한국도로공사 발주 정밀안전진단 용역입찰관련 8개 안전진단전문기관의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 동우기술단, 비앤티엔지니어링 주식회사, 에스큐엔지니어링 주식회사, 케이에스엠기술 주식회사, 주식회사 한국구조물안전연구원, 주식회사 한국시설안전연구원, 재단법인 한국건설품질연구원, 주식회사 한국국토안전연구원(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’ 또는 '재단법인’은 생략한다)은 시설물안전특별법<각주>1</각주>상 안전전문진단 등록증을 발급받아 정밀안전진단 사업을 영위하는 사업자들이다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704165" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 및 공시자료 나. 시장구조 및 실태 1) 시장현황 3 정밀안전진단이란 '시설물의 물리적ㆍ기능적 결함을 발견하고 그에 대한 신속하고 적절한 조치를 하기 위하여 구조적 안전성과 결함의 원인 등을 조사ㆍ측정ㆍ평가하여 보수ㆍ보강 등의 방법을 제시하는 행위’를 말한다.<각주>2</각주>4 정밀안전진단 용역을 수행하고자 하는 안전진단전문기관은 일정한 등록기준을 갖추고 시ㆍ도지사에 등록신청서를 제출하여 안전진단전문기관 등록증을 발급받아야 한다.<각주>3</각주>5 2010년 기준 등록된 안전진단전문기관은 총 496개<각주>4</각주>인데, 한국시설물관리공단 통계 자료에 따르면 2008년부터 2011년까지 안전진단전문기관 업체별 안전점검 및 정밀안전진단 수주실적 상위 12개 업체의 수주 실적 현황은 다음 <표 2>의 기재와 같다. 한편, <표 2>의 자료에는 업체명이 나타나 있지 않으나, 한국국토안전연구원을 제외한 7개 피심인들은 모두 상위 12개 업체에 해당하는 것으로 파악된다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704173" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 한국시설안전공단 2) 이 사건 정밀안전진단 용역 입찰 개요 가) 입찰을 통한 업체 선정 6 한국도로공사는 매년 입찰을 통해 교량, 터널 등에 대한 정밀안전진단 용역을 수행할 업체를 선정해 왔다. 7 2011년까지 한국도로공사 본사가 매년 2월 또는 3월경 해당 연도에 실시할 정밀안전진단 용역 전체에 대해 일괄적으로 입찰공고를 하고, 1회 입찰을 통해 해당 연도의 용역 수행 사업자를 모두 선정하였다. 그런데, 2012년부터는 한국도로공사의 각 지역본부별로 해당 연도에 실시할 정밀안전진단 용역에 대한 입찰 공고를 하고, 각 지역본부별로 입찰을 실시하여 용역 수행 사업자를 선정하고 있다. 나) 낙찰자 선정방법: 적격심사입찰 8 한국도로공사가 발주하는 정밀안전진단 용역 입찰의 경우, '공기업ㆍ준정부기관 계약사무 규칙’ 제12조 및 동 조항에 근거한 「용역적격심사 세부기준」의 절차에 따라 낙찰자를 선정하고 있다. 9 한국도로공사는 「용역적격심사 세부기준」 제5조에 따라 정밀안전진단 용역 입찰의 입찰자 중 예정가격 이하 최저가격으로 입찰한 자부터 우선 적격심사를 실시하여 종합평점이 85점 이상인 자를 낙찰자로 결정하였다. 85점 이상인 자가 2인 이상인 경우에는 그 중 최저가격을 제출한 자를 낙찰자로 결정하고, 동일가격으로 입찰한 자로서 종합평점 85점 이상인 자가 2인 이상인 경우에는 종합평점이 최고점수인 자를 낙찰자로 결정하였다. 만약, 종합평점까지 동일한 경우에는 '국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’ 시행령 제47조 제1항 및 제2항에 따라 추첨을 통해 낙찰자를 결정하게 된다. 10 용역적격심사 세부기준 제2조는 당해 용역 수행능력과 입찰가격을 중심으로 종합평점의 배점 및 산정방식을 규정하고 있다. 예를 들어 추정가격이 5억원 이상인 정밀안전진단 용역의 경우 다음 <표 3>의 기재와 같이 한국도로공사는 당해 용역 수행능력에 50점, 입찰가격에 50점을 배점하였다. 11 이 중 입찰가격에 대한 평가점수 산정의 경우 입찰가격이 예정가격<각주>5</각주>의 88%를 만점으로 하고, 입찰가격과 예정가격의 88% 사이의 차이가 클수록 입찰가격 평가점수가 낮아지는 방식을 취하고 있다. 12 이러한 방식의 입찰에서는 지나치게 높거나 낮은 입찰가격을 제시할 경우 오히려 입찰가격 점수가 낮아지는 특징이 있다. 