한국농수산식품유통공사 발주 양파 수입권공매 입찰 관련 7개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주지농산 주식회사, 김○○(민석상회 대표), 김△△(JP유통 대표), 윤○○(화산주유소 대표), 대기영농조합법인, 월성영농조합법인, 길○○(청산유통 대표)(이하에서 피심인을 지칭할 때 '주식회사’, '법인’는 생략한다.)는 농산물 도매업 등을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>의 내용과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (2016. 12. 31. 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761459" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>1</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761461" alt="이유 2번째 이미지" ></img>※ 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 2 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」에 따라 농림축산식품부장관은 농수산물의 유통을 원활하게 하고 적정한 가격을 유지하기 위해 한국농수산식품유통공사 등 24개 기관으로 하여금 63개 품목의 농수산물에 대한 수입추천 및 사후관리 업무를 대행하게 하고 있다. 3 이 사건 입찰 당시 국내 양파물량은 본격 출하기까지('13.4.10.경)수요대비 공급(약 31천 톤) 부족이 전망되어 국내산 양파가격의 상승세<각주>2</각주>가 지속되고 있었다. 이에 한국농수산식품유통공사는 양파가격 안정을 유도하기 위해 '13년 수입권공매 물량(10,645톤) 전량을 발주하게 되었고, 그 양파 수입권을 무역업자 등에게 공매<각주>3</각주>하는 방식으로 입찰을 실시하였다. 4 현재 한국농수산식품유통공사는 아래<표 2>와 같이 21개 품목에 대해 3가지 방식으로 수입을 관리하고 있다. <표 2> 수입관리 방식 및 품목 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761463" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 다. 이 사건 입찰의 개요 1) 수입권공매의 의의 및 입찰 방식 5 수입권공매란 시장접근물량<각주>4</각주>의 전부 또는 일부 물량에 대하여 저율관세(양허관세)적용 수입권을 무역업자 등에 공매하여 낙찰자에게 수입권을 부여하는 것을 말한다. 수입권공매 입찰은 입찰 물량 내 최고가 순으로 낙찰되며 낙찰물량에 대한 수입은 낙찰업체가 수입이행기한내에 완료해야 한다. 6 한국농수산식품유통공사는「농축산물 시장접근물량 양허관세 추천 및 수입관리요령(농림축산식품부 고시)」에 따라 수입권공매의 입찰방법 등을 관리하고 있으며, 품목별 국내가격 및 수급동향 등 제반여건을 감안하여 입찰시기를 결정하고 있다. 7 수입권공매로 발생한 낙찰대금(수익이익금)은 농어민 소득 향상과 농어촌 발전 등을 위해 농산물가격안정기금으로 조성되고 있다. 2) 낙찰자 결정방법 8 이 사건 입찰은 양파 수입이행기한에 따라 두 차례(이하 '1차 입찰, 2차 입찰’이라 한다.)로 나누어 실시되었는데, 유효한 응찰 중 예정가격 이상으로 가장 높은 단가를 제시한 자부터 순차적으로 총 입찰 수량에 달할 때까지의 응찰자를 낙찰자로 결정하였다. 동일가격 응찰인 경우는 응찰수량이 많은 자를 낙찰자로 결정하고, 응찰 수량도 동일한 때에는 추첨으로 낙찰자를 결정하였다. 다만 이 사건 입찰의 예정가격은 공개되지 않았다. 9 이 사건 입찰 일정 및 수입권공매 내역 등은 아래<표 3>, <표 4>와 같다. <표 3> 이 사건 입찰 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761465" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표 4> 수입권공매 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761467" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>5</각주>3) 입찰 참여자 현황 및 결과 10 이 사건 입찰은 사업자등록증의 사업 종목에 농산물이 포함된 업체이면 모두 입찰 참여가 가능하였다. 그 결과 다수의 사업자가 입찰에 참여하였는데, 1차 입찰에는 총 39개 업체가 참여하여 그 중 12개 업체가 낙찰되었다. 피심인 주지농산, JP유통, 화산주유소, 대기영농조합, 월성영농조합, 청산유통 등 6개사가 낙찰되었고, 민석상회는 탈락하였다. 