한국수력원자력(주) 발주 원자력발전소용 고압가스 구매입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 신일가스 주식회사<각주>3</각주>, 신일가스 주식회사<각주>4</각주>, 광양종합가스 주식회사<각주>5</각주>는 원자력발전소용 고압가스의 제조ㆍ판매업을 영위하는 사업자들이다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 (2015년말 기준 단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120696795" alt="이유 1번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 원자력발전소용 고압가스 제조ㆍ판매 시장현황 3 원자력발전소는 알곤-메탄, 수소, 액화 질소 등의 고압가스<각주>6</각주>(이하 '원자력발전소용 고압가스’)를 납품받아 발전기 냉각용, 방사선계측장비 공급용, 발전소 계통의 충전용 등으로 사용하고 있다. 원자력발전소용 고압가스는 제조ㆍ수입, 충전, 공급 등의 단계를 거쳐 유통되며, 각 단계마다 유통하는 영업을 하기 위해서는 「고압가스 안전관리법」에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고하여야 한다. 현재 고압가스 관련 사업자는 전국적으로 약 12천 여 개사로 파악되며 대부분 중소기업이다. 다. 이 사건 원자력발전소용 고압가스 구매입찰 개요 1) 입찰 공고 내용 및 세부 일정 4 이 사건 입찰은 한국수력원자력에서 2007년부터 2014년까지 발주한 총 23건<각주>7</각주>의 원자력발전소용 고압가스 구매입찰인데, 입찰방식에 따라 최저가 입찰과 적격심사 입찰로 구분된다.<각주>8</각주>5 ① 최저가 입찰은 예정가격 이하로 입찰한 자 중에서 최저가격 입찰자를 낙찰자로 선정하는 방식이다. 한국수력원자력은 입찰 공고 전에 이전 구매사례, 물가정보지, 각 업체들의 견적서 등을 토대로 예정가격을 산정하며, 예정가격은 입찰참가자에게 공개되지 않기 때문에 입찰참가자는 이전 구매사례 등을 토대로 예정가격을 추정하여 입찰에 참여하게 된다. 6 ② 적격심사 입찰은 예정가격 이하로 입찰한 자 중에서 최저가격으로 입찰한 자부터 순차적으로 당해계약 이행능력을 심사하여 종합평점이 일정점수 이상인 입찰자를 적격으로 인정하여 낙찰자로 결정하는 방식이다. 최저가 입찰과 마찬가지로 적격심사 입찰에서도 예정가격은 공개되지 않으나, 발주처(한국수력원자력)가 미리 조사한 입찰의 기초금액인 예비가격 기초금액은 공개된다.<각주>9</각주>7 피심인들이 참여한 이 사건 원자력발전소용 고압가스 구매입찰의 입찰일, 입찰참가자, 투찰률, 낙찰자, 계약금액 등 세부내역은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 원자력발전소용 고압가스 구매입찰 개요 (단위 : 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120696797" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>10</각주><각주>11</각주><각주>12</각주><각주>13</각주><각주>14</각주><각주>15</각주><각주>16</각주><각주>17</각주>2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 배경 8 피심인 광주신일가스, 영암신일가스의 대표이사는 ***이며, 피심인 광양종합가스의 대표이사는 ***의 아들인 ***이다. 피심인들은 원자력발전소용 고압가스를 납품하는데 있어 물류비용을 절감하고 판매처 안전관리 및 유지보수를 용이하게 할 목적으로 광주, 전남지역의 산업단지 주변에 복수의 사업장을 개설하였다. 또한 피심인들은 이 사건 원자력발전소용 고압가스 구매입찰과 관련하여 합의를 통해 낙찰확률을 높이는 한편, 단독 입찰로 인한 유찰시 계약금액 하락 및 입찰절차 지연 등의 문제를 방지하고자 하였다. 2) 합의의 내용 및 실행 9 피심인들은 2007년 1월부터 2014년 1월까지 한국수력원자력이 발주한 이 사건 23건의 원자력발전소용 고압가스 구매입찰에 있어 광주신일가스 또는 영암신일가스가 낙찰자<각주>18</각주>, 광양종합가스가 들러리로서 입찰에 참가하고 투찰금액을 서로 합의하여 결정하기로 합의하였다. 10 구체적으로 각 입찰건에서 입찰참여 여부, 낙찰자, 투찰가격 등은 광양종합가스 *** 대표이사와 광주신일가스 *** 상무가 협의하여 결정하였으며,<각주>19</각주>합의내용은 광주신일가스 *** 대리가 광양종합가스 *** 부장과 영암신일가스 *** 과장에게 전화 또는 팩스로<각주>20</각주>전달하여 실행하도록 하였다.