㈜한국엔지니어링웍스의 불공정하도급거래행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 등의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 한국엔지니어링웍스는 제조업, 판매업, 유지보수, 공사업 등을 영위하는 「중소기업기본법」 제2조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조에 따른 중소기업자가 아닌 사업자로서 그 업에 따라 ○○○○ 등 25개 중소기업자에게 기계설비 관련 제조 및 수리를 위탁한 자이므로 「하도급거래 공정화에 관한 법률<각주>1</각주>」 제2조 제2항 제1호의 규정에 따른 원사업자에 해당한다. 2 ○○○○<각주>2</각주>등 25개 사업자는 「중소기업기본법」 제2조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조에 따른 중소기업자로서 피심인으로부터 이 사건 제조 및 수리를 위탁받은 자이므로 법 제2조 제3항의 규정에 따른 수급사업자에 해당한다. 3 피심인과 25개 수급사업자의 일반현황은 <표 1> 및 <표 2> 기재와 같다. <표 1> 피심인의 일반현황 (단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137080397" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 및 NICE신용평가정보(kisline) 나. 이 사건 관련 하도급거래 개요 1) 주요 위탁내용 4 피심인은 타이어 및 튜브 제조기계, 타이어 균형시험기계 뿐만 아니라 산업용 로봇 등 다양한 산업분야의 자동화, 무인화 제조설비를 생산하는 회사로서 비드설비(Bead), 재단기(Cutting), 성형기(Building), 가류기(Curing), 검사설비(Inspection), 시험설비(Test) 등의 기계설비를 제조 및 판매하고 이를 유지 보수하는 일을 수행한다. <표 3> 피심인의 생산 기계 및 설비 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137080399" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 5 피심인은 발주자로부터 기계설비 생산 등을 주문받으면 생산계획을 마련하고 내부품의를 거쳐 제작을 진행한다. 피심인의 생산관리 구조 및 주요 생산공정은 아래 <표 4> 및 <표 5> 기재와 같다. <표 4> 피심인 생산관리 구조 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137080391" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 <표 5> 주요 생산공정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137080393" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 6 피심인은 이 과정에서 기계설비 구성 부분품의 제작 및 전체적인 기계설비 제조공정에 필수적인 전기공사, 배관공사 등의 시공과 같은 제조<각주>3</각주>를 수급사업자들에게 위탁하였다.<각주>4</각주>7 또한 피심인은 생산 납품되거나 자가 사용 중인 기계설비의 기능에 손상이 발생하게 된 경우에도 원래의 기능을 회복시키기 위해 필요한 수리행위를 위탁하기도 하였다.<각주>5</각주>2) 계약 형태 및 관련 부서 8 피심인은 경쟁입찰 또는 수의계약<각주>6</각주>의 방식으로 계약 상대방을 선정하고 그 계약을 체결하였는데, 위탁 물량에 따라 하도급대금이 정해지는 '단가계약’의 형태가 아니라 위탁 목적물 전체 계약금액을 확정해 놓는 '총액계약’의 형태로 하도급대금을 결정하였다. 