한국수력원자력(주) 발주 원자력발전소 비파괴검사용역 입찰 관련 7개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 고려공업검사 주식회사, 주식회사 삼영검사엔지니어링, 서울검사 주식회사, 주식회사 아거스, 유영검사 주식회사, 주식회사 지스콥, 주식회사 한국공업엔지니어링(이하 회사명을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다) 등 7개사는 비파괴검사용역사업을 영위하는 사업자들이다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 (2015년말 기준 단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697459" alt="이유 1번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 비파괴검사 시장현황 3 비파괴검사는 방사선, 초음파 등의 물리적 원리를 이용하여 검사대상물을 파괴하지 않고 내부구조 및 결함의 유무, 상태 등을 검사하는 것으로 2015년 10월말 기준 비파괴검사업체로 등록된 업체 수는 137개이고, 2015년 국내 비과괴검사 업체들의 총매출액은 4,705억 원으로 추산된다. 다. 이 사건 비파괴검사용역 입찰 개요 1) 입찰의 공고 내용 및 세부 일정 4 신고리 원자력발전소 1ㆍ2호기 비파괴검사용역 입찰, 신월성 원자력발전소 1ㆍ2호기 비파괴검사용역 입찰, 신고리 원자력발전소 3ㆍ4호기 비파괴검사용역 입찰 및 신울진 원자력발전소 1ㆍ2호기 비파괴검사용역 입찰(이하 '이 사건 비파괴검사용역 입찰’이라 한다)은 한국수력원자력 주식회사(이하 '주식회사’는 생략한다)에서 2006년부터 2012년까지 발주한 원자력발전소 건설과정에서 실시하는 비파괴검사에 대한 용역 입찰로서 용역의 내용 및 세부일정은 아래 <표 2> 및 <표 3>과 같다. <표 2> 이 사건 비파괴검사용역 입찰(공고) 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697463" alt="이유 2번째 이미지" ></img> <표 3> 원자력발전소 비파괴검사용역 입찰 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697465" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2) 입찰결과 5 한국수력원자력이 2006년부터 2012년까지 발주한 이 사건 비파괴검사용역 입찰 결과는 아래 <표 4>부터 <표 7>과 같다. <표 4> 신고리 1,2호기 비파괴검사용역 입찰 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697467" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표 5> 신월성 1,2호기 비파괴검사용역 입찰 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697469" alt="이유 5번째 이미지" ></img> <표 6> 신고리 3.4호기 비파괴검사용역 입찰 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697471" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <표 7> 신울진 1.2호기 비파괴검사용역 입찰 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697473" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>1</각주>2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 배경 및 과정 6 이 사건 비파괴검사용역과 같이 수행기간이 길고 투입되는 인력과 장비의 양이 많은 대규모용역을 수행하기 위해서는 신규 인력의 채용 및 장비의 추가 구입이 필요하지만, 이후 비슷한 규모의 용역을 다시 수행하지 못할 경우 인력과 장비의 재배치가 어려워지는 문제점이 있다. 피심인들은 이러한 문제점에 대해 공감하면서 단독으로 대규모 용역을 수행하는 것보다 합의를 통하여 일정한 지분을 갖고 지속적이며 안정적으로 공동 수행하는 것을 원하였다. 7 이에 피심인들은 이 사건 비파괴검사용역 입찰이 공고되면 시공실적을 보유하고 PQ점수가 만점인 업체의 사장들끼리 모여 낙찰자를 선정하고 공동으로 수행할 것을 합의하였다. 또한 새롭게 PQ점수 만점자격을 갖추고 입찰에 참가하게 되는 업체에게는 사장단 모임에서 기존 합의과정과 내용에 대해 설명하고 동참 여부를 미리 확인하였다. 