<각주>21</각주><각주>22</각주>11 한편, 피심인들은 이 사건 23건의 원자력발전소용 고압가스 구매입찰 중 21건의 유효한 입찰 중 18건에서 합의한 바대로 낙찰자로 결정되었다.<각주>23</각주><표 3> 입찰 별 합의내용 및 실행 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120696799" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 3) 근거 12 위 행위사실은 광주신일가스 *** 상무의 진술조서(심사보고서 소갑 제8호ㆍ9호증<각주>24</각주>), 광양종합가스 *** 대표이사의 진술조서(소갑 제10호ㆍ11호증), 광양종합가스 *** 대표이사와 광주신일가스 *** 상무의 진술조서(소갑 제12호증), 한국수력원자력의 구매입찰 참여 IP 내역(소갑 제5호증), 광주신일가스 *** 대리의 전자파일자료(소갑 제6호ㆍ7호증) 등을 통해 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>25</각주>제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑤ (생략) 2) 관련 법리 13 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 ② 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 14 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>26</각주>15 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의 16 입찰 또는 경매에 있어 사업자 사이에 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 낙찰 또는 경락의 비율 등을 결정하는 행위를 사전에 합의하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 17 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 18 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>27</각주>19 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>28</각주>다. 제2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 20 제2. 가.에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들 사이에 이 사건 원자력발전소용 고압가스 구매입찰과 관련하여 낙찰자와 투찰가격 등을 사전에 결정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 21 또한 23건의 이 사건 원자력발전소용 고압가스 구매입찰은 ① 피심인들이 낙찰확률을 높이고 단독입찰로 인한 유찰을 방지하고자 하는 동일한 목적을 갖고 있는 점, ② 한국수력원자력이 순차적으로 발주하는 원자력발전소용 고압가스 구매입찰이라는 동일한 상품을 대상으로 하는 점, ③ 사전에 낙찰자ㆍ투찰가격 및 광양종합가스가 들러리로 참가할 것을 결정하는 등 동일한 방식으로 담합이 진행되었으며, ④ 2006년 5월 12일 공고된 알곤-메탄(규격참조) 70,320FT3 구매입찰부터 2014년 1월 16일 공고된 수소 2,510BT 등 2품목 구매입찰까지 한국수력원자력에서 순차적으로 발주한 이 사건 23건의 입찰에서 피심인들 간의 합의가 단절 없이 계속되고 실행된 점 등을 고려할 때, 피심인들의 이 사건 합의는 하나의 공동행위<각주>29</각주>로 봄이 타당하다. 22 이와 관련하여 피심인들은 2011년 발주된 3건의 입찰<각주>30</각주>은 피심인들 중 1개사만 참가하였고 합의하지 않았다고 주장한다.<각주>31</각주>살피건대 ① 피심인 광양종합가스 *** 대표이사와 광주신일가스 *** 상무는 위원회 조사과정에서 2011년에도 이 사건 합의를 지속하였으며 당시 투찰하지 못한 이유(담당자 부재)를 구체적이고 일관되게 진술한 점<각주>32</각주>, ② 위원회 심의단계에서 새로이 기존 진술을 부인하는 피심인들의 주장에 신빙성이 부족한 점<각주>33</각주>등을 종합적으로 고려할 때, 피심인들의 주장은 이유 없다. 2) 경쟁제한성 판단 23 피심인들이 이 사건 원자력발전소용 고압가스 구매입찰에서 사전에 서로 합의하여 낙찰자와 투찰가격을 결정하고 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의를 실행하는 것은 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁입찰제도의 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐, 경제적 효율성 증대효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 24 피심인들의 제2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 25 피심인들에 대하여 향후 이 사건 부당한 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 부당한 공동행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2014. 