11 2차 입찰에는 총 44개 업체가 참여하여 그 중 16개 업체가 낙찰 되었는데, 피심인 주지농산, 민석상회, 화산주유소, 대기영농조합, 월성영농조합, 청산유통 등 6개사가 낙찰되었고, JP유통은 탈락하였다. 12 피심인들이 참여한 이 사건 입찰 현황 및 결과는 아래 <표 5>, <표 6> 와 같다. <표 5> 1차 입찰 현황 및 결과 (단위: 톤, 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761469" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <표 6> 2차 입찰 현황 및 결과 (단위: 톤, 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761471" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 내용 및 실행 13 이 사건 입찰에 참여한 피심인들 모두가 공동행위에 함께 참여한 것이 아니므로 한국농수산식품유통공사 입찰사이트(aT Bid)에 동일 IP<각주>6</각주>를 사용하여 접속한 사실이 있는 피심인끼리 묶어 그룹별로 행위사실을 나누어 살펴보기로 한다. (가) 1그룹의 합의 및 실행 14 피심인 주지농산 최○○ 대표이사와 민석상회 김○○ 대표, ○○○○○○○ 송○○ 대표<각주>7</각주>는 농산물을 유통하는 동종업계 종사자로서 지인관계이다. 15 한국농수산식품유통공사가 발주한 입찰에 참여해본 경험 등이 없었던 민석상회 김○○ 대표와 ○○○○○○○ 송○○ 대표는 이 사건 입찰일인 2013.2.4. 주지농산 사무실로 찾아가 최○○ 대표이사에게 입찰과 관련하여 도움을 요청하였다. 그 과정에서 1그룹 피심인들은 서로의 응찰수량 및 응찰가격에 대해 합의하였고, 합의된 결과를 토대로 주지농산 모○○ 과장이 민석상회와 ○○○○○○○을 대신해 투찰하였다. 또한 무역업도 함께 하고 있던 주지농산 최○○ 대표이사는 이 사건 입찰에서 민석상회와 ○○○○○○○이 낙찰 받은 양파에 대해서도 수입을 대행하였다. 16 다만, 이 사건 1차 입찰에서 주지농산은 낙찰되었으나 민석상회, ○○○○○○○은 탈락하였고, 2차 입찰에서는 주지농산, 민석상회, ○○○○○○○ 3개사 모두 낙찰되었다. (나) 2그룹의 합의 및 실행 17 피심인 JP유통 김△△ 대표와 ○○○○회사 김□□ 대표<각주>8</각주>는 부자관계이다. 이 사건 입찰일인 2013.2.4. JP유통 김△△ 대표는 ○○○○회사 사무실에서 아들인 김□□ 대표의 도움을 받아 입찰에 참여하였는데, 그 과정에서 각사의 응찰수량과 응찰가격에 대해 합의하고 투찰하였다. 18 다만, 이 사건 1차 입찰에서 JP유통은 낙찰되었으나 ○○○○회사는 탈락하였고, 2차 입찰에서는 2개사 모두 탈락하였다. (다) 3그룹의 합의 및 실행 19 피심인 청산유통 길○○ 대표와 화산주유소 윤○○ 대표, 월성영농조합 박○○ 대표이사, 대기영농조합 이○○ 대표이사는 농산물을 유통하는 동종업계 종사자로서 지인관계이다. 20 한국농수산식품유통공사가 발주한 이 사건 입찰에 대한 소식을 들은 화산주유소 윤○○ 대표, 월성영농조합 박○○ 대표이사, 대기영농조합 이○○ 대표이사는 직접 양파를 수입한 경험 등이 없어 도움이 필요한 상황이었다. 이에 가락동 농수산물시장에서 양파를 유통하던 청산유통 길○○ 대표에게 피심인 3개사는 모두 양파 수입을 부탁하게 되었고, 이 과정에서 피심인 3개사와 청산유통 길○○ 대표는 각사의 응찰수량 및 응찰가격에 대해 합의하고 투찰하였다. 21 다만, 위 합의는 3그룹 피심인들 모두가 공동으로 참여한 것이 아닌 청산유통 길○○ 대표와 각각의 피심인 사이에 이뤄진 개별적 합의이다. 따라서 구체적인 행위사실은 아래에서 나눠 살펴보기로 한다. 22 먼저, 화산주유소 윤○○ 대표는 이 사건 입찰과 관련하여 입찰 참가 등록 및 투찰, 양파수입 등 모든 업무를 청산유통 길○○ 대표에게 위임하였다. 이 과정에서 화산주유소 윤○○ 대표는 청산유통 길○○ 대표와 응찰수량 및 응찰가격을 합의하여 결정하였으며, 2013.2.4. 이 사건 입찰일에 윤○○ 대표는 서울 수서역 근처에 위치한 로즈데일빌딩 사무실에서 청산유통의 이△△ 직원을 만나서 그의 도움 받고 투찰하였다. 23 위와 동일하게 대기영농조합 이○○ 대표이사도 양파 수입을 청산유통 길○○ 대표에게 부탁하였는데, 길○○ 대표는 다른 피심인의 양파물량을 혼자서 수입하기에는 어려움이 있어 본인을 대신해 대기영농조합의 양파 수입을 도와줄 최△△를 이○○ 대표에게 소개시켜 주었다<각주>9</각주>. 24 입찰 전에 이○○ 대표이사와 길○○ 대표는 유선으로 연락하여 응찰수량 및 응찰가격을 합의하고 결정하였으며, 2013.2.4. 이 사건 입찰일에 이○○ 대표이사는 수서역 근처에 위치한 로즈데일빌딩 커피숍에서 소개받은 최△△와 이△△ 직원<각주>10</각주>을 만나서 그들의 도움을 받아 투찰하였다. 