한국수력원자력(주) 발주 UAE 원전 운영관리시스템(OMS) 소프트웨어 구매 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 인터크라프트, 주식회사 넷컴솔루션<각주>1</각주>은 소프트웨어 개발 및 자문, 제조 등을 영위하는 회사로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 <표 1>과 같다. <표 1> 일반 현황 (2017년 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689573" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들 제출자료 나. 한국수력원자력 발주 UAE 원전 운영관리시스템(OMS) 소프트웨어 구매 입찰<각주>2</각주>구조 및 실태 1) 개요 3 이 사건 입찰은 UAE 원전의 운전, 설비정비, 품질관리, 방사선 안전관리 등 발전소 운영 및 유지관리를 위한 운영관리시스템(OMS, Operation Management System)을 설계, 구축, 운영하기 위한 소프트웨어를 구매하기 위해 실시하였다. 4 예정가격은 2,324,437,412 원, 1차 납품기한은 계약 후 4주로 국내에서 한국수력원자력이 지정하는 장소가 납품장소이고 2차 납품기한은 2015. 7. 31.로 납품 장소는 UAE BNPP 건설현장이며 하자보증기간은 1차 납품 후 1년인 바, 이 사건 입찰 관련 납품품목 및 수량은 다음 <표 2>와 같다. <표 2> 이 사건 입찰 납품품목 및 수량 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689575" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 입찰 방식 5 이 사건 입찰은 2014. 11. 18. 공고된 일반경쟁입찰로 규격과 가격을 분리한 입찰 방식을 적용하였다. 한국수력원자력은 입찰 참여자로부터 물품 구매 및 가격 관련 서류를 모두 제출받은 후 규격 심사를 통하여 적격자를 정하고 해당 적격자에 한하여 가격 심사를 거쳐 낙찰자를 결정하였다. 6 이 사건 입찰 진행 경과는 다음 <표 3>과 같다. <표 3> 이 사건 입찰 진행 경과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689577" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 3) 투찰 가격 현황 7 이 사건 입찰은 1회에 3차분의 입찰 금액을 제출하는 방식으로 총 3회 입찰금액이 제출되었다. 1차 투찰금액부터 순차적으로 개찰하여 평가한 결과 피심인들의 투찰금액이 7차까지 예정가격을 초과하여 유찰되었고 8차에서 피심인 인터크라프트의 투찰 금액이 예정가격 이하로 판명됨에 따라 피심인 인터크라프트가 낙찰자로 결정되었다. 8 피심인들의 이 사건 입찰에서 투찰 가격 현황은 다음 <표 4>와 같다. <표 4> 투찰 가격 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689579" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 9 이 사건 입찰 결과는 다음 <표 5>와 같다. <표 5> 이 사건 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689581" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 4) 물품 구매 계약 체결 10 이 사건 입찰 결과 한국수력원자력은 2015. 1. 5. 낙찰자인 피심인 인터크라프트와 다음 <표 6>과 같은 내용으로 총 계약금액 2,299,000,000 원(부가가치세 포함) 규모의 계약을 체결하였다. <표 6> 물품 구매계약 주요 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689583" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 11 소프트웨어산업 진흥법 제24조의2 제2항에 의하면 대기업은 국가기관 등이 발주하는 소프트웨어 사업 중에서 사업금액이 40억 원 이상인 사업에만 참여하도록 되어 있다. 그런데 이 사건 입찰의 경우 계약 규모가 약 23억 원 수준으로 40억 원 미만이므로 대기업은 입찰 참여 자격이 없었다. 12 따라서 중소기업만 이 사건 입찰 참여가 가능하였는데, 이 사건 입찰이 UAE 원전의 운전, 설비 정비, 품질관리, 방사선 안전 관리 등 발전소 운영 및 유지 관리를 위한 운영관리 시스템을 위한 소프트웨어를 납품해야 하는 관계로 중소 규모 업체가 계약 이행을 하는데 어려움이 있고, 계약과 관련한 각종 행정 업무, UAE 출장 등 해외 현장 업무에 대한 부담 등이 있어 중소기업이 이 사건 입찰에 참여하는 것은 상당히 쉽지 않은 상황이었다. 13 피심인 인터크라프트는 이 사건 입찰과 관련한 어려움을 감안하여 해당 입찰에서 요구하는 물품을 보유한 중소기업들에게 참여 의사가 있는지를 확인하였고 입찰에 관심있는 업체가 없다는 사실을 파악한 후 입찰 참여를 결정하였다. 14 그런데 이 사건 입찰 일정상 2014년 12월 말에 낙찰자가 결정되면 2015년 7월 UAE 원자력발전소 건설현장에 소프트웨어를 납품해야 하고 해외 작업환경이 열악하며 납기 종료시점이 이슬람 라마단 시기와 겹치는 점 등을 고려할 때 납품을 위한 사업 수행시간이 부족할 것으로 예상되었다. 2) 합의 성립 및 실행 15 피심인 인터크라프트 솔루션사업 1팀 정○○ 부장은 2014. 11. 24.경 유선으로 피심인 넷컴솔루션 시스템 사업본부 최○○ 이사에게 이 사건 입찰의 들러리로 참여하여 줄 것을 지속적으로 요청하였고, 피심인 넷컴솔루션 최○○ 이사는 2014. 11. 25. 들러리로 이 사건 입찰에 참여할 것을 수락하여 합의가 성립하였다. 16 피심인 인터크라프트는 피심인 넷컴솔루션의 제안서를 대신 작성한 후 1회 제출분 투찰가격 3개와 함께 이메일로 송부하였고, 피심인 넷컴솔루션은 피심인 인터크라프트가 정한 그대로 투찰하였는 바, 3개 투찰가격 모두 예정가격 초과로 낙찰자가 선정되지 않았다. 17 이후 피심인 인터크라프트는 2회 제출분 투찰가격 3개와 3회 제출분 투찰가격 3개를 피심인 넷컴솔루션에게 다시 알렸고, 피심인 넷컴솔루션은 그대로 투찰하여 2014. 12. 23. 8차 입찰에서 투찰금액 2,299,000,000 원, 투찰률 98.90%로 피심인 인터크라프트가 낙찰자로 선정되었다. 