한국수자원공사의 거래상지위남용행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 지위 및 일반현황 1 피심인은 한국수자원공사법에 의해 설립되어 광역상수도, 다목적댐 건설ㆍ관리 및 이와 관련된 사업을 행하는 사업자이다. 2 피심인의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인의 일반현황 (단위: 억 원, 2013년말 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707943" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인 제출자료 나. 시장현황 3 피심인은 수자원시설 건설사업 및 해당 시설 주변의 수변 공간 이용자의 편익증진을 위한 개발사업을 사실상 독점하고 있다. 2013. 12. 31. 현재 피심인이 관리하는 댐은 총 30개로 총 저수량은 13,024백만m3이며, 이 중 16개는 다목적댐으로서 그 총 저수량은 12,638백만m3에 달한다. 4 2013년말 기준으로 공사가 진행 중인 댐 건설은 5개이며, 그 총사업비는 36,110억 원이다. 대규모 댐 건설사업은 짧게는 2년 길게는 10년 이상이 소요되는 장기계속 사업이다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 설계ㆍ시공 일괄공사<각주>1</각주>의 공사대금 감액행위 5 피심인은 주식회사 ○○○○(이하 회사명을 지칭함에 있어 '주식회사’는 생략한다) 등 5개 건설사(이하 '거래상대방’이라 한다)에게 아래 <표 2>와 같이 2008. 7. 18.부터 2012. 7. 30. 기간 중 '시화인공수로 자연형하천 조성공사’ 등 7건의 공사를 설계ㆍ시공 일괄공사(이하 '턴키공사’라 한다)로 위탁하였다. 6 그 후 피심인은 자신의 필요에 따라 설계변경을 하여 신규비목이 발생하게 되자 해당 신규비목의 단가를 설계변경 당시 단가의 88∼97.7% 수준(이하 '조정단가’라 한다)으도 적용하여 총 705,000천 원을 감액하였다. 7 '국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’<각주>2</각주>에 의하면, 이와 같은 경우 해당 신규비목의 단가는 설계변경 당시를 기준’<각주>3</각주>으로 적용하여야 한다. 8 구체적 내역은 아래 <표 2> 기재와 같다. <표 2> 감액 공사 내역 (단위: 백만 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707945" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 피심인 제출자료(소갑 제10호증∼제11호증) 2) 최저가 낙찰공사<각주>4</각주>의 공사대금 감액행위 9 피심인은 ○○○○ 등 2개사(이하 '거래상대방’이라 한다)에게 아래 <표 3>과 같이 '구미정수장 고도정수처리시설 도입공사’ 등 2건의 공사를 최저가 낙찰제 방식으로 위탁하였다. 10 그 후 피심인은 자신의 필요에 따라 설계변경을 하여 공사물량이 증가하게 되자 공사대금을 증액하면서 '최초의 계약시점에서 적용된 실적공사비 단가’를 적용하여 총 5,900천 원을 감액하였다. 11 기획재정부 계약예규인 '공사계약일반조건’<각주>5</각주>에 의하면, 위와 같은 경우 '설계변경 당시를 기준으로 산정한 실적공사비 단가’를 적용하여야 한다. 12 구체적 내역은 아래 <표 3> 기재와 같다. <표 3> 감액 공사 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707947" alt="이유 3번째 이미지" ></img> (단위: 백만 원, 부가세 제외) 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>6</각주>제23조(불공정거래행위의 금지) ①사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 "불공정거래행위"라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.~3. (생략) 4. 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위 5.~8. (생략) ②불공정거래행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>7</각주>제36조(불공정거래행위의 지정) ①법 제23조(불공정거래행위의 금지)제2항의 규정에 의한 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표 1의2와 같다. [별표 1의2〕불공정거래행위의 유형 및 기준 1.~5. (생략) 6. 