방 OOO의 진술조서(소갑 제8호증), 세방 OOO 진술조서(소갑 제11호증) 등을 통하여 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>9</각주>제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 2) 법리 18 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 19 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다<각주>10</각주>. 20 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 21 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 22 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 23 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>11</각주>24 다만 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>12</각주>다) 하나의 공동행위 25 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>13</각주>다. 피심인들의 위 제2. 가.항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 26 위 제2. 가.항의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, 피심인들은 영흥화력발전소 입찰과 신울진원자력발전소 입찰에 참여하면서, 하운회 및 하운회 실무자 모임을 통해 각 입찰의 낙찰사를 정하였다. 낙찰예정사는 각 입찰 전에 들러리사에게 투찰가격을 알려주었고, 들러리사는 전달받은 투찰가격대로 투찰을 한 결과, 낙찰예정사가 낙찰사가 되었다. 이를 볼 때, 피심인들은 이 사건 입찰에 참여하는 과정에서 사전에 낙찰예정자와 투찰가격 등을 사전에 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당된다. 2) 경쟁제한성 판단 27 피심인 6개사의 위 제2. 가.항의 행위는 아래와 같은 사항들에 비추어 볼 때 발전소 건설을 위한 건설기자재 하역ㆍ운송 용역 입찰시장에서 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 판단된다. 28 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 낙찰예정사, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하고 이를 실행하였는바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 29 둘째, 피심인들은 사전에 낙찰예정사를 정함으로써 입찰과정에서 물량확보를 위한 경쟁을 회피하였고, 낙찰예정사는 일방적으로 들러리사에 투찰가격을 통하였고, 들러리사는 낙찰예정사가 통보한 가격을 그대로 투찰하였는바, 가격경쟁을 회피하였다. 30 셋째, 피심인들은 안정적인 물량확보와 수익을 확보하기 위하여 이 사건 공동행위를 행한 것으로서 다른 효율성 증대 효과는 찾아보기 어렵다. 3) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부 31 피심인들은 2011년 2월 내지 3월 초에 영흥화력발전소 입찰에 대한 낙찰사를 합의하면서, 동시에 다음 차수의 발전소 건설기자재 하역ㆍ운송 입찰의 낙찰사도 합의하였다는 점, 합의 대상 용역이 발전소용 건설기자재 하역ㆍ운송 용역으로 동일하다는 점, 합의의 구체적인 내용과 목적이 동일하다는 점 등을 고려할 때 하나의 공동행위로 인정된다. 4) 소결 32 피심인들의 위 제2. 가.항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 33 피심인들은 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 34 피심인들의 이 사건 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령<각주>14</각주>제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>15</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 다. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 35 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 36 이 사건 입찰은 예상물량만 규정된 납품단가 입찰에 해당하므로 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 관련매출액으로 보며, 이에 따른 피심인별 관련매출액은 아래 <표 7>의 내용과 같다. <표 7> 피심인별 관련매출액 (단위： 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687799" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 37 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우로서 발주처가 공공기관인 경우에 해당하여 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 '매우 중대한 위반행위’에 해당되나, 위반기간이 1년 미만으로 비교적 단기간인 점, 11년에 입찰에서 결정된 운송요율에 그 이후 발생한 임금인상, 유류비 상승 등이 충분히 반영되지 못한 측면이 있다는 점, 이 사건 입찰의 경우 정부에 의해 요율이 정해지는 부분과 입찰을 통해 요율이 정해지는 부분이 혼재되어 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때 부당이득 및 거래상대방 피해가 크다고 보기 어려운 측면이 있어 부과기준율은 5%를 적용한다. 다) 산정기준 38 산정기준은 위 가)항의 관련매출액에 위 나)항의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)의 규정에 따라 각 입찰에서 탈락한 들러리 사업자에 대하여는 들러리 사업자 수가 5개이므로 5분의 3을 감액한다. 이에 따라 산정된 피심인별 산정기준은 아래 <표 8>의 내용과 같다. <표 8> 피심인별 산정기준 (단위： 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687801" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 39 피심인 6개사 모두는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 40 피심인 6개사 모두 조사 단계부터 위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)의 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 41 이에 따른 피심인별 2차 조정된 산정기준은 아래 <표 9>의 내용과 같다. <표 9> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위：원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687803" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 42 피심인 6개사 모두 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 아래 <표 10>과 같이 피심인별 부과과징금을 산정하고, 1백만 원 미만의 금액은 절사하여 부과과징금을 결정한다. <표 10> 피심인별 부과과징금 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687787" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 4. 결론 43 피심인들의 위 2. 가.항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.