입찰에 참여하는 업체의 입장에서는 예정가격의 88%에 가까운 수준으로 입찰 가격을 제시해야 하지만, 예정가격 산출이 임의적으로 이루어지므로 입찰 가격의 선택폭이 크지 않은 측면이 있다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704175" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 2011년도 한국도로공사 용역 입찰에 대한 공동행위 가) 기본합의 13 2011. 3. 25. 한국도로공사는 적문교 등 12개 공구에 대해 교량 또는 터널 정밀안전진단 용역 입찰공고를 하였다.<각주>6</각주>한국도로공사는 위 입찰에서 1개 업체당 2개 용역까지만 사업수행능력 평가신청 및 입찰참가를 허용하는 것으로 제한을 두었다. 14 한국도로공사 정밀안전진단 용역입찰이 공고된 후, 2011년 3월말경 동우기술단, 비앤티엔지니어링, 에스큐엔지니어링, 케이에스엠기술, 한국구조물안전연구원, 한국시설안전연구원, 한국건설품질연구원 등 7개 업체들은 서울 송파구 가락동 소재 'ㅇㅇㅇㅇ 커피숍’에서 모임을 갖고 입찰참여 공구 배분에 대하여 논의하였다. 당시 모임에 참석한 업체 및 직원은 다음 <표 4>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704177" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>7</각주>15 위 모임에 참여한 피심인들은 용역수행능력 평가점수가 만점에 가까운 상위업체에 해당하는 바, 공고 된 12개의 용역구간에 대해 사업수행능력 평가점수가 비슷한 경쟁업체 간 중복 참여를 피하여 배정된 업체의 낙찰 확률을 높이고자 하였다. 16 2011년도 한국도로공사 용역 입찰에서는 1개 업체당 2개 용역 입찰에만 사업수행능력 평가신청 및 입찰 참가가 가능하였기 때문에 모임에 참여한 7개 피심인들은 전체 12개 공구 중 업체당 1개 또는 2개의 공구를 배분하기로 합의하였다. 공구의 배정은 공구명이 기재된 추첨지<각주>8</각주>를 만든 후 6개 업체가 1회씩 뽑아 추첨하는 방식으로 이루어졌다. 17 추첨 결과 한국구조물안전연구원을 제외한 나머지 6개 업체는 각각 2개씩 입찰 참여 공구를 배정받기로 하였고, 한국구조물안전연구원은 에스큐엔지니어링과 같은 공구 입찰에 참여하여 에스큐엔지니어링이 낙찰받은 용역물량의 일부를 하도급으로 받기로 합의하였다. 18 합의에 따른 공구별 배분현황은 다음 <표 5>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704179" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 나) 합의의 실행 19 위 합의에 참여한 7개 피심인들은 합의한 대로 2011년 한국도로공사 정밀안전진단 용역입찰에 업체별로 사전에 배정된 공구에만 참여하여 본 사건 공동행위를 실행하였으며, 그 결과 다음 <표 6>과 같이 12개 입찰 건 중 11개 공구에서 낙찰을 받았다.<각주>9</각주>20 학익대교 등 11개소에 대한 용역 입찰의 경우, 위 합의에서 에스큐엔지어링이 배정을 받았으나 한국구조물안전연구원이 참여하여 낙찰을 받았다. 에스큐엔지니어링과 한국구조물안전연구원은 위 합의에 참여한 업체로서 두 업체의 입찰업무 담당자가 친한 사이였다는 점, 애초 합의에서 에스큐엔지니어링이 낙찰을 받아 한국구조물안전연구원에게 하도급을 주기로 한 합의가 있었던 점 등을 고려할 때 한국구조물안전연구원의 낙찰은 두 업체간 합의와 상호 협조 하에 이루어진 것으로 보인다. 2) 2012년도 한국도로공사 각 지역본부의 용역 입찰에 대한 공동행위 가) 기본합의 21 2012년부터 한국도로공사는 각 지역본부별로 입찰공고 및 입찰을 실시하여 용역 수행 사업자를 선정하였다. 즉, 한국도로공사 경기본부, 강원본부, 충청본부, 호남본부, 경북본부, 경남본부 등 총 6개 지역본부에서 2012년 2월말 또는 3월초에 각 지역본부 내 교량 또는 터널 정밀안전진단 용역에 대한 입찰공고를 하였다. 22 한편, 경기지역본부를 제외한 5개 지역본부의 경우 용역 입찰에서 1개 업체당 1개 용역만 사업수행능력 평가신청 및 입찰 참가를 허용하는 것으로 제한을 두었고, 경기지역본부의 경우 1개 업체당 2개 용역까지 사업수행능력 평가신청 및 입찰참가를 허용하는 제한을 두었다. 23 이에 따라 동우기술단, 비앤티엔지니어링, 에스큐엔지니어링, 케이에스엠기술, 한국구조물안전연구원, 한국시설안전연구원, 한국건설품질연구원, 한국국토안전연구원 등 8개 피심인들은 2012년 1월경 미리 한국도로공사 담당자를 통해 2012년 각 지역본부별 정밀안전진단 용역 발주 계획을 미리 파악한 후, 2012년 2월 중순경 서울 송파구 가락동 소재 'ㅇㅇㅇㅇ 커피숍’에서 모임을 갖고 입찰 참여 공구 배정을 논의하였다. 