한국수력원자력(주) 발주 전화설비 구매 및 임차용역 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 한성아이넷, 주식회사 넥스텔(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)은 유선기계장치 및 관련기기 판매업, 정보통신공사업, 정보통신 시스템에 관련된 용역사업 등을 영위하는 사업자들이다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121099087" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 전자식 교환기와 IP(Internet Protocol) 방식의 교환기 3 일반적으로 전화는 공중전화 교환망(PSTN: Public Switched Telephone Network)과 같은 회선교환망<각주>1</각주>을 이용하는 방식으로 이루어져 오다가, 최근에는 인터넷이나 LAN<각주>2</각주>과 같은 데이터 패킷망<각주>3</각주>을 통하여 음성통화를 하는 IP 방식으로 발달해왔다. 4 기존 공중전화 교환망(PSTN)을 이용하는 방식으로 전화를 하는 경우, 아래 <그림 1>과 같이, 가입자(발신자)가 전화를 걸면, 음성신호가 가입자 구내에 설치된 전자식 교환기(PBX: Private Branch eXchange)<각주>4</각주>를 거쳐 전화국(Toll)으로 전달<각주>5</각주>된 후, 공중전화 교환망(PSTN)을 통해 다른 전화국(Toll)으로 중계되며, 이는 다시 수신자의 구내 전자식 교환기(PBX)를 거쳐 수신자의 전화로 전달된다. 이 때, 송ㆍ수신자의 전화기는 각각 전화선을 통해 교환기에 연결된다. 이러한 공중전화 교환망을 이용한 전화의 경우 통신이 진행되고 있는 동안에는 해당 발신자, 수신자가 관련 통신망을 전속적으로 사용하는바, 통화의 안정성은 높은 반면 효율성은 떨어진다. <그림 1> 공중전화 교환망 방식의 음성통신망 구조 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121099093" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 5 2005년 이후에는 IP 방식의 전화가 확산되면서, 순수하게 공중전화 교환망(PSTN)만을 이용한 전화 외에도 IP 방식의 전화도 가능하게 하는 방식으로 전자식 교환기가 발전하였다. 이러한 전자식 교환기는 '전자교환기’ 또는 '혼합형 IP 교환기’등으로 불린다. 6 IP 방식 전화의 경우, 아래 <그림 2>와 같이, IP 교환기(IP PBX: Internet Protocol Private Branch eXchange)<각주>6</각주>에 의해 음성정보가 데이터 패킷망을 통하여 전달되는 방식으로 전화가 이루어진다. 이 경우, 발신자의 음성은 디지털 및 패킷 형태로 저장되어 적절한 IP 전화 신호로 변환된 후, 인터넷 네트워크 중에서 가장 효율적인 경로를 따라 이동하며, 원래의 메시지로 재조합되어 상대방에게 음성의 형태로 전달된다. 다만, 인터넷과 같은 데이터 패킷망을 이용하여 전화가 이루어지다보니, 회선이 다수의 수ㆍ발신자에 의해 동시에 사용되는바, 트래픽이 늘어나면 통화 품질이 떨어질 수도 있다<각주>7</각주>. <그림 2> IP 방식의 음성통신망 구조 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121099095" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2) 이 사건 전화설비 구매(3건) 및 임차용역(1건)<각주>8</각주>입찰 방식 7 한국수력원자력(이하 '한수원’이라 한다)이 발주한 이 사건 전화설비 구매 및 임차용역 입찰의 경우 ① 예정가격 이하로 입찰한 자 중에서 투찰가격이 낮은 사업자 순으로 당해계약이행능력을 심사하여 낙찰자를 결정하는 적격심사 방식과 ② 규격과 가격을 모두 평가하여 적격규격을 제출한 업체 중 최저가격으로 입찰한 업체를 낙찰자로 선정하는 방식인 규격ㆍ가격 분리 동시입찰방식으로 진행되었다. 