한국남동발전(주) 발주 영흥 제3연료하역부두 유연탄 하역 용역 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 씨제이대한통운 주식회사, 주식회사 동방, 세방 주식회사<각주>1</각주>는 화물운송업 등을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 일반 현황 (해당연도 말 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681103" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 이 사건 입찰 개요 3 한국남동발전 주식회사(이하 '한국남동발전’이라 한다)는 2013. 11. 5. 영흥화력발전소 5-6호기에서 발전용으로 사용할 유연탄을 '제3연료하역부두<각주>3</각주>’에서 하역하는 용역 입찰(이하 '이 사건 입찰’이라 한다) 건을 아래 <표 2>와 같이 공고하였다. <표 2> 입찰 개요 (단위: 톤, 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681105" alt="이유 2번째 이미지" ></img> *자료출처: 한국남동발전(위 예비가격 기초금액은 부가가치세 포함한 금액임) 4 한국남동발전은 이 사건 입찰에 적격심사제를 적용하였다. 즉, 한국남동발전은 예정가격<각주>4</각주>이하 낙찰하한율(80.495%) 이상 최저가격으로 입찰한 자 순으로 적격심사<각주>5</각주>를 한 후, 종합평점<각주>6</각주>이 85점 이상인 자를 낙찰자로 선정함을 공지하였다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 5 피심인 씨제이대한통운은 이 사건 입찰 이전에 이미 영흥화력발전소 1-4호기용 유연탄 하역 용역을 제1연료하역부두와 제2연료하역부두에서 수행하고 있었으며, 새로 가동되는 영흥화력발전소 5-6호기용 유연탄 하역 용역<각주>7</각주>입찰이 2013년 11월경 실시될 예정이라는 사실을 입찰공고를 통해 알게 되었다. 6 이에 따라, 피심인 씨제이대한통운은 기존에 영흥화력발전소 유연탄 하역 용역을 수행하던 상황에서 하역 장비의 숙련도 및 작업 노하우 등을 고려하여 새로이 가동될 5-6호기의 유연탄 하역 용역도 함께 수행하는 것이 좋겠다는 판단을 하였다.<각주>8</각주>2) 합의 내용 7 피심인 씨제이대한통운에서 하역 관련 업무를 담당하고 있던 ○○○ 부장은 입찰공고일인 2013. 11. 5.부터 입찰일 전인 2013. 11. 28.까지 사이에 서울 중구 명동 소재 'COIN’ 카페에서 나머지 피심인 2개사 및 한진의 담당자들<각주>9</각주>과 3~4회에 걸쳐 모임을 가졌다. 이 모임에서 ○○○ 부장은 이 사건 입찰에 대한 피심인 씨제이대한통운의 연고권을 주장하였다. 즉, 씨제이대한통운이 기존에 영흥화력발전소 1-4호기에 대한 유연탄 하역 용역을 수행하고 있으므로 5-6호기에서 사용될 유연탄에 대한 하역 용역 입찰도 낙찰받아 수행하는 것이 바람직하다고 주장하면서, 다른 회사들이 이에 협조해줄 것을 요청하였다. 8 이 모임에서 피심인 동방의 담당자 ○○○와 피심인 세방의 담당자 ○○○은 피심인 씨제이대한통운의 제안을 수용하였다. 이에 따라 씨제이대한통운을 낙찰예정사로 하고, 낙찰예정사 이외의 입찰참여자는 높은 가격을 투찰하여 입찰에 들러리로 참여하기로 합의하였다. 9 이후 2013. 11. 29. 입찰이 실시되기 약 1~2일 전 피심인 씨제이대한통운 ○○○ 부장은 피심인 동방의 ○○○ 차장과 피심인 세방의 ○○○ 과장을 직접 만나거나 전화 연락 등을 통하여 각 들러리사의 투찰가격을 통보하였다. 10 피심인 동방과 피심인 세방은 피심인 씨제이대한통운의 들러리 투찰가격을 전달받았다. 그러나 한진은 입찰에 참여하지 않을 것임을 밝히며, 씨제이대한통운의 요청을 수용하기 어렵다는 취지의 의사와 함께 이를 거절하였다. 3) 합의 실행 및 결과 11 이 사건 입찰당일인 2013. 11. 29. 피심인 3개 사를 포함하여 총 7개 사가 참여하였다. 합의에 따라 피심인 씨제이대한통운은 355.83원으로 투찰하였고, 나머지 들러리사인 동방과 세방은 각각 씨제이대한통운이 통보해 준 가격인 358.37원, 361.61원으로 투찰하였다. <표 3> 이 사건 입찰 결과 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681107" alt="이유 3번째 이미지" ></img> *자료출처: 한국남동발전 12 개찰결과, 피심인 씨제이대한통운 및 피심인 동방은 낙찰하한가 이하로 투찰하여 탈락하였으며 피심인 세방은 최저가격보다 높은 가격으로 투찰하여 탈락하였다. 이에 합의에 참여하지 않은 쌍용해운이 낙찰자로 선정되어 2013. 12. 11. 한국남동발전과 “영흥 제3연료하역부두 유연탄 하역 용역 계약”을 체결하였다. <표 4> 계약 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681109" alt="이유 4번째 이미지" ></img> *자료출처: 한국남동발전 (위 추정 계약금액은 부가가치세 제외한 금액임) 5) 인정 근거 13 위와 같은 사실은 심사보고서 소갑 제5호증<각주>10</각주>(피심인 씨제이대한통운의 ○○○ 진술조서), 소갑 제6호증(피심인 동방의 ○○○ 진술조서), 소갑 제7호증(피심인 세방의 ○○○ 진술조서), 소갑 제8호증(한진의 ○○○ 진술조서) 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 '부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②～⑥ (생략) 2) 관련 법리 14 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 사업자가 법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 15 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다.<각주>11</각주>16 여기서 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에서 '합의’는 사업자 사이의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자들의 양해와 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 17 법 제19조 제1항 제8호의 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 18 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 관련 시장에서 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 19 당해 공동행위가 경쟁제한성이 있는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>12</각주>20 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>13</각주>다. 피심인들의 제2. 가.항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 21 위 제2. 가.