일단 사장단 모임에서 이와 같이 기본합의가 결정되면 피심인들은 실무 임원진 모임을 갖고 세부적인 수행방식에 대해 논의하였는데, 각 입찰 별로 회사 별 투찰가격을 사전에 정하고 각 사 지분에 따른 정산방법 등을 정하였으며 업체 간 사정에 따라 배정받은 입찰의 지분을 상호 교환하기도 하였다. 2) 합의의 내용 및 실행 8 피심인들은 2006년부터 2012년 5월 30일까지 한국수력원자력에서 발주한 4건의 이 사건 비파괴검사용역 입찰에 참여하면서 사전협의를 통해 낙찰자 및 투찰가격을 정하여 입찰에 참여하고, 합의 구성원의 수(N)만큼 지분을 나누어(1/N) 공동으로 해당용역을 수행할 것을 합의한 후 합의내용대로 실행하였다. 9 이 사건 피심인들의 합의 내용을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 가) 신고리 원자력발전소 1ㆍ2호기 비파괴검사용역 입찰 10 한국수력원자력이 2006년 5월 12일 신고리 원자력발전소 1ㆍ2호기 비파괴검사용역 입찰을 공고하자, 당시 PQ 점수 만점자격을 갖고 있는 삼영검사엔지니어링 *** 사장, 아거스 *** 사장, 지스콥 *** 사장은 서울 강남역 근처 음식점에서 모임을 갖고 서로 협의하여 투찰하고 3개사 중 낙찰사가 나올 경우 각 사가 1/3의 지분을 갖고 공동으로 용역을 수행할 것을 합의하였으며, 낙찰순번, 투찰가격 및 정산방식 등 세부적인 수행방안에 대해서는 임원들에게 위임하기로 하였다. 이후 삼영검사엔지니어링 *** 전무, 아거스 *** 상무, 지스콥 *** 상무는 모임을 갖고 투찰구간 및 정산방식에 대해 합의하고 투찰구간을 3등분하여 제비뽑기를 통해 각 피심인의 투찰구간을 정하였다. 개찰결과 삼영검사엔지니어링에서 낙찰받게 되었고 3개사는 당초 합의에 따라 각각 1/3의 지분을 배정받고 공동으로 용역을 수행하였다.<각주>2</각주>나) 신월성 원자력발전소 1ㆍ2호기 비파괴검사용역 입찰 11 한국수력원자력이 2006년 11월 13일 신월성 원자력발전소 1ㆍ2호기 비파괴검사용역 입찰을 공고하였으며, 당시 PQ 점수 만점자격을 갖고 있는 사업자는 삼영검사엔지니어링, 아거스 및 지스콥이었다. 이에 삼영검사엔지니어링 *** 사장, 아거스 *** 사장, 지스콥 *** 사장은 모임을 갖고, 종전 위 ①의 입찰에서 낙찰 받은 삼영검사엔지니어링은 후순위로 하고 아거스를 낙찰자로 정하되 지스콥에 대해서는 향후 입찰에서 우선순위를 보장하기로 하며, 1/3씩 지분을 배정하는 것으로 합의하였다. 이후 금번 낙찰자로 정해진 아거스의 *** 상무는 삼영검사엔지니어링 *** 전무, 지스콥 *** 상무와의 모임에서 지스콥과 삼영검사엔지니어링의 투찰구간을 정하여 통보하였다. 개찰 결과 아거스가 낙찰 받게 되자 피심인들은 당초 합의에 따라 각각 1/3의 지분을 배정받고 공동으로 용역을 수행하였다.<각주>3</각주>다) 신고리 원자력발전소 3ㆍ4호기 비파괴검사용역 입찰 12 한국수력원자력이 2008년 6월 3일 신고리 원자력발전소 3ㆍ4호기 비파괴검사용역 입찰을 공고하였다. 당시 PQ 점수 만점 자격을 갖춘 사업자는 삼영검사엔지니어링, 아거스, 지스콥과 더불어 고려공업검사, 서울검사 등 5개사였다. 이에 위 5개사는 사장단 모임을 갖고<각주>4</각주>지스콥을 낙찰자로 정하고 1/5씩 지분을 나누되, 다음 입찰에서는 고려공업검사 또는 서울검사 중 하나를 낙찰자로 정하기로 하였다. 이후 삼영검사엔지니어링 *** 전무, 지스콥 *** 상무, 아거스 *** 전무, 고려공업검사 *** 전무 및 서울검사 *** 전무는 모임을 갖고, 낙찰자로 선정된 지스콥 *** 전무가 피심인들의 투찰구간을 정하여 통보하였다. 개찰 결과 지스콥에서 낙찰을 받게 되자 피심인들은 당초 합의대로 각각 1/5의 지분을 배정하였다.<각주>5</각주>라) 신울진 원자력발전소 1ㆍ2호기 비파괴검사용역 입찰 13 한국수력원자력이 2012년 4월 20일 신울진 원자력발전소 1ㆍ2호기 비파괴검사용역 입찰을 공고하였으며, 당시 PQ 점수 만점 자격을 갖춘 사업자는 위 ③의 합의에 참여한 5개사와 더불어 유영검사와 한국공업엔지니어링을 포함한 7개사였다. 이에 피심인 7개사는 모임을 갖고<각주>6</각주>종전 위 ③의 합의에서 정한 순번대로 고려공업검사를 낙찰자로 정하고<각주>7</각주>1/7씩 지분을 나누되, 새롭게 합의에 가담한 유영검사와 한국공업엔지니어링 중 하나를 다음 입찰의 낙찰자로 정하기로 하였다. 이후 피심인들은 2012년 5월 29일 서울 소재 식당 '청운가든’에서 모임을 갖고<각주>8</각주>, 낙찰자로 선정된 고려공업검사의 *** 전무가 투찰구간을 정하여 통보하였다. 개찰 결과 고려공업검사가 낙찰 받았다.