8 가) 적격심사제도는 입찰자의 계약이행능력을 심사하여 입찰가격이 적정하면서 일정수준 이상의 평점을 받은 업체를 낙찰자로 결정함으로써 계약 이행능력이 없거나 부족한 업체가 낙찰되는 것을 예방하고 계약이행의 신뢰성을 확보하기 위한 입찰 방식이다. 9 적격심사에서는 투찰가격이 예정가격 이하로서 가장 낮은 사업자부터 순차적으로 심사하되, 종합평점이 '물품구매 적격심사 세부기준’에서 정한 일정 점수<각주>9</각주>이상인 경우에 낙찰자로 결정한다. 종합평점은 물품에 대한 납품이행능력(경영상태) 점수(50점)과 가격점수<각주>10</각주>(50점)로 나누어 평가한 뒤 이를 합산하여 산정한다. 10 나) 규격ㆍ가격 분리 동시입찰은 수요기관에서 제시한 기준 이상으로 성능과 규격 등을 갖춘 제품에 한하여 가격경쟁을 시킴으로써 제조업체에 대해 성능향상 및 기술개발을 촉진시키고 품질경쟁을 유도하면서도 예산의 효율적인 집행도 도모할 수 있는 제도이다. 11 규격ㆍ가격 분리 동시입찰에서는 규격과 가격 부문의 입찰을 동시에 실시하여 먼저 규격 입찰을 개찰한 결과 적격자로 확인된 자의 가격입찰을 개찰한다. 이 경우 2인 이상의 참여로 규격입찰이 유효하게 성립하면, 그 개찰결과 규격적격자로 확인된 자가 1인인 경우에도 가격입찰서를 개봉하여 낙찰자로 선정할 수 있고<각주>11</각주>, 규격적격자로 확인된 자가 복수인 경우에는 예정가격 이하로서 가장 낮은 가격을 제시한 입찰자를 낙찰자로 결정한다. 3) 이 사건 입찰 현황 12 이 사건 4건의 입찰 세부내역 및 입찰 결과는 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 이 사건 입찰 세부내역 및 입찰 결과 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121099097" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>12</각주><각주>12</각주><각주>해당 입찰은 일반경쟁입찰로서 정보통신공사업으로 등록된 업체면 누구나 입찰에 참가할 수 있었다.</각주> <각주>해당 입찰은 제한경쟁입찰로서 「소프트웨어산업진흥법」 제24조에 따라 소프트웨어 사업자로 신고한 업체이면서 「정보통신공사업법」에 의한 정보통신공사업면허를 취득한 중소기업이면 누구나 입찰에 참가할 수 있었다.</각주> 2. 위법성 판단가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 13 피심인들이 이 사건 공동행위를 한 배경은 다음과 같다. 14 첫째, 한수원이 규격ㆍ가격 분리 동시입찰방식으로 실시한 전화설비 구매 및 임차용역 입찰의 경우, 입찰참여자들은 규격제안서를 작성해야 하는데, 영세한 업체의 경우 규격제안서 작성에 어려움이 있어 입찰참가를 포기하는 경우도 많으며, 실제 이 사건 규격ㆍ가격 분리 동시입찰방식 입찰에서 실질적으로 입찰에 참여한 사업자는 피심인들로 한정되었다<각주>2011. 6월 입찰공고된 '경주사무실 교환설비 임차용역’ 입찰의 경우, 입찰참여자 중에는 피심인 외 한백정보통신(주)라는 업체도 추가로 존재하였으나, 그 업체는 입찰참여가 무효로 처리되었던바, 결국 위 입찰의 참여자도 피심인들만으로 한정되었다.</각주> . 한편, 한수원이 적격심사 방식으로 실시한 전화설비 구매 입찰의 경우, 발주처에서 규격제안서 등을 요구하지 않았지만, 투찰가격 외에도 이행능력(이행실적, 재무상태 등)을 평가하여 낙찰자를 선정하기 때문에 최저가입찰에 비해서는 입찰참여자가 제한적이었다. 