항의 인정사실을 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 피심인들은 한국남동발전이 발주한 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 들러리사 및 투찰가격 등을 합의한 사실이 인정되는 바, 이는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위를 할 것을 합의한 것에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 22 피심인들의 위 제2. 가.항의 행위는 아래와 같은 내용들을 고려할 때 '영흥 제3연료하역부두 유연탄 하역 용역 입찰시장<각주>14</각주>’에서 경쟁을 부당하게 제한한 것으로 판단된다. 23 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 낙찰예정자, 들러리사 및 투찰가격 등을 사전에 합의하여 이를 실행하였는바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 24 둘째, 피심인 씨제이대한통운의 ○○○ 부장은 적격심사 방식으로 낙찰사를 정하는 이 사건 입찰에서 피심인 씨제이대한통운이 낙찰을 받을 목적으로 낙찰 확률을 높이기 위해 이 사건 공동행위를 하였다고 진술하였다.<각주>15</각주>실제로 피심인 씨제이대한통운은 예정가격 이하 낙찰하한율(80.495%) 이상 투찰한 자 중 최저가 순으로 적격심사를 하는 점을 고려하여 들러리사들에게 자기보다 높은 가격으로 투찰하도록 하였다. 즉, 피심인 씨제이대한통운은 자신의 낙찰확률을 높일 목적으로 다른 피심인 2개 사를 들러리로 세워 이 사건 입찰을 무력화 하고자 했다는 점에서 경쟁제한성이 인정된다. 또한 피심인 씨제이대한통운은 예정가격을 잘못 예상하여 입찰에서 탈락하였음을 고려할 때, 예정가격을 제대로 추산하였을 경우 이 사건의 낙찰자가 될 수 있었다는 점도 고려할 필요가 있다. 3) 소결 25 피심인들의 위 제2. 가.항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 26 피심인들이 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 향후 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 27 피심인들의 이 사건 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령<각주>16</각주>제61조 및 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>17</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 피심인들에게 다음과 같이 과징금을 부과한다. 1) 산정기준 가) 관련매출액 28 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)은 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을 관련매출액으로 본다고 규정하고 있다. 29 이 사건 합의 대상이었던 '영흥 제3연료하역부두 유연탄 하역 용역 입찰 건’은 이 사건 공동행위에 참여하지 않은 쌍용해운이 낙찰자로 선정되었고 합의에 참여한 피심인들은 낙찰을 받지 못하였으므로, 고시에 따라 낙찰이 되지 아니한 경우로 보는 것이 타당하다. 30 이에 다음 <표 5>와 같이 발주처인 남동발전이 고시한 예정가격 기초가 445원에 예상하역물량 8,194,994톤을 곱하여 산정된 예정가격 3,646,772,330원을 각 피심인들의 관련매출액으로 본다. <표 5> 피심인 3사의 관련매출액 (단위: 원, 톤) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681111" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 31 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호의 공동행위로서, 과징금고시 [별표] 세부평가 기준표에 따른 위반행위의 내용 및 정도를 고려할 때 '중대한 위반행위’에 해당하나, 이 사건 합의에 참여하지 않았던 다른 4개 사<각주>18</각주>가 입찰에 참여함으로써 일정 부분 경쟁이 이루어진 점, 이로 인해 결과적으로 실패한 공동행위가 됨으로써 피심인들이 얻은 부당이득이나 발주자 피해의 규모가 크지 않았다고 보이는 점, 이 사건 입찰에 적용된 적격심사제의 특성상 예정가격이 사전에 공개되지 않아 합의를 하더라도 낙찰이 담보되는 것은 아닌 점 등을 종합적으로 고려하여 3.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 32 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따르면 입찰에서 탈락한 사업자에 대해서는 들러리 사업자의 수가 4 이하인 경우 2분의 1 범위 내에서 산정기준을 감액할 수 있다. 33 이 사건의 경우, 들러리 사업자의 수가 4 이하이고, 피심인들이 모두 입찰에서 탈락하였으므로 각 피심인들에 대해 산정기준에서 2분의 1을 감액한다. 이에 따른 각 피심인별 산정기준은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 피심인별 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681113" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 34 피심인들은 위반행위 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 35 피심인들 모두 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)에 따라 1차 조정 산정기준에서 100분의 20을 감경한다. 36 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 2차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681115" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 37 이 사건 입찰의 경우, 피심인들이 입찰에서 모두 탈락하여 공동행위로 인해 취득한 이익이 크지 않다고 보이는 점을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 4. 가. (1) (나) 2)에 따라 10% 추가 감경하고, 과징금 고시 Ⅳ. 4. 바.에 따라 부과과징금에서 1백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 38 이에 따른 피심인별 최종 부과과징금은 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 피심인별 부과과징금 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681117" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4. 결론 39 피심인들의 위 제2. 가.항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.