거래상 지위의 남용 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항 제4호에서 “자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위”라 함은 다음 각 목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 가. ~ 다. (생략) 라. 불이익제공 가목 내지 다목에 해당하는 행위 외의 방법으로 거래상대방에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위 마. (생략) 2) 적용 요건 및 법리 13 거래상지위남용행위의 한 유형인 불이익제공행위가 성립하기 위해서는 ①사업자가 자신의 거래상지위를 이용하여, ②거래상대방에게 불이익이 되도록 부당하게 거래조건을 설정ㆍ변경하거나, 거래과정에서 부당하게 불이익을 주는 행위를 하여야 한다. 14 사업자가 거래상대방에 대해 거래상지위를 가지고 있는지 여부는 거래상대방의 입장에서 사업자가 거래조건의 변경 등을 요청할 경우 거래상대방이 이를 원하지 않더라도 받아들일 수밖에 없는지를 기준으로 하며, 이는 거래상대방의 대체거래선 확보의 용이성, 사업자에 대한 수입 의존도, 사업자의 업무상 지휘감독권 여부, 거래대상인 상품의 특성 등을 종합적으로 고려하여 판단한다. 또한 거래상지위는 당사자 중 일방이 상대적으로 우월한 지위 또는 적어도 상대방과의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위를 갖고 있으면 이를 인정하기에 족하다고 할 것이고, 이는 당사자가 처한 시장상황, 전체적 사업능력의 격차, 거래대상 상품의 특성 등을 고려하여 판단하여야 한다.<각주>8</각주>15 거래조건의 설정ㆍ변경 및 불이익의 내용이 부당한지 여부는 당해 행위를 한 의도 및 목적, 거래상대방의 예측가능성, 당해 업종의 통상적인 거래관행, 관계법령, 거래대상 상품 또는 용역의 특성, 불이익의 내용과 정도 등을 종합적으로 고려하여 판단한다. 다. 피심인의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 거래상지위가 있는지 여부 16 다음과 같은 사항을 종합적으로 고려할 때, 피심인은 거래상대방들에 대하여 거래상지위를 가지고 있는 것으로 판단된다. 17 첫째, 피심인은 국내 수자원시설 건설분야에서 독점적 발주자로서, 이 사건 거래상대방은 피심인이 발주하는 공사를 계속적으로 수주하여야만 사업을 영위하기가 용이하고, 피심인과의 거래가 단절되는 경우 사업 활동이 위축되는 등 많은 영향을 받는 입장에 있다. 18 둘째, 피심인은 거래상대방들의 공사이행실태 전반에 대하여 평가할 수 있으며 그 결과를 추후 입찰참가시 입찰참가자격 심사에 반영<각주>9</각주>할 수 있으므로, 거래상대방의 입장에서는 피심인과 원만한 관계를 유지하고 피심인으로부터 좋은 평판을 받는 것이 추후 사업 활동에 있어서 중요한 요소가 된다. 19 셋째, 피심인은 계약이행과정에서 설계변경 승인권<각주>10</각주>, 사업의 일시 정지권<각주>11</각주>, 등을 가지고 있어 이 건 거래상대방에게 불리하게 될 수 있는 사업내용을 일방적인 의사로 결정할 수 있는바, 피심인의 거래상대방은 피심인의 요구나 제안을 거절하기가 사실상 곤란하고, 자신에게 불이익이 발생하더라도 피심인에게 이에 대하여 적극적으로 시정을 요구하기가 어려운 입장에 있다. 2) 부당한 불이익제공 행위인지 여부 가) 턴키공사의 공사대금 감액행위 20 다음 사항을 종합적으로 고려할 때, 피심인의 위 2. 가. 1)의 행위는 자신의 거래상지위를 이용하여 부당하게 거래상대방에게 불이익을 준 것임이 인정된다. 21 피심인이 발주하는 턴키공사와 관련하여 자신의 필요에 의한 설계변경으로 신규비목이 발생하였으므로 국가계약법에 따라 해당 신규비목에 대하여 '설계변경 시점에서의 단가’를 그대로 적용하여 공사대금을 증액 지급해줘야 함에도 그 단가를 낮게 조정하여 지급한 것은 거래상대방에게 부당하게 불이익을 준 것이다. 22 거래상대방은 공사계약의 이행과정에서 피심인이 국가계약법을 준수할 것을 신뢰할 것이므로, 이 사건에서와 같이 피심인 자신의 필요에 따른 설계변경의 신규비목에 대하여 '설계변경 시점의 단가’를 그대로 적용하여 공사대금을 증액해 줄 것으로 기대하는 것이 당연하다 할 것인바, 피심인이 별다른 이유없이 이를 낮게 조정한 행위는 거래상대방에게 예측하기 어려운 불이익을 준 것으로 이는 공기업이 발주하는 공사계약과 통상적인 거래관행에도 맞지 않아 공정한 거래질서를 저해하는 행위로 판단된다. 나) 최저가 낙찰공사의 공사대금 감액행위 23 다음 사항을 종합적으로 고려할 때, 피심인의 위 2. 