이에 피심인들은 해당 입찰에 함께 참여함으로써 유찰 및 이로 인해 수의계약이 이루어져 수익이 감소하는 것을 방지하고자 하였다. 15 둘째, 넥스텔은 2006년에 강○○ 한성아이넷 대표가 설립한 회사<각주>넥스텔은 한수원이 고리원자력본부(부산광역시 기장군) 근처 지역에서 사업활동을 하고 있는 업체로 입찰참가자격을 제한하는 입찰에 참여하기 위한 목적으로 설립되었다.</각주> 로서, 강○○ 한성아이넷 대표는 자신의 친동생이자 한성아이넷의 직원이었던 강△△<각주>넥스텔의 직원이었던 김▽▽은 2013년 1월부터 넥스텔의 법인등기부등본 상 대표이사로 등기되었으나, 실제 김▽▽ 전 대표(대표이사로 등재된 기간: 2013. 1. 2. ∼ 2015. 1. 25.)는 현장공사업무만을 담당하였을 뿐 대표이사로서 실질적인 권한은 없었고, 넥스텔의 입찰 참가여부 결정, 기술규격서 작성 검토 등 실질적인 입찰 업무는 2016년 1월 박□□ 현 넥스텔 대표가 넥스텔의 대표직을 맡기 전까지는 강△△ 전 대표가 맡아 처리하였다. 한편, 강△△ 넥스텔 전 대표는 2013. 1월 김▽▽이 넥스텔의 대표이사로 등기된 후 2015. 1월까지는 넥스텔의 사내이사로, 그 후 2017년 현재까지는 넥스텔의 감사로 등기되어 있다.</각주> 로 하여금 대표이사직을 맡도록 하고, 넥스텔의 주식 중 일정 지분을 보유하여 왔다<각주>주주명부 상 넥스텔의 설립 당시부터 현재까지 넥스텔의 총 발행주식 15,000주 중에 7,800주는 넥스텔 강△△ 전 대표가, 7,200주는 넥스텔 김▽▽ 전 대표가 보유하는 것으로 나타나 있으나, 넥스텔 김▽▽ 전 대표가 보유하고 있는 것으로 나타나 있는 7,200주의 경우, 실질적인 소유주는 강○○ 대표이다.</각주> . 피심인들은 이와 같은 긴밀한 관계를 토대로 유찰을 방지하고 자신들의 수주가능성을 높이기 위해 이 사건 합의에 이르게 되었다. 16 위와 같은 사실은 한성아이넷 강○○ 대표 1ㆍ2차 진술조서(소갑 제14호증, 제15호증), 한성아이넷 김▼▼ 차장<각주>한성아이넷 김▼▼ 차장은 넥스텔의 법인등기부등본 상 2009년 1월 ∼ 2015년 1월까지 넥스텔의 감사로 등기되어 있었다.</각주> 1ㆍ3차 진술조서(소갑 제16호증, 제18호증), 넥스텔 강△△ 전 대표 1ㆍ2차 진술조서(소갑 제20호증, 제21호증), 넥스텔 김▽▽ 전 대표 진술조서(소갑 제22호증) 등을 통해 확인된다. 2) 합의 및 실행 가) 개요 17 피심인들은 한수원이 2009년 11월부터 2014년 10월까지 발주한 총 4건의 전화설비 구매 및 임차용역 입찰에 함께 참여하면서 피심인들 중 하나를 낙찰예정사로 하기로 하되, 입찰때마다 피심인들 중 해당 입찰에서 낙찰에 유리할 것으로 판단되는 1개사를 낙찰예정사로 사전에 정한 후<각주>한성아이넷이 상대적으로 가격경쟁력이 있고, 넥스텔은 물품납품을 진행할 인력도 없었기 때문에 피심인들은 주로 한성아이넷을 낙찰예정자로 결정하였다. 다만, 2014년 삼랑진양수발전소 IP 교환기 및 관련 장치 구매입찰의 경우 향후 다른 입찰에서 납품실적을 기준으로 입찰자격을 제한할 경우를 대비하여 넥스텔의 납품실적을 쌓기 위해 넥스텔을 낙찰예정자로 결정하였다.</각주> 투찰가격 등을 합의하여 이를 실행하였다. 18 구체적으로 살펴보면 넥스텔의 입찰 및 계약 업무 등은 한성아이넷의 사무실(부산광역시 금정구)에서 넥스텔의 사외이사이자 한성아이넷의 직원인 김▼▼ 차장에 의해 이루어졌고, 한성아이넷의 입찰 및 계약업무는 한성아이넷의 김♣♣ 대리에 의해 이루어졌는데, 두 사람은 정보를 공유하면서 입찰업무를 수행하였다. 