9 이러한 하도급대금 결정 및 계약체결에 관련된 피심인의 부서는 ① BOM(Bill Of Material, 이하 '자재명세서<각주>7</각주>’라 한다)을 작성하는 설계부서, ② 생산계획을 마련하고, PR(Purchase Request, 이하 '구매요청서’라 한다)을 생성하는 제조부서, ③ RFQ(Request For Quotation, 이하 '견적의뢰’라 한다) 진행, 입찰설명회 개최, 기준가격 작성, 전자입찰 진행, 가격 협상, 최종가격 결정 등의 업무를 담당하는 구매부서로 나눌 수 있다. 3) 계약체결 과정 10 이 사건 관련 경쟁입찰에 의한 하도급거래 계약은 다음과 같이 일련의 단계별 과정을 거쳐 체결되었다.<각주>8</각주>11 우선 피심인이 발주자로부터 수주한 후 기계 및 설비에 대한 생산계획을 마련할 시점에 이를 때 피심인 제조부서는 설계부서에서 작성한 세부 자재명세서를 바탕으로 구매리스트 또는 구매요청서를 생성하고, 이를 구매부서로 전달하였다. 12 구매요청서를 전달받은 구매부서는 사전에 지정한 복수의 입찰참가 자격업체<각주>9</각주>를 대상으로 견적을 의뢰하고 제작 관련 도면 내지 시방서를 배포하거나 설명회를 개최하였다. 또한 사내전자입찰시스템인 'HEPS’를 통하여 실시되는 경쟁입찰에 의하여 하도급계약이 체결된다는 사실 등을 공지하였다. 13 그리고 기존의 실적가격, 견적의뢰 업체로부터 제출받은 견적가격, 신제품 여부, 설계변경 여부 등을 종합적으로 고려하여 그 적정성을 검토한 후 전자입찰이 실시되기 전까지 '기준가격’을 산출하였다. 14 이러한 과정을 거쳐 피심인 구매부서는 사전에 안내한 바와 같이 입찰참여업체에게 입찰일의 동일한 시간대에 전자입찰시스템에 접속하도록 하고 투찰부터 개찰까지의 통상적인 입찰단계를 진행한 후 최저가격을 제시한 업체를 낙찰업체로 선정하였다. 15 그러나 피심인은 최저가 경쟁입찰 방식으로 계약당사자를 결정하였음에도 낙찰가격을 두고 낙찰자와 가격인하 협상을 추가적으로 실시한 후 여기에서 결정된 최종금액을 하도급대금으로 하여 하도급계약을 체결하였다. 16 이와 같은 계약체결 과정은 아래 <표 8>의 계약 및 구매업무 프로세스에서도 확인된다. <표 8> 계약체결 과정 주요업무 절차도<각주>10</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137080395" alt="이유 5번째 이미지" ></img>* 자료출처 : 피심인 제출자료 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 17 피심인은 2018. 1. 13.부터 2021. 9. 27.까지의 기간 중 자신의 전자입찰시스템인 'HEPS’를 통해 최저가 경쟁입찰을 실시하였고, 2018. 10. 11.부터 2021. 9. 29.까지의 기간 동안 ○○○○ 등 25개 수급사업자와 타이어 및 자동화 분야 생산 기계설비의 제조ㆍ수리 등의 거래를 하기 위해 하도급계약을 체결하였다. 18 그런데 피심인이 'PS-601 무인화 성형기 설치 및 개선공사’ 등 829건의 하도급계약을 체결하면서 낙찰자가 제시한 최저입찰가로 하도급대금을 결정하지 않고 추가적인 가격인하 협상 등을 통해 낙찰자의 최저입찰가보다 낮은 가격으로 하도급대금을 결정하였다. 특히 위 하도급계약 중 317건<각주>11</각주>의 경우 피심인 자신이 설정한 기준금액 이하에서 최저가 입찰가격이 형성되었음에도 불구하고 이보다 낮게 하도급대금을 결정하였다. 19 이러한 사실은 피심인의 경쟁입찰 관련 자료(소갑 제11호증 및 소갑 제12호증), 조정한 최저입찰가 관련 자료(소갑 제13호증), 피심인이 과천심판정에서 발표한 PPT자료 등을 통해 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 관련 법리 1) 관련 법 규정 하도급거래 공정화에 관한 법률<각주>12</각주>제4조(부당한 하도급대금의 결정 금지) ① 원사업자는 수급사업자에게 제조등의 위탁을 하는 경우 부당하게 목적물등과 같거나 유사한 것에 대하여 일반적으로 지급되는 대가보다 낮은 수준으로 하도급대금을 결정(이하 “부당한 하도급대금의 결정”이라 한다)하거나 하도급받도록 강요하여서는 아니 된다.② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 원사업자의 행위는 부당한 하도급대금의 결정으로 본다. 1. ∼ 6. (생략) 7. 경쟁입찰에 의하여 하도급계약을 체결할 때 정당한 사유 없이 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하는 행위 8. (생략) 2) 관련 법리 20 법 제4조 제1항은 원사업자가 수급사업자에게 제조 등의 위탁을 하는 경우 부당하게 목적물 등과 같거나 유사한 것에 대하여 일반적으로 지급되는 대가보다 낮은 수준으로 하도급대금을 결정하거나 하도급을 받도록 강요하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 제7호의 '경쟁입찰에 의하여 하도급계약을 체결할 때 정당한 사유 없이 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하는 행위’에 해당하는 원사업자의 행위를 같은 조 제1항의 부당한 하도급대금의 결정으로 본다고 규정하고 있다. 21 이에 법 제4조 제2항 제7호에 따른 부당한 하도급대금 결정행위가 성립하기 위해서는 원사업자가 ① 경쟁입찰에 의하여 하도급계약을 체결하여야 하고, ② 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하여야 하며, ③ 이러한 행위에 정당한 사유가 없어야 한다. 22 이때 '정당한 사유’란 원사업자의 책임으로 돌릴 수 없는 사유 또는 수급사업자의 귀책사유 등 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하는 것을 정당화할 객관적ㆍ합리적 사유를 의미하는바, 원사업자가 이를 주장ㆍ증명하여야 하며 정당한 사유가 있는지는 공정한 하도급거래질서 확립의 관점에서 사안에 따라 개별적, 구체적으로 판단하여야 한다.<각주>13</각주>23 위 규정의 취지 및 목적은 법 제4조 제2항 제7호에서 정한 행위에 해당할 경우 부당한 하도급대금 결정행위로 간주하여 부당하게 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하는 불공정 거래행위에 대하여 효과적으로 대처하고, 공정한 하도급거래질서를 정착하려는 데 있다.<각주>14</각주>24 따라서 경쟁입찰에 의한 하도급계약에서 원사업자가 정당한 사유없이 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정한 이상 그 과정에서 부정한 방법이 사용되었는지에 관계없이 부당한 하도급대금의 결정으로 보아야 할 것이며, 경쟁입찰을 통해 최저가로 입찰한 업체 또는 차순위 업체를 우선협상대상자로 선정한 후 추가협상을 통해 최저입찰가보다 낮게 하도급대금으로 결정한 행위가 있었다면 이는 하도급법 위반이라고 할 것이다.<각주>15</각주>다. 피심인의 위 가. 행위의 위법여부 1) 경쟁입찰에 해당하는지 여부 25 다음의 사정들을 고려할 때 피심인은 경쟁입찰<각주>16</각주>유형 중 하나인 지명경쟁입찰<각주>17</각주>에 의하여 낙찰자를 선정하고 하도급계약을 체결하였다. 26 첫째, 피심인은 입찰을 실시하기에 앞서 자신이 사전에 지정한 복수의 업체를 대상으로 견적을 의뢰하였으며 낙찰자 선정방법을 설명하는 등 경쟁입찰 진행에 필요한 제반 사항도 별도로 안내하였다. 27 둘째, 피심인은 입찰개시 시점 이전까지 기존의 실적가격, 견적의뢰 업체로부터 제출받은 견적가격, 신제품 여부, 설계변경 여부 등을 종합적으로 고려하여 나름의 적정성을 검토한 후 예정가격 역할을 하는 '기준가격’ 작성을 완료해 놓고 입찰을 진행하였다.