가. 2)의 행위는 자신의 거래상지위를 이용하여 부당하게 거래상대방에게 불이익을 준 것임이 인정된다. 24 피심인은 자신이 발주하는 최저가 낙찰공사 중 실적공사비에 근거하여 예정가격이 작성된 공사와 관련하여 자신의 필요에 의해 설계변경이 이루어진 경우에, 기획재정부 계약예규의 규정에 따라 거래상대방에게 '설계변경 당시를 기준으로 산정한 실적공사비 단가’로 증액하여야 함에도 자신의 거래상지위를 이용하여 낮은 단가인 '최초의 계약시점에서 적용된 실적공사비 단가’를 적용한 것은 거래상대방에게 부당하게 불이익을 준 것이다. 25 거래상대방은 공사계약의 이행과정에서 피심인이 기획재정부 계약예규를 준수할 것을 신뢰할 것이므로, 이 사건에서와 같이 피심인 자신의 필요에 따라 이루어진 설계변경에 대하여 '설계변경 당시를 기준으로 산정한 실적공사비 단가’를 적용하여 공사대금을 증액해 줄 것으로 기대하는 것이 당연하다 할 것인바, 피심인이 별다른 이유없이 이보다 낮은 단가인 '최초의 계약시점에서 적용된 실적공사비 단가’를 적용한 행위는 거래상대방에게 예측하기 어려운 불이익을 준 것으로 이는 공기업이 발주하는 공사계약과 통상적인 거래관행에도 맞지 않아 공정한 거래질서를 저해하는 행위로 판단된다. 3) 소결 26 피심인의 위 2. 가. 1), 2)의 행위는 법 제23조 제1항 제4호에 해당하므로 모두 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 27 피심인이 향후 이 사건 위반행위와 동일 또는 유사한 행위를 다시 하지 않도록 법 제24조에 따라 각 위반행위에 대한 시정명령을 부과하고, 피심인의 위 2. 가. 1)<각주>12</각주>의 행위에 대하여는 거래상대방들에게 상당한 손해를 입히고 피심인이 부당이득을 얻은 경우에 해당하는 점을 고려하여 법 제24조의2 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2014. 5. 30. 공정거래위원회 고시 제2014-7호, 이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 28 관련매출액은 위반사업자가 위반기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액을 말하며, 위반행위가 특정 계약에 직접 관련되거나 한정된 경우 계약금액을 기준으로 한다.<각주>13</각주>29 이 사건의 경우 관련매출액은 피심인이 실질적으로 대금을 감액한 공사계약에 대한 계약금액의 합계로 본다. <표 4> 관련매출액 (단위: 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707949" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 나) 부과기준율 30 이 사건 위반행위와 관련하여 피심인이 발주한 전체 공사금액 대비 공사대금 감액 비율이 0.1% 정도에 불과한 점, 관련 거래상대방이 5개사로 위반행위가 시장에 미치는 영향이 제한적인 점 등을 고려하여, '중대성이 약한 위반행위’에 해당하는 부과기준율인 0.2%를 적용한다. 다) 산정기준 31 위 관련매출액에 부과기준율을 곱하여 피심인의 산정기준을 구하면, 아래 표와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707951" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2) 행위요소에 의한 1차 조정 32 조정 사유에 해당 사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 33 조정 사유에 해당 사항이 없으므로 2차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 4) 부과과징금의 결정 34 피심인이 이 사건 위반행위로 인하여 취득한 이익의 규모에 비해 2차 조정 산정기준이 과중하다고 판단되므로 2차 조정 산정기준의 30%를 감경하고 백만 원 미만의 금액을 버려 부과과징금을 결정한다. 35 이에 따른 피심인의 부과과징금은 아래 표와 같다. <표 6> 부과과징금 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707953" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 4. 결론 36 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제23조 제1항 제4호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제24조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제24조의2의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.