즉, 서로 바로 옆자리에서 근무하고 있던 한성아이넷의 김▼▼ 차장과 김♣♣ 대리는 교환설비의 제조사로부터 교환설비의 공급가격 등에 관한 견적서를 수령하면 이를 서로 공유하였고, 특히 기술규격서를 요하는 규격ㆍ가격 분리 동시 입찰의 경우, 한 명이 기술규격서를 만들면 상대방에게 해당 파일을 넘겨주어, 이를 토대로 상대방이 입찰업무를 맡고 있는 회사의 기술규격서를 완성할 수 있게 하였다. 19 한성아이넷과 넥스텔의 투찰가격은 한성아이넷의 김▼▼ 차장이 넥스텔의 강△△ 대표와 협의를 한 후, 한성아이넷 강○○ 대표에게 보고한 후 상의하여 결정하였으며, 그 과정에서 피심인들 중 1개사를 낙찰예정사로 정하였다. 20 위와 같은 사실은 한성아이넷 김▼▼ 차장 3차 진술조서(소갑 제18호증), 넥스텔 강△△ 전 대표 2차 진술조서(소갑 제21호증), 넥스텔 강△△ 전 대표 및 김▽▽ 전 대표의 한수원 전자입찰시스템 아이디와 비밀번호가 기재된 한성아이넷 김▼▼ 차장 업무수첩(소갑 제13호증) 등을 통해 확인된다. 나) 구체적인 합의 및 실행 (1) 2009년 11월 '월성본부용 다중화기 구매 입찰’ 합의 및 실행 21 2009년 11월 한수원이 실시하는 월성본부용 다중화기 구매 입찰이 공고된 후, 한성아이넷 강○○ 대표는 한성아이넷 김▼▼ 차장으로 하여금 위드넷社<각주>한수원이 실시한 월성본부용 다중화기 구매 입찰에서는 입찰참가자에게 해당 물품의 제조업체인 위드넷社의 공급확약서를 요구하였다.</각주> 의 다중화기를 유통하는 업체로부터 견적서를 받게 하였고, 김▼▼ 차장은 동 견적서를 토대로 넥스텔의 강△△ 대표와 넥스텔의 입찰참여 여부 및 대략적인 투찰가격 등을 상의하였다. 22 이후, 김▼▼ 차장은 강○○ 대표에게 유통업체로부터 받은 견적가격 등을 보고하며 넥스텔의 견적가격 대비 투찰가격의 비율(이하 '투찰비율’)을 상의하였으며, 강○○ 대표는 넥스텔과 한성아이넷 각각의 투찰비율을 정하여, 넥스텔의 투찰비율은 김▼▼ 차장에게, 한성아이넷의 투찰비율은 한성아이넷의 김♣♣ 대리에게 알려주었다. 23 이때, 넥스텔은 물품구매 입찰에 낙찰되더라도 설치 업무 등을 담당할 인력이 부족하였기 때문에 한성아이넷이 넥스텔보다 가격경쟁력이 있는 상황이었고, 해당 입찰은 이행실적 등을 평가하는 적격심사 방식이었기에 유사한 제품의 납품실적이 있는 한성아이넷이 넥스텔보다 낙찰에 유리했다. 이에 피심인들은 한성아이넷을 낙찰예정사가 되도록 한성아이넷의 투찰가격을 넥스텔보다 낮게 결정하였다. 24 그 후 피심인들은 위와 같이 정해진 한성아이넷과 넥스텔의 투찰가격을 김♣♣ 대리와 김▼▼ 차장이 한수원 전자입찰 사이트에 각각 입력하는 방식으로 투찰하였고, 그 결과 피심인들 간 합의한 대로 한성아이넷이 낙찰 받았다<각주>한성아이넷은 한수원과 2009. 12. 3. 206,400,000원(부가가치세 포함)에 계약을 체결하였다.</각주> . 25 위와 같은 사실은 한성아이넷 강○○ 대표 2차 진술조서(소갑 제15호증), 한성아이넷 김▼▼ 차장 3차 진술조서(소갑 제18호증), 한수원 월성본부용 다중화기 구매 입찰 비교표(소갑 제2호증), 한수원 월성본부용 다중화기 구매계약서(소갑 제3호증) 등을 통해 확인된다. <표 3> 피심인들의 투찰 내역 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121099099" alt="이유 5번째 이미지" ></img> (2) 2010년 3월 '본부용 전자교환기 부품 구매 입찰’ 합의 및 실행 26 2010년 3월 한수원이 실시하는 본부용 전자교환기 부품 구매 입찰이 공고된 후, 한성아이넷 강○○ 대표는 한성아이넷 김▼▼ 차장으로 하여금 지멘스社<각주>한수원이 실시한 본부용 전자교환기 부품 구매 입찰에서는 입찰참가자에게 해당 물품의 제조업체인 지멘스社의 공급확약서를 요구하였다.</각주> 의 교환기 부품을 유통하는 업체로부터 견적서를 받게 하였고, 김▼▼ 차장은 동 견적서를 토대로 넥스텔의 강△△ 대표와 넥스텔의 입찰참여 여부 및 대략적인 투찰가격 등을 상의하였다. 27 이후, 김▼▼ 차장은 강○○ 대표에게 유통업체로부터 받은 견적가격 등을 보고하며 넥스텔의 견적가격 대비 투찰비율을 상의하였으며, 강○○ 대표는 넥스텔과 한성아이넷 각각의 투찰비율을 정하여, 넥스텔의 투찰비율은 김▼▼ 차장에게, 한성아이넷의 투찰비율은 한성아이넷의 김♣♣ 대리에게 알려주었다. 