24 당시 모임에 참여한 업체 및 직원은 다음 <표 7>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704181" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>10</각주>25 2012년 한국도로공사 각 지역본부 입찰에서는 1개 업체당 1개 용역 입찰에 대해서만 사업수행능력 평가신청 및 입찰 참가를 하도록 제한하는 한편, 정밀안전진단 자격을 가진 '기술자’가 특정 지역본부 용역에 참여하면 다른 지역본부의 용역에 참여할 수 없도록 제한을 하였다. 이와 같이 지역본부별 입찰참여 제한, 기술자 중복참여 제한 등으로 인하여 실질적으로 각 업체당 총 6개 지역본부 중 2개 내지 3개 의 지역본부 입찰에만 참여가 가능하였다. 26 그런데, 1개 지역본부에서 발주하는 입찰 공구는 통상 3∼4개로 많지 않고, 2011년도에 비해 공구 수가 많아 단독 배정을 하는 경우 단독입찰에 따른 유찰의 위험성도 있었기 때문에. 아래 <표 8>의 기재와 같이 비앤티엔지니어링과 한국국토안전연구원을 제외한 6개 업체들은 2개사 1조(“①한국건설품질연구원+한국시설안전연구원”, “②케이에스엠기술+동우기술단”, “③한국구조물안전연구원+에스큐엔지니어링”등 총 3개조)로 구성하여 각 지역본부별로 입찰참여 공구를 배분하기로 합의하였다.<각주>11</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704183" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>12</각주>27 한편, 1개 지역본부에서 발주하는 입찰 물량이 3개 공구를 초과하여 위 3개조에 배정되고 남는 공구가 있을 경우 비앤티엔지니어링 또는 한국국토안전연구원에 배정해 주기로 합의하였다. 이를 통해 비앤티엔지니어링은 강원본부의 '호저대교 등 7개소’, 충청본부의 '화룡천교 등 16개소’를 배정받았고 한국국토안전연구원은 비앤티엔지니어링에게 배정 된 충청본부의 '화룡천교 등 16개소’ 용역 입찰에 들러리 참여를 해주기로 하였다. 나) 합의의 실행 28 피심인들은 합의에 따라 입찰에 참여하여 아래 <표 9>의 기재와 같이 17개 공구 중 미실시한 1개 공구(단양대교 등 8개소)를 제외한 나머지 16개 공구 가운데에 15개 공구에 대해서 낙찰을 받았다.<각주>13</각주>29 다만, 대관령1터널 등 8개소의 경우, 원래 합의에서는 '한국건설품질연구원+한국시설안전연구원’조가 배정받았으나, 실제 입찰에는 한국건설품질연구원이 다른 공구(충주IC3교 등 14개소)에 참여하여 대관령1터널 등 8개소 공고에는 참여하지 않았고, 대신 한국국토안전연구원이 들러리로 참여하여 한국시설안전연구원이 낙찰을 받았다.<각주>14</각주>30 또한 횡계4교 등 14개소의 경우, 합의에 따른 배정과 다르게 “에스큐엔지니어링+한국구조물안전연구원” 조가 아닌 다른 참여업체에서 낙찰을 받았다. 이는 적격심사입찰의 특성상 사업수행능력 평가점수가 비슷한 업체가 참여했을 경우에는 낙찰확률이 낮아지기 때문인 것으로 보인다. 31 합의의 실행 과정에서의 피심인들 사이의 구체적인 공조 관계를 살펴보면 다음과 같다. 32 한국건설품질연구원과 한국시설안전연구원의 경우 두 업체의 대표가 서로 형제 관계에 있는 자로서 필요시 소속 기술자를 상호 재배치하거나 서로의 실적을 교환하는 등 평소에도 직원 간 친분을 바탕으로 많은 정보를 공유하고 있었고, 이 사건 공동행위와 관련하여서도 같은 조로 배정되어 필요한 정보를 공유하고 협조하였다. 33 동우기술단과 케이에스엠기술의 경우 배정받은 4개 공구에서 대해서 각 2개 공구씩 배분하고 서로 들러리를 서주기로 합의하였다. 또한 입찰일 전에 서로 입찰에 참여하는지 여부를 확인하기도 하였다. 또한 두 업체는 낙찰받은 공구 중 일부에 대해 상호 인력지원 계약을 맺는 형태로 하도급을 주기로 하였다. 즉, 경남본부 발주 덕암1교 등 11개소에 대한 용역 입찰 건의 경우 원래 케이에스엠이 배정받은 공구였으나, 계획과 달리 들러리로 참여한 동우기술단이 낙찰을 받자 동우기술단이 케이에스엠기술에게 40%에 해당하는 지분으로 하도급을 주었다. 34 에스큐엔지니어링과 한국구조물안전연구원의 경우 각 업체의 담당자들이 평소 친분이 두터운 관계로 배정받은 4개 공구에서 대해 각 2개 공구씩 배분하고 서로 들러리를 서주기로 합의하였다. 두 업체는 배정받은 4개 공구에 대해서 각각 50%의 권리지분을 갖는 협약서 작성을 시도<각주>15</각주>하였으나 이루어지지 않았다. 