<각주>9</각주><표 8> 입찰 별 합의일시 및 당사자 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697475" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <표 9> 합의내용 및 실행 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697477" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 3) 근거 14 위 행위사실은 피심인들이 조사단계부터 공정거래위원회의 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, 서울검사 ***의 이메일(심사보고서 소갑 제2-1호증<각주>10</각주>), 고려공업검사의 내부문서(소갑 제2-2호증), 아거스 ***의 업무수첩(소갑 제2-3ㆍ2-4호증), 아거스 ***의 달력(소갑 제2-5ㆍ2-6호증), 삼영검사엔지니어링의 신고리 1ㆍ2호기 정산내역서(소갑 제2-7호증), 아거스의 신월성 1ㆍ2호기 정산내역서(소갑 제2-8호증), 지스콥의 신고리 3ㆍ4호기 정산내역서(소갑 제2-9호증), 고려공업검사의 신울진 1ㆍ2호기 정산내역서(소갑 제2-10호증), 고려공업검사 *** 및 ***의 진술조서(소갑 제3-1호증), 삼영검사엔지니어링 *** 및 ***의 진술조서(소갑 제3-2호증), 서울검사 *** 및 ***의 진술조서(소갑 제3-3호증), 아거스 *** 및 ***의 진술조서(소갑 제3-4호증), 유영검사 *** 및 ***의 진술조서(소갑 제3-5호증), 지스콥 ***, *** 및 ***의 진술조서(소갑 제3-6호증), 한국공업엔지니어링 *** 및 ***의 진술조서(소갑 제3-7호증) 등을 통해서도 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>11</각주>제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑤ (생략) 2) 관련 법리 15 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 ② 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 16 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>12</각주>17 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의 18 입찰 또는 경매에 있어 사업자 사이에 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 낙찰 또는 경락의 비율 등을 결정하는 행위를 사전에 합의하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 19 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 20 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>13</각주>21 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>14</각주>다. 제2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 22 제2. 가.에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들 사이에 이 사건 비파괴검사용역 입찰과 관련하여 낙찰자와 투찰가격을 사전에 결정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 23 또한 4건의 이 사건 비파괴검사용역 입찰은 ① 수행기간이 길고 인력과 장비의 투입이 많은 원자력발전소 비파괴검사용역 입찰에서 지속적인 수주를 보장받음으로써 경영의 안정을 도모하고 경쟁을 회피하고자 하는 동일한 목적을 갖고 있는 점, ② 한국수력원자력이 순차적으로 발주하는 원자력발전소 비파괴검사용역 입찰이라는 동일한 용역을 대상으로 하며, 실적을 보유한 PQ 만점 업체만을 합의구성원으로 포함시키되 입찰 별로 낙찰자 및 투찰구간을 배정함에 있어 직전 입찰에서의 낙찰자를 금번 입찰에서 마지막 순번으로 배치하고 새로 가담한 업체는 중간 순위에 배치하며 새로운 입찰이 진행될 때마다 순위를 한 단계씩 밀어내는 등 합의의 연속성을 반영한 일정한 원칙을 관행적으로 적용하였으며, 입찰공고 후 사장단 모임을 통한 낙찰자 등 기본원칙을 합의하고 이후 실무 임원모임에서 구체적인 수행방식을 논의하는 등 동일한 방식으로 진행되는 등 의사의 단일성을 갖는 점, ③ 2006년 5월 12일 공고된 신고리 1ㆍ2호기 원자력발전소 비파괴검사용역 입찰부터 2012. 4. 20. 