2. 14. 대통령령 제25173호로 개정된 것을 말한다) 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2016. 12. 30. 공정거래위원회 고시 제2016-22호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 피심인들에게 과징금을 부과한다. 26 이와 관련하여 피심인들은 공정거래위원회가 발주처인 한국수력원자력에 입찰관련 자료를 요청한 2011. 12. 2.에 조사를 개시한 것으로 보아야 하며 처분시한에 관하여 피심인들에게 유리한 개정규정<각주>34</각주>을 소급적용하면 개정규정에 따라 조사개시일로부터 5년이 경과하였으므로 이 사건 처분시효가 도과하였다고 주장한다. 살피건대 ① 조사개시일이란 법 제50조 및 공정거래위원회 회의 운영 및 사건절차 등에 관한 규칙 제10조의2에 따라 피심인들에 대한 자료제출 요청일, 현장조사일 또는 출석요청일 중 가장 빠른 날을 의미하므로, 이 사건 조사개시일은 한국수력원자력에 자료를 요청한 날(2011. 12. 2.)이 아니라 최초 현장조사일(2016. 4. 4.)로 보는 것이 타당하다. ② 또한 개정된 처분시한 관련 규정은 법 부칙에 따라 개정법의 시행일(2012. 6. 22.) 이후 최초로 조사하는 사건부터 적용되는데<각주>35</각주>이 사건은 개정규정의 시행일 이후인 2016. 4. 4.에 조사를 개시하였으므로 부칙에 따라 개정규정을 적용해야 하며 이에 따라 처분시한은 조사개시일로부터 5년인 2021. 4. 3.이므로 처분시한이 도과하지 않았음이 명확하다. 따라서 피심인들의 주장은 이유 없다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 27 관련매출액은 이 사건 원자력발전소용 고압가스 구매입찰에 참가하여 낙찰 받고 계약을 체결한 18건은 계약금액의 합계액으로 하고, 피심인들이 낙찰 받지 못한 3건<각주>36</각주>은 예정가격의 합계액으로 한다.<각주>37</각주>또한 탈락하였거나 응찰하지 아니한 자(들러리 사업자)에 대해서는 이 사건 모든 구매입찰건에서 들러리 사업자 수가 4 이하 이므로 2분의 1을 감경한다. 이에 따른 피심인별 관련매출액은 광주신일가스 1,264,514,360원, 영암신일가스 1,072,909,373원, 광양종합가스 1,277,711,333원이다. <표 4> 피심인별 관련매출액 (단위 : 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120696801" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 28 피심인들의 합의가 낙찰자를 사전에 결정하는 입찰담합에 해당하는 점, 합의내용의 이행을 위한 감시나 제재수단이 없었던 점, 입찰계약금액이 40억 원 미만인 점 등을 고려하여 “중대한 위반행위”로 보되, 이 사건 유효한 21건의 입찰 중 16건에서 피심인들 외에 다른 사업자가 참가하였는바 최저가로 투찰해야 낙찰확률이 높아지는 이 사건 입찰방식의 특성상 피심인들 외에 다른 사업자가 참가하거나 또는 참가가 예상되는 상황에서는 피심인들만 참가한 입찰과 비교하여 피심인들과 피심인들 외에 다른 사업자 사이에 경쟁이 일정부분 이루어질 수 있어 경쟁제한의 정도가 다를 수 있다고도 볼 수 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 5.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 29 산정기준은 위 가)의 피심인별 관련매출액에 부과기준율 5.0%를 곱하여 산정한다. 이에 따른 피심인별 산정기준은 광주신일가스 63,225,718원, 영암신일가스 53,645,469원, 광양종합가스 63,885,567원이다. 2) 부과과징금의 결정 30 피심인들에게 과징금 조정 사유가 없으므로<각주>38</각주>, 산정기준에서 백만원 미만의 금액은 절사하여 피심인별 최종 부과과징금은 광주신일가스 63,000,000원, 영암신일가스 53,000,000원, 광양종합가스 63,000,000원이다. 4. 결론 31 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 적용하고, 주문과 같이 의결한다.