<각주>18</각주>28 셋째, 피심인은 입찰 중 대부분을 이러한 '기준가격’에 따라 1천만 원 이상의 계약 건은 4라운드[ROUND, 회(回)], 그 아래로는 1회의 경쟁으로 진행하였는데, 입찰참가 업체에게 미리 약속한 날짜와 시간대에 전자입찰시스템으로 접속하도록 하여 가장 낮은 가격을 제시한 업체를 낙찰자로 선정하였다. 29 넷째, 입찰참가자들은 비록 종이문서로 작성된 밀봉 입찰서를 제출하지는 않았더라도 자신이 제출한 입찰가격과 각자의 순위 이외의 다른 정보를 알 수 없었다. 2) 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하였는지 여부 30 피심인의 구매부서에서 작성한 구매계약 품의서에는 입찰종료가(또는 기준가격), 최종협의가, 인하율 등 구체적인 가격결정 내역을 알 수 있는바, 피심인은 최저가 경쟁입찰의 방식으로 829건의 하도급계약을 체결하면서 입찰 이후 추가 협상을 통해 입찰가격보다 최소 100원에서 최대 70,000,000원까지 낮게 하도급대금을 결정하였다. 3) 정당한 사유가 있는지 여부 31 다음의 사정들을 고려할 때 피심인의 이 사건 행위에 정당한 사유가 있다고 인정하기 어렵다. 32 ⅰ) 이 사건 행위에 수급사업자의 귀책사유는 확인되지 아니한다. 33 최저가 경쟁입찰에서 낙찰된 수급사업자가 핵심기술 인력의 갑작스런 사망 등과 같이 예상치 못한 사유로 인하여 목적물 등의 일부에 대해 제조 등을 수행할 수 없어 수급사업자가 그 부분에 대한 감액을 요청하는 경우와 같이 수급사업자의 귀책 등이 있었다면 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하였더라도 그 행위에 정당한 사유가 인정될 수 있을 것이다.<각주>19</각주>34 그러나 피심인은 최저입찰가보다 낮게 하도급대금을 결정한 'PS-601 무인화 성형기 설치 및 개선공사’ 등 829건의 계약과 관련하여 수급사업자의 귀책사유로 볼 만한 사정을 증명할 수 있는 자료 등을 전혀 제시하지 못하였다. 35 ⅱ) 이 사건 행위에 피심인의 책임으로 돌릴 수 없는 사유 또한 존재하지 아니한다. 36 피심인은 입찰참가업체에게 기준가격을 초과할 경우 추가 가격협상을 진행한다는 내용을 사전에 공고문이나 서면 등과 같이 공식적인 방식에 의하여 안내한 사실이 없었다. 37 또한 피심인은 기준가격에 대하여 공증을 받거나 사전에 조작이 불가능한 시스템에 입력하는 조치를 취한 사실도 없었고, 사후에라도 입찰참가업체가 이의를 제기할 경우를 대비하여 기준가격이 확인될 수 있도록 하는 기본적인 절차도 마련해 놓지 않은 상태에서 낙찰업체의 최저입찰금액보다 낮게 하도급대금을 결정하였다. 38 ⅲ) 이 사건 행위에 예상치 못한 상황 발생 등으로 인해 객관적ㆍ합리적인 산출근거에 의해 하도급대금 결정할 수밖에 없었던 사정 또한 존재하지 아니한다. 39 첫째, 피심인은 품목에 조정이 없었던 최저입찰가뿐만 아니라 기존의 입찰내용에서 일부 제외 또는 변경된 품목을 반영한 경우에도 조정된 최저입찰가보다도 더 낮게 하도급대금을 결정하였다. 40 둘째, 전자구매 실시보고, 전자구매 결과보고, 품의서 등 피심인의 내부문건을 보면 ① 최종적인 가격은 Nego 진행예정, ② 종전가 이하로 Nego 진행할 것, ③ 지속적인 가격인하 협상 시도, ④ 추가 원가절감 추진 등과 같이 피심인의 이익을 위한 가격인하 사유만 확인될 뿐이고, 품의서 어디에도 기타 '정당한 사유’로 인정할 만한 부분은 확인되지 않는다. 41 셋째, 피심인 구매팀 ○○○ 책임도 최종 금액과 관련된 품의서는 내부결재 과정에서 반려되기도 하는데, 그 주된 이유는 비용절감의 필요성 때문이라고 진술하였다. 42 나아가 피심인 구매팀 ○○○ 책임은 이 사건 최저입찰가보다 낮게 하도급대금이 결정된 원인에 대하여 원가변동 리스크의 최소화가 필요했고, 낙찰자 제시금액이 자신들의 이익관점에서 비싸기 때문이라고 진술하였는바, 이는 오로지 피심인의 내부사정에 불과한 것으로서 단지 수익성 제고 및 외주비 절감 등 자신의 이익을 실현하기 위한 목적으로 보는 것이 타당하다. 4) 소결 43 피심인위 의 2. 