공고된 신울진 1ㆍ2호기 원자력발전소 비파괴검사용역 입찰까지 한국수력원자력에서 순차적으로 발주한 이 사건 4건의 입찰에서 피심인들 간의 합의가 단절 없이 계속되고 실행된 점 등을 고려할 때, 피심인들의 이 사건 합의는 하나의 공동행위로 봄이 타당하다. 2) 경쟁제한성 판단 24 피심인들이 이 사건 비파괴검사용역 입찰에서 사전에 서로 합의하여 낙찰자와 투찰가격을 결정하고 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의를 실행하는 것은 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁입찰제도의 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐, 경제적 효율성 증대효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 25 피심인들의 제2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 26 피심인들에 대하여 향후 부당한 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 부당한 공동행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2012. 1. 26. 대통령령 제23527호로 개정된 것을 말한다) 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2016. 12. 30. 공정거래위원회 고시 제2016-22호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 피심인들에게 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 27 이 사건 비파괴검사용역 입찰은 4건 모두에서 피심인들이 낙찰받아 계약을 체결하였으므로 피심인들 별 관련매출액은 피심인들이 참여한 각 입찰의 계약금액의 합계액으로 한다. 이에 따른 피심인별 관련매출액은 고려공업검사 17,585,960,000원, 삼영검사엔지니어링 30,195,031,818원, 서울검사 17,585,960,000원, 아거스 30,195,031,818원, 유영검사 10,150,000,000원, 지스콥 30,195,031,818원, 한국공업엔지니어링 10,150,000,000원이다.<각주>15</각주>나) 부과기준율 28 ① 이 사건 피심인들의 행위는 장기간에 걸쳐 이루어졌고 입찰담합의 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁 제한 효과가 큰 경성 공동행위에 해당하는 점, ② 피심인들은 입찰경쟁을 제한하여 낙찰 불확실성을 해소함으로써 안정적인 매출처를 확보하는 등의 부당한 이익을 취한 점, ③ 이 사건 비파괴검사용역 입찰에서 피심인들은 사전에 낙찰자와 투찰가격을 결정하였을 뿐만 아니라, 금번 합의 시 차기 입찰의 낙찰자까지 미리 결정하였으며, 용역 수행에 있어 지분을 1/N으로 나누고 필요에 따라 상호 교환하기도 하는 등 위반행위 양태의 부당성이 중대한 점 등을 고려할 때, '매우 중대한 위반행위’로 보아 8.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 29 산정기준은 위 가)의 피심인 별 관련매출액에 부과기준율 8.0%를 곱하여 산정하되, 신고리 1ㆍ2호기와 신월성 1ㆍ2호기 및 신고리 3ㆍ4호기 원자력발전소 비파괴검사용역 입찰에서 탈락한 피심인들은 각각 산정기준을 1/2로 감액하고, 신울진 1ㆍ2호기 원자력발전소 비파괴검사용역 입찰에서 탈락한 피심인들은 산정기준을 4/6로 감액한다.<각주>16</각주>30 이에 따른 피심인 별 산정기준은 아래 <표 10>과 같다. <표 10> 피심인별 산정기준 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697461" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 2) 2차 조정 31 피심인들이 조사 단계부터 공정거래위원회의 심의 종결 시까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 32 이에 따른 피심인 별 2차 조정 산정기준은 고려공업검사 887,550,720원, 삼영검사엔지니어링 1,043,292,170원, 서울검사 454,484,053원, 아거스 1,076,146,832원, 유영검사 216,533,333원, 지스콥 1,095,925,072원, 한국공업엔지니어링 216,533,333원이다. 3) 부과과징금의 결정 33 추가 조정사유가 없으므로 2차 조정 산정기준에서 1백만 원 미만의 금액을 절사하여 부과과징금은 고려공업검사 887,000,000원, 삼영검사엔지니어링 1,043,000,000원, 서울검사 454,000,000원, 아거스 1,076,000,000원, 유영검사 216,000,000원, 지스콥 1,095,000,000원, 한국공업엔지니어링 216,000,000원이다. 4. 결론 34 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 적용하고, 주문과 같이 의결한다.