28 이때, 넥스텔은 물품구매 입찰에 낙찰되더라도 설치 업무 등을 담당할 인력이 부족하였기 때문에 한성아이넷이 넥스텔보다 가격경쟁력이 있는 상황이었고, 이에 피심인들은 한성아이넷을 낙찰예정사가 되도록 한성아이넷의 투찰가격을 넥스텔보다 낮게 결정하였다. 29 그 후 피심인들은 위와 같이 정해진 한성아이넷과 넥스텔의 투찰가격을 김♣♣ 대리와 김▼▼ 차장이 한수원 전자입찰 사이트에 각각 입력하는 방식으로 투찰하였고, 그 결과 피심인들 간 합의한 대로 한성아이넷이 낙찰 받았다<각주>한성아이넷은 한수원과 2010. 4. 5. 498,564,000원(부가가치세 포함)에 계약을 체결하였다.</각주> . 30 위와 같은 사실은 한성아이넷 강○○ 대표 2차 진술조서(소갑 제15호증), 한성아이넷 김▼▼ 차장 3차 진술조서(소갑 제18호증), 한수원 본부용 전자교환기 부품 구매 입찰 비교표(소갑 제5호증), 한수원 본부용 전자교환기 부품 구매계약서(소갑 제6호증) 등을 통해 확인된다. <표 4> 피심인들의 투찰 내역 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121099101" alt="이유 6번째 이미지" ></img> (3) 2011년 6월 '경주사무실용 교환설비 임차용역 입찰’ 합의 및 실행 31 2011년 6월 한수원이 실시하는 경주사무실용 교환설비 임차용역 입찰이 공고되었다. 한성아이넷은 입찰요건에 부합하는 설비를 재고로 이미 보유 중이었으나, 시장가격을 알아보기 위하여 한성아이넷 강○○ 대표와 김▼▼ 차장은 동종의 교환설비를 유통하는 업체로부터 견적서를 제출받았으며, 이를 토대로 김▼▼ 차장은 넥스텔의 강△△ 대표와 넥스텔의 입찰참여 여부 및 대략적인 투찰가격 등을 상의하였다. 32 이후, 김▼▼ 차장이 강○○ 대표에게 견적가격 등을 보고하며 넥스텔의 투찰비율을 상의하였으며, 강○○ 대표는 넥스텔과 한성아이넷 각각의 투찰비율을 정하여, 넥스텔의 투찰비율은 김▼▼ 차장에게, 한성아이넷의 투찰비율은 한성아이넷의 김♣♣ 대리에게 알려주었다. 33 이때, 한성아이넷은 해당 교환설비를 이미 보유 중이었기 때문에 한성아이넷이 넥스텔보다 가격경쟁력이 있는 상황이었고, 따라서 피심인들은 한성아이넷을 낙찰예정사로 정하며 한성아이넷의 투찰가격을 넥스텔보다 낮게 결정하였다. 34 그 후 피심인들은 위와 같이 정해진 한성아이넷과 넥스텔의 투찰가격을 김♣♣ 대리와 김▼▼ 차장이 한수원 전자입찰 사이트에 각각 입력하는 방식으로 투찰하였고, 그 결과 피심인들 간 합의한 대로 한성아이넷이 낙찰 받았다<각주>한성아이넷은 한수원과 2011. 6. 27. 31,800,000원(부가가치세 포함)에 계약을 체결하였다.</각주> . 35 위와 같은 사실은 한성아이넷 강○○ 대표 2차 진술조서(소갑 제15호증), 한성아이넷 김▼▼ 차장 3차 진술조서(소갑 제18호증), 한수원 경주사무실용 교환설비 임차용역 입찰 비교표(소갑 제8호증), 한수원 경주사무실용 교환설비 임차용역계약서(소갑 제9호증) 등을 통해 확인된다. <표 5> 피심인들의 투찰 내역 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121099103" alt="이유 7번째 이미지" ></img> (4) 2014년 10월 '삼랑진발전소용 IP 교환기 및 관련 장치 구매 입찰’ 합의 및 실행 36 2014년 10월 한수원이 실시하는 삼랑진발전소용 IP 교환기 및 관련 장치 구매 입찰이 공고된 후, 한성아이넷 강○○ 대표는 한성아이넷 김▼▼ 차장으로 하여금 IP 교환기 제조업체인 에릭슨엘지엔터프라이즈社(이하 '에릭슨社’)<각주>해당 입찰에서 발주처는 납품받는 IP 교환기를 에릭슨社 제품으로 한정한 것은 아니나, 한성아이넷의 경우 에릭슨社의 파트너사로서 저렴한 가격으로 에릭슨社의 IP 교환기를 공급받을 수 있었기에, 에릭슨社로부터 우선적으로 공급견적서를 받았다.