그러나, 배정된 4개 공구 중 낙찰 받은 3개 공구에 대해 기술인력지원 등의 방식으로 사실상 지분을 나누어 가졌다. 35 비앤티엔지니어링의 경우 한국건설품질연구원의 조ㅇㅇ 팀장의 주선으로 한국국토안전연구원과 짝을 이루어 와룡천교 등 16개소에 대한 용역입찰에 참가하되 한국국토안전연구원을 들러리로 참여시키기로 하였다. 해당 공구 입찰 시 비앤티엔지니어링과 한국국토안전연구원은 서로 사업수행능력 평가점수를 공유하고 비앤티엔지니어링이 자신의 투찰가격을 알려주는 등 한국국토안전연구원에 협조를 요청하였다. 3) 근거 36 이 사건 2011년, 2012년 입찰들에 대한 피심인들간의 합의 및 실행은 입찰에 대해 합의하였다는 취지의 피심인들의 심판정 진술, 이 사건 공사 입찰 관련 문서(심사보고서 소갑 제1-1호증 내지 제1-2호증 및 제4-1호증 내지 제4-10호증<각주>16</각주>) 피심인들 임직원 및 관련자들의 진술조서(소갑 제2-1호증 내지 제2-13호증), 피심인들이 보유하고 있는 이 사건 합의내용을 정리한 자료 및 타업체의 가격투찰표 등 자료(소갑 제1-3호증 내지 제1-23호증) 등을 통하여도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>17</각주>(이하 '법’이라 한다) 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～2. (생략) 3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위 4.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>18</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 37 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 38 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>19</각주>39 여기서의 “합의”란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 40 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. (3) 법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 행위 41 법 제19조 제1항 제3호에서 규정하는 '상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위’라 함은 사업자 사이에 각 당사자의 생산량이나 판매량을 일정 수준으로 제한하거나 일정한 비율로 감축시키는 것을 말한다. 나) 경쟁제한성 42 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 43 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>20</각주>44 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>21</각주>다) 하나의 공동행위 45 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당된다.<각주>22</각주>다. 피심인들의 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 가) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존재 여부 46 위 2. 가. 1) 내지 2)의 인정 사실 및 근거 자료를 종합하여 알 수 있는 다음의 사정들을 관련 법령 및 법리에 비추어 보면, 피심인들이 공동으로 입찰에 있어 낙찰자를 정하는 의사의 합치 즉, 법 제19조 제1항 제8호의 합의가 있었음이 인정된다. 47 첫째, 피심인들은 2011년 한국도로공사가 발주한 12건의 안전진단용역 입찰에 대하여 피심인들 중에 각 공구별로 입찰에 참여할 한 개의 업체를 정하고 다른 피심인들은 그 입찰에는 참여하지 않을 것을 공동으로 결정하였다. 48 둘째, 2012년 피심인들은 한국도로공사 각 지역본부가 발주한 17건의 안전진단용역 입찰에 참여하면서 2개 업체씩 1개 조를 이루어 배정된 공구의 입찰에 참여할 것을 공동으로 합의하였고, 나아가 각 조별로 배정된 공구의 입찰에서 사전에 낙찰자 및 투찰가격 등을 공동으로 결정하였다. 49 셋째, 피심인들은 위와 같이 결정된 합의 내용을 실행하기 위하여 사업수행능력 평가점수 및 투찰가격 등을 서로 공유하고 상호 의사연락을 통해 다른 피심인들의 입찰 참여여부 또는 형식적으로 입찰에 참여한다는 의사 등을 확인하였다. 