25 한편, 월성영농조합 박○○ 대표이사는 이 사건 입찰에서 양파 수입 등을 청산유통 길○○ 대표에게 부탁하고 도움을 받은 사실은 인정하지만, 투찰 전 응찰수량 및 응찰가격에 대해서는 합의한 사실이 없다며 행위사실에 대해 부인하고 있다. 26 다만, 이와 같이 박○○ 대표이사가 행위사실을 부인하는 것은 법 위반 행위에 대한 인식의 부족에서 기인된 것으로 아래와 같은 사실과 관련 정황을 종합적으로 비추어 보면 월성영농조합 박○○ 대표이사와 청산유통 길○○ 대표 사이에 합의 사실은 인정된다. 27 첫째, 청산유통 길○○ 대표는 투찰 전에 월성영농조합 박○○ 대표이사와 응찰가격 및 응찰수량에 대해 합의한 사실을 모두 인정하였다. 28 둘째, 월성영농조합 박○○ 대표이사도 입찰일 전날 청산유통 길○○ 대표를 가락동 농수산물시장에서 만나 수입양파의 시세 등에 대해 물어본 후 응찰수량 및 응찰가격을 결정하였다고 진술하였다. 29 셋째, 이 사건 입찰에서 낙찰자는 수입이행 기간 내에 낙찰수량의 전량에 대해 수입을 완료해야만 하였고, 그 때문에 양파 수입의 경험이 없었던 월성영농조합 박○○ 대표이사는 수입 업무를 청산유통 길○○ 대표에게 모두 위임하였다. 그럼에도 불구하고 박○○ 대표이사는 결국 수입을 모두 이행하지 못해 한국농수산식품유통공사에 수입이행보증금 1천만 원이 귀속되었다. 이와 같이 수입이행 여부가 불확실한 상황이었던 점, 박○○ 대표이사가 직접 수입을 이행할 능력이 없어 청산유통 길○○ 대표에게 양파수입을 부탁하였던 점 등을 고려하여 볼 때 투찰 전 박○○ 대표이사와 청산유통 길○○ 대표 사이에 수입해야할 물량인 이 사건 입찰의 응찰수량 및 응찰가격에 대해서 합의하지 않고서는 투찰할 수 없었다고 보인다. 30 넷째, 월성영농조합, 화산주유소, 대기영농조합은 이 사건 입찰일에 모두 같은 장소인 로즈데일빌딩에서 투찰하였는데, 그 빌딩에는 당시 청산유통의 사무실이 위치해 있었다.<각주>11</각주>31 다섯째, 월성영농조합, 화산주유소, 대기영농조합은 동일한 IP를 이용하여 한국농수산식품유통공사 입찰사이트(aT Bid)에 접속한 기록이 있다. 위 IP는 대기영농조합 이○○ 대표이사가 투찰 당시 사용한 것으로 입찰이 끝난 후인 2013.2.4. 14:48부터 14:57까지 피심인 3개사가 순차적으로 접속한 기록이 있는 것으로 볼 때 3그룹 피심인들의 아이디와 비밀번호를 모두 알고 있던 청산유통의 직원이 접속한 것이다. 32 끝으로 청산유통 길○○ 대표는 화산주유소 윤○○ 대표, 월성영농조합 박○○ 대표이사, 대기영농조합 이○○ 대표이사와 이 사건 입찰 전에 응찰수량 및 응찰가격을 합의하고 투찰한 사실을 모두 인정하였다. 2) 합의결과 33 피심인들은 한국농수산식품유통공사가 발주한 양파 수입권공매 입찰에서 낙찰 받았으며, 아래 <표 7>와 같이 계약을 체결하였다. <표 7> 계약 체결 현황 (단위: 원, 부가세 제외<각주>12</각주>)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761473" alt="이유 8번째 이미지" ></img><각주>13</각주>3) 근거 34 이와 같은 사실은 이 사건 합의를 인정하는 피심인들의 진술조서 및 확인서(심사보고서 소갑 제2-1호증 내지 제2-7호증<각주>14</각주>), 피심인들의 동일 IP 접속기록(소갑 제3-1호증), 계약서(소갑 제1-3호증 및 제1-4호증) 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>15</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②～⑤ (생략) 2) 법리 35 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 36 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>16</각주>37 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의 38 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의란 입찰 또는 경매에 있어 사업자 사이에 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 등을 결정하는 행위를 사전에 합의하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 39 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 40 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>17</각주>41 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.