</각주> 로부터 견적서를 받게 하였고, 김▼▼ 차장은 에릭슨社 외에도 다른 IP 교환기 유통업체에게 견적서를 받아 이를 토대로 넥스텔의 강△△ 대표와 넥스텔의 입찰참여 여부 및 대략적인 투찰가격 등을 상의하였다. 37 이후, 김▼▼ 차장은 강○○ 대표에게 넥스텔이 한성아이넷보다 낮은 금액으로 투찰할 것임을 얘기해주었고, 강○○ 대표도 넥스텔을 해당 입찰에서의 낙찰예정사로 결정하는 것에 대하여 동의하였다. 38 당시 넥스텔은 경영상태가 좋지 않아 해당 입찰에서 낙찰되어 실적을 쌓음으로써 실적을 요하는 다른 입찰에도 참여하고자 하였고, 한성아이넷도 넥스텔이 견적가격을 낮게 받아 왔기 때문에 넥스텔이 더 가격경쟁력이 있다고 판단하였다. 이후, 김▼▼ 차장은 김♣♣ 대리에게 넥스텔을 낙찰예정자로 정했다는 것과 넥스텔이 투찰할 가격을 말해주었다. 39 이에 따라, 김♣♣ 대리는 정해진 투찰가격대로 한수원 전자입찰 사이트에 한성아이넷의 투찰금액을 입력하였고, 김▼▼ 차장은 넥스텔의 황♤♤ 부장을 한성아이넷 사무실로 오게 하여 지문인식을 하게 한 후 한수원 전자입찰 사이트에 넥스텔의 투찰가격을 입력하는 방식으로 투찰하였다. 그 결과 피심인들 간 합의한 대로 넥스텔이 낙찰 받았다<각주>한성아이넷은 한수원과 2014. 11. 14. 171,270,000원(부가가치세 포함)에 계약을 체결하였다.</각주> . 40 위와 같은 사실은 한성아이넷 강○○ 대표 2차 진술조서(소갑 제15호증), 한성아이넷 김▼▼ 차장 3차 진술조서(소갑 제18호증), 한수원 삼랑진발전소용 IP교환기 및 관련장치 구매 입찰 비교표(소갑 제11호증), 한수원 삼랑진발전소용 IP교환기 및 관련장치 구매계약서(소갑 제12호증) 등을 통해 확인된다. <표 6> 피심인들의 투찰 내역 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121099105" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2014. 1. 24. 법률 제12334호로 개정된 것을 말한다.</각주> (이하 '법’이라 한다) 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②∼⑥ (생략) 2) 법리 41 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 42 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>대법원 2008. 9. 25. 선고 2007두3756 판결</각주> 43 여기서의 “합의”란 복수의 사업자들 사이의 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 44 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격<각주>이때 가격이란 인상률, 할인률, 투찰률 등과 같이 가격에 영향을 미치는 요소를 포함한다.</각주> 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다<각주>사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할 지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당된다(대법원 2010. 3. 11. 선고 2008두15169 판결).</각주> . 나) 경쟁제한성 45 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 46 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>대법원 2011. 5. 26. 선고 2008도6341 판결</각주> 47 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>대법원 2011. 