50 넷째, 이 사건 입찰의 방식인 적격심사입찰의 경우 예정가격이 임의로 정해져 가격경쟁의 의미가 크지 않은데, 피심인들은 위 <표 2>에서 본 바와 같이 정밀안전진단용역 시장에서 상대적으로 규모가 큰 상위업체들로서, 용역수행능력 평가와 관련하여 참여기술자, 수주실적 등의 점수가 다른 사업자들에 비해 상당한 우위에 있다. 따라서, 피심인들이 사실상 유효한 경쟁자들인 다른 피심인들과의 경쟁을 배제하고 공구를 나누어 입찰에 참여하기로 합의하고 이를 실행하게 되면, 피심인들이 합의한 대로 낙찰자가 결정될 수 밖에 없으므로 피심인들의 합의는 사실상 각 입찰의 낙찰자를 결정하는 것과 다르지 않다.<각주>23</각주>나) 법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 합의의 존재 여부 51 또한, 위 2. 가. 1) 내지 2)의 인정 사실 및 근거 자료를 종합하여 알 수 있는 다음의 사정들을 관련 법령 및 법리에 비추어 보면, 한국도로공사 본부 및 지역본부가 발주한 2011년 및 2012년 정밀안전용역입찰 시장을 피심인들이 나누어 배분하여 용역의 거래를 제한하는 의사의 합치 즉, 법 제19조 제1항 제3호의 합의가 있었음이 인정된다. 52 첫째, 피심인들은 2011년 한국도로공사가 발주한 12건의 용역 입찰에 관하여 피심인 7개사<각주>24</각주>사이에 한국구조물안전연구원을 제외한 6개사가 2개씩 나누어 참여하여 낙찰받되, 한국구조물안전연구원의 경우 에스큐엔지니어링이 배정받은 공구 입찰에 들러리로 참여하는 대신 낙찰 물량의 일부를 하도급으로 받기로 하는 내용을 공동으로 결정하였다. 53 둘째, 피심인들은 2012년 한국도로공사 각 지역본부가 발주한 17건의 용역 입찰에 관하여 피심인 8개사<각주>25</각주>중 6개사<각주>26</각주>를 2개 업체당 1개 조로 구성하여 조별로 공구를 나누어 배분하고, 나머지 공구들은 비앤티엔지니어링 또는 한국국토안전연구원에 배정하는 내용을 공동으로 결정하였다. 2) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부 54 한편, 위 2. 가. 1) 내지 2)에서 살펴본 바와 같이 피심인들의 이 사건 입찰담합 행위는 기본 원칙에 관한 합의를 기초로 개별 입찰에 있어서 상호 의사 연락 등을 통해 낙찰예정자를 결정하는 합의를 수회에 걸쳐 지속적으로 하여 온 경우로서, 개별 입찰 건 별로 합의된 낙찰예정자가 다르고 합의에 참여한 구성원이 다르더라도 전체적으로 하나의 공동행위에 해당한다.<각주>27</각주>3) 경쟁제한성 판단 55 정밀안전진단용역 시장의 상위업체인 피심인들이 이 사건 입찰들에 참가하면서 각 입찰별로 낙찰자를 사전에 합의하고, 이를 실행하기 위해 각 입찰에서 낙찰자로 결정된 사업자 및 들러리 참여 사업자만 해당 입찰에 참여하는 한편, 다른 피심인들은 해당 입찰에는 참여하지 않음으로써 사실상 해당 입찰에서 유효한 경쟁이 배제되는 효과가 나타났으며, 결과적으로 피심인들이 합의한 총 29건 중 입찰이 무산된 1건을 제외하고 26건에서 피심인들 중에서 낙찰자가 결정되었다. 56 이와 같은 피심인들의 행위는 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁 입찰제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서, 이 사건 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 효율성 증대효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 4) 소결 57 피심인들의 위 2. 가. 1) 내지 2)의 행위는 법 제19조 제1항 제8호 및 제3호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 58 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 피심인들의 위 2. 가. 1) 내지 2) 행위의 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2015. 10. 7. 공정거래위원회 고시 제2015-14호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 다. (1).의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정 기준 가) 관련매출액 59 관련 매출액은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1).