3) 근거 18 이와 같은 사실은 피심인들이 조사 과정 및 심의에서 인정하였고, 구매 입찰 공고(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>3</각주>), 구매규격서(소갑 제1-2호증), 인터크라프트가 물품공급회사에 보낸 이메일(소갑 제1-3호증), 인터크라프트가 작성해준 넷컴솔루션의 제안서(소갑 제1-4호증), 입찰비교표(소갑 제1-5호증), 계약서(소갑 제1-6호증), 인터크라프트 정○○ 부장 진술조서(소갑 제2-1호증), 인터크라프트 오○○ 대리 진술조서(소갑 제2-2호증), 넷컴솔루션 최○○ 이사 진술조서(소갑 제2-3호증), 넷컴솔루션 이○○ 대리 진술조서(소갑 제2-4호증), 넷컴솔루션 최○○ 이사 확인서(소갑 제2-5호증) 등을 통하여서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 법 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항 8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 19 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 20 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>4</각주>21 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 22 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 23 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 24 해당 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 해당 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 해당 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>5</각주>다. 피심인들의 2. 가.행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 25 위 2. 가.에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면 피심인들은 이 사건 입찰에서 낙찰예정자, 들러리를 미리 정하는 합의를 한 후 투찰가격 등을 유선 또는 이메일 등으로 알려주고 입찰에 합의한 그대로 참여하였음이 인정된다. 이러한 의사의 합치는 입찰에서 낙찰자, 투찰가격, 낙찰가격 등을 결정하는 행위이므로 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대한 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 26 피심인들은 이 사건 입찰에서 낙찰예정자를 사전에 정하고 유찰 방지를 위한 들러리 참여 및 투찰 가격 등을 합의하여 실행한 것으로서 입찰에서의 공정한 경쟁을 침해하고, 입찰참여자들 간의 경쟁을 통해 거래상대방, 거래 조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 해당 합의가 무력하게 만들고 있는 점 등을 종합하여 볼 때 피심인들의 행위는 이 사건 입찰 시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 인정된다. 3) 소결 27 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 28 위 2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인들에게 시정조치를 부과한다. 또한 부당한 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이고 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과가 상당하므로 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(이하 '과징금 고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 관련매출액 가) 위반 거래 29 피심인들이 낙찰예정자, 들러리 참여 등을 합의한 이 사건 입찰이 위반 거래로서 위반행위 대상에 해당한다. 나) 관련매출액 30 법 시행령 제9조 제1항에 따르면 관련매출액은 각 위반행위의 사업자가 위반기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액을 말한다. 다만 입찰 담합 및 이와 유사한 행위인 경우에는 계약금액을 말한다. 31 따라서 이 사건 관련매출액은 이 사건 입찰의 계약금액에서 부가세를 제외한 2,090,000,000 원이 이에 해당한다. 2) 산정기준 가) 부과기준율 32 위 2. 가.의 각 행위는 계약금액이 40억 원 미만으로 중소기업만 참여 가능하였던 점, 계약 이행 및 해외 현장 업무 등에 대한 부담으로 입찰에 참여하려는 중소기업이 거의 없어 이 사건 2개사만 계속 입찰에 참여하였던 점 등을 고려할 때 관련 시장 및 소비자에게 끼치는 영향이 크다고 보기 어렵고, 낙찰 이후 계약 이행기간이 촉박하여 이행에 곤란이 예상되는 점 등을 종합하여 볼 때 중대한 위반행위로 보되 부과기준율을 3%로 정한다. 나) 산정기준 33 이 사건 입찰에서 들러리로 참여한 사업자가 넷컴솔루션 1개이므로 넷컴솔루션에 대하여 기본산정기준의 1/2을 감경한다. 34 이에 따른 피심인별 산정기준은 다음 <표 7>과 같다. <표 7> 피심인별 산정기준 (단위 : %, 천원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689585" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 3) 1ㆍ2차 조정 35 피심인들은 모두 1차 조정 관련 사유가 없고, 2차 조정의 경우 피심인들은 조사 단계 및 심의에 이르기까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 조사에 적극 협력한 사실이 인정되므로 산정기준을 20% 감경한다. <표 8> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위 : %, 천원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689587" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4) 부과 과징금의 결정 36 2차 조정 산정기준에서 백만원 단위 미만을 절사하여 피심인 인터크라프트는 50,000,000 원, 피심인 넷컴솔루션은 25,000,000 원을 최종 부과과징금으로 결정한다. 4. 결론 37 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대해서는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.