4. 14. 선고 2009두7912 판결</각주> 다. 피심인들의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 48 위 제2. 가.의 인정사실 및 근거로 알 수 있는 사정들에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 이 사건 4건의 전화설비 구매 및 임차용역 입찰에 참여하면서 피심인들의 낙찰 가능성을 높이는 한편 입찰이 유찰되어 수익이 감소하는 것을 방지하기 위해 사전 협의를 통해 낙찰예정자와 투찰가격을 공동으로 결정하자는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치<각주>넥스텔의 강△△ 전 대표가 한성아이넷 입찰 담당자에게 입찰 업무를 위임할 당시 넥스텔과 한성아이넷 양 사의 입찰자료는 공유되며 양 사에게 이득이 되는 방향으로 낙찰예정사 및 각 사의 투찰가격이 정해질 것이라는 암묵적 양해가 바탕이 되어 이 사건 행위가 발생한 점, 피심인들의 임원진들 모두 낙찰 가능성을 높이고 유찰을 방지하기 위해서 이 사건 행위를 하였다고 진술하고 있는 점 등을 고려할 때, 피심인들 간에 낙찰예정사 및 투찰가격을 공동으로 정하기로 한 상호인식이나 양해가 있었던 점은 충분히 인정된다.</각주> 는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다<각주>이 사건 4건의 입찰 중 2009년 11월부터 2011년 6월까지 3건의 입찰은 ① 강○○ 한성아이넷 대표가 넥스텔을 설립하여 넥스텔의 주식 중 일정 지분을 보유해왔고, 자신의 친동생이자 한성아이넷의 직원이었던 강△△로 하여금 대표이사직을 맡도록 하고 한성아이넷의 직원인 김▼▼ 차장으로 하여금 넥스텔의 사외이사를 맡게 하였으며, 강○○ 한성아이넷 대표가 넥스텔의 입찰과 관련하여 의사결정을 하는 등 사실상 하나의 회사인 것과 같이 운영된 점, ② 피심인들은 각각 별개의 법인으로서 상호 독립적이라는 인식이 부족하였기에 명시적인 수준의 기본 합의는 불요하였으며, 한수원이 실시한 전화설비 구매 및 임차용역 입찰을 함께 참여함으로써 유찰을 방지하고 피심인들 중 하나를 낙찰예정사로 정하자는 단일한 의사에 기해 동일한 목적을 수행하기 위해 이 사건 공동행위를 한 점, ③ 합의 내용과 실행방식이 거의 동일한 방식으로 이루어지고, 합의 주체도 동일하였으며, 공동행위 대상도 한수원이 구매 또는 임차하는 전화설비라는 점에서 동일한 점, ④ 피심인들 간 합의가 단절됨이 없이 계속되었던 점 등을 고려할 때 하나의 공동행위로 인정된다.</각주> . 2) 경쟁제한성 판단 49 이 사건 공동행위는 다음과 같은 점에 비추어 볼 때 경쟁제한성이 인정된다. 50 첫째, 피심인들이 이 사건 전화설비 구매 및 임차용역 4건의 입찰에서 사전에 낙찰예정사와 투찰가격을 합의하고 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의내용을 그대로 실행한 행위는 입찰과정에서 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 입찰참가자들 간의 경쟁을 통해 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자와 낙찰가격 등이 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 그 성격상 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만 있을 뿐 경제적 효율성 증대 효과는 없는 점 51 둘째, 피심인들이 이 사건 공동행위를 통해 경쟁 입찰의 외형을 만들지 않았더라면 다른 사업자들이 유찰 후 재입찰 등의 절차에 참가하여 경쟁할 수 있었을 뿐만 아니라, 수의계약 과정에서 계약금액이 낮아졌을 가능성도 배제할 수 없는 점 52 셋째, 그 결과 피심인들은 피심인들 간 합의한 내용대로 100% 낙찰을 받음으로써 경제적 이익을 취득하였고, 발주처인 한수원의 이익을 침해하거나 침해할 우려가 있는 상태를 초래한 점 3) 소결 53 피심인들의 제2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 54 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 피심인들의 위 제2. 