에 따라 이 사건 총 27건<각주>28</각주>의 입찰에서 피심인들이 낙찰받거나 들러리로 참여한 경우 낙찰자가 체결한 계약금액(부가가치세 제외)으로서 아래 <표 8>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704185" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 60 이 사건 공동행위는 공기업이 발주하는 안전진단용역 입찰에 대한 담합행위로서 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위는 발주처의 입찰 횟수 제한 정책이 담합의 배경이 된 점을 고려하여 7%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 61 산정기준은 위 가).의 관련매출액에 위 나).의 부과기준율을 곱하여 정하되, 입찰에 참가하여 낙찰 받지 못한 경우에는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 2).에 따라 50%를 감액한다. 62 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 다음 <표 9>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704187" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 2) 행위 요소에 의한 1차 조정 63 피심인들의 행위는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 64 피심인 케이에스엠기술, 한국건설품질연구원, 비앤티엔지니어링의 경우 심사관의 조사 단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 각각 1차 조정 산정기준의 30%를 감경한다. 그리고, 피심인 동우기술단, 한국시설안전연구원, 한국국토안전연구원의 경우 현장조사 당시에는 행위사실을 일부 부인하였으나 이후 행위사실을 모두 인정하고 심리 종결시까지 적조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 각각 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 또한, 피심인 에스큐엔지니어링과 한국구조물안전연구원의 경우 행위사실 일부에 대해서 다투고 있으나 주요 행위사실을 인정하고 심리 종결시까지 조사에 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (나). 규정에 따라 각각 1차 조정 산정기준의 15%를 감경한다. 65 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 10>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704167" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 66 피심인들의 현실적 과징금 부담능력을 감안할 때, 피심인 케이에스엠기술의 경우 재무제표상 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중평균한 금액<각주>29</각주>이 적자이므로 2차 조정 산정기준의 50%를 감경한다. 67 또한, 피심인 한국구조물연구원이 낙찰받은 2011년도 '학익대교 등 11개소 공구’의 경우 한국구조물연구원 57%, 진화기술공사 43%의 공동수급(컨소시엄)으로 계약이 체결되었고, 동우기술단이 낙찰받은 2012년도 '김천 JCT교 등 11개소 공구’의 경우 동우기술단 60%, 케이에스엠기술 40%의 공동수급(컨소시엄)으로 계약이 체결되었다. 이와 같은 2건의 경우 2차 조정된 산정기준이 피심인들이 위반행위로 인해 취득한 이익의 규모를 충분히 반영하지 못한 측면이 있다. 따라서, 이 2건의 입찰에 대하여는 아래 <표 11>의 기재와 같이 2차 조정 산정기준의 10%를 각 감경한다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704169" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 68 2차 조정된 산정기준에서 위와 같이 조정한 금액에서 백만 원 미만의 금액을 버려 부과과징금을 결정한다. 이에 따른 피심인별 부과과징금은 아래 <표 12>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704171" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 4. 결론 69 피심인들의 위 2. 가. 1) 내지 2)의 행위는 법 제19조 제1항 제8호 및 제3호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.