가.의 행위는 법 제4조 제1항 및 제2항 제7호에 위반되어 위법하다. 3. 처분 44 피심인의 위 2. 가.의 행위에 대하여 향후 동일 또는 유사한 법 위반행위가 반복될 우려가 있으므로 법 제25조 제1항의 규정에 따라 향후 위반행위 금지명령을 부과한다. 45 아울러 피심인의 위 2. 가.의 행위의 경우 징벌적 손해배상 적용대상으로 하도급거래질서의 건전성을 훼손하는 정도나 그 파급효과가 상당한 점, 다수의 수급사업자에게 직접적인 피해가 발생한 점 등을 고려할 때 공정한 하도급거래 질서 확립에 미치는 파급효과가 상당하다고 인정되므로 법 제25조의3 제1항, 같은 법 시행령 제13조 [별표 2] 및 하도급법 위반사업자에 대한 과징금 부과기준에 관한 고시<각주>20</각주>의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 기본산정기준 가) 산정방법 46 기본산정기준은 법 제25조의3 제1항 및 법 시행령 제13조 제1항 관련 [별표2] 과징금 부과기준(이하 '과징금 부과기준’이라 한다)에 따라 하도급대금의 2배에 위반사업자의 위반금액의 비율을 곱한 후, 위반행위의 중대성 정도별로 정하는 부과기준율을 곱하여 산정한다. 나) 하도급대금 및 위반비율의 산정 47 과징금 부과기준에 의하면 하도급대금은 법 위반과 관련된 해당 하도급거래의 계약금액(계약금액이 변경된 경우에는 변경된 계약금액)으로, 위반금액은 법위반 관련 미지급 금액 또는 그 밖에 이에 준하는 금액<각주>21</각주>으로 규정하고 있는바, 이에 따른 피심인의 위반행위와 관련된 하도급대금 및 위반금액은 <표 14> 기재와 같다. <표 14> 법위반 관련 하도급대금 및 위반금액 (단위: 천 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137080403" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 다) 기본산정기준 48 피심인의 행위는 각 과징금 고시 [별표] 위반행위의 중대성 판단기준에 따라 '매우 중대한 위반행위’에 해당하나 피심인이 이 사건 위반행위를 자진시정함으로써 수급사업자의 피해를 모두 구제한 점, 각 수급사업자에게 발생한 피해액이 상당하다고 보기 어려운 점, 피심인이 입찰시스템 개선 등 향후 재발방지를 위해 노력하고 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 각 과징금고시 Ⅳ. 1. 가. 단서 규정에 따라 '중대한 위반행위’로 판단하고 부과기준율을 55%로 정하여, <표 15> 기재와 같이 하도급대금의 2배에 위반사업자의 위반금액의 비율을 곱한 금액에 부과기준율을 곱하여 산출한 금액을 각 과징금고시 적용 기간별 기본산정기준으로 한다. <표 15> 기본산정기준 산정내역 (단위: 천 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137080405" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 49 피심인은 1차 조정사유가 없으므로 기본산정기준을 1차 조정된 산정기준으로 한다. 3) 2차 조정 50 피심인은 위원회의 심리 종결시까지 행위사실을 인정하여 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하는 등 조사에 협력하였다고 인정되므로 각 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (2).에 의거 10% 감경을, 자진시정을 통해 수급사업자의 피해를 모두 구제하였으므로 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (1). (가).<각주>22</각주>에 의거 50% 감경을 인정하여 1차 조정된 산정기준의 100분의 60에 해당하는 금액을 공제한 금액을 2차 조정된 산정기준으로 한다.