가.의 행위는 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2016. 12. 30. 공정거래위원회 고시 제2016-22호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 다. (1). 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 55 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1). 규정에 따라 피심인별로 입찰에 참여하여 낙찰을 받거나 들러리로 참여한 입찰 건의 계약금액(부가가치세 제외)을 각 피심인별 관련매출액으로 본다. 나) 부과기준율 56 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 정도 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 5.0%이상∼7.0% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당되나, 공공기관이 발주한 입찰에서 담합이 이루어진 점 등을 고려하여 6.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 57 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 피심인들이 입찰에 참여하여 낙찰 받지 못한 건에 대하여는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 2). 규정에 따라 50%를 감경한다. 58 위와 같이 산정한 피심인들의 각 공동행위별 산정기준은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121099107" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 59 피심인들은 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 60 피심인들은 심사관의 조사 단계부터 공정거래위원회의 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가) 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 61 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 8>와 같다. <표 8> 2차 조정 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121099089" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 62 피심인들에게 부과과징금 단계에서의 조정사유가 없으므로, 2차 조정 산정기준에서 1백만 원 단위 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 63 이에 따른 피심인별 부과과징금은 아래 <표 9>과 같다. <표 9> 부과과징금 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121099091" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 4. 결론 64 피심인들의 위 제2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.