한국원자력안전기술원 등 공공기관 발주 과학기자재 등 물품 구매 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 한진이엔아이, 김ㅇㅇ 및 주식회사 티에스과학기기<각주>1</각주>는 과학기자재 등을 제조 또는 판매하는 사업을 영위하는 자로서, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당하며, 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들 일반현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148897335" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 심사보고서 소갑 제4-1호증 ~ 소갑 제4-3호증<각주>3</각주>나. 이 사건 입찰 방식 및 현황 1) 개요 2 일반적으로 한국원자력안전기술원 등 공공기관이 발주하는 과학기자재 물품 구매 입찰은 각 연구원들이 필요한 물품의 견적서를 자신에게 영업행위를 했거나 기존에 거래를 했던 업체들을 통해 받은 후, 이를 소속기관의 구매팀에 발송한다. 구매팀은 이를 취합하여 하나의 입찰로 공고하는데, 이때 각 연구원에게 견적서를 제출한 업체들이 입찰에 참가하는 경향을 보인다. 3 예를 들어 한국원자력안전기술원이 2021. 8. 10. 공고한 'Silver Exchanged Pellets 2.5kg외 13종’ 입찰의 물품명세서를 보면, 6명의 연구원이 필요로 하는 총 14종의 물품이 하나의 입찰로 발주되었고, 총 6개 업체가 응찰하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148897343" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 낙찰자 결정방식 4 이 사건 입찰 건들은 총 89건으로, 최저가 입찰 16건과 적격심사 낙찰제 73건으로 이루어졌다. 이 사건 입찰의 구체적인 현황은 <별지 1>과 같다. 5 우선 최저가 입찰의 경우 예정가격은 기초금액의 ±2% 범위 내에서 복수예비가격 15개를 작성하여 입찰에 참가하는 각 업체가 2개씩 추첨한 번호 중 가장 많이 선택된 4개의 복수예비가격을 산술평균한 금액으로 결정되며, 낙찰자는 예정가격 이하로서 최저가로 입찰한 자로 선정한다. 6 적격심사 방식이란 저가입찰을 방지하고 생산 능력이 있는 업체를 선정하기 위해 계약 이행능력을 종합적으로 심사하여 적격판정을 받은 사업자를 낙찰자로 결정하는 것을 말한다. 낙찰하한율 이상 입찰서를 제출한 자 중 최저가격으로 제출한 자부터 계약이행능력을 심사하여 종합평점이 적격심사 세부기준에서 정한 85점 이상인 경우 낙찰자로 선정한다. 즉, 적격심사 방식은 입찰자의 계약 이행능력을 심사하여 일정 수준 이상의 평점을 받은 우량업체를 낙찰자로 결정하는 제도로, 덤핑입찰 방지, 계약이행 신뢰성 제고, 업체의 경영합리화 및 품질향상을 목적으로 하고 있다. 7 구체적인 적격심사 세부기준은 ① 당해물품 납품이행능력, ② 입찰가격, ③ 신인도, ④ 결격사유 유무 등으로 구성된다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148897345" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>4</각주><각주>5</각주>2. 사실의 인정 및 위법성 판단가. 인정사실 및 근거 1) 피심인들 간의 관계 8 이 사건 공동행위 당시 피심인들은 모두 친인척 또는 임직원 관계로 구성되어 있었다. 이 사건 공동행위 당시 피심인들의 대표자간 관계를 정리하면 아래 <표 4> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148897347" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>6</각주><각주>7</각주>2) 합의의 배경 및 근거 9 피심인들은 2015년 5월부터 2022년 9월까지 조달청 나라장터를 통하여 공고된 이 사건 입찰에서 낙찰률을 높이기 위한 목적으로, 각 3개 사업자의 명의로 함께 입찰에 참여하기로 하면서 낙찰예정자 및 투찰가격을 합의하고 이를 실행하였다. 10 이 사건 입찰의 낙찰자 결정은 주로 적격심사 방식으로 이루어져 투찰가격 이외에 납품이행능력 등도 평가대상이다. 하지만 사실상 투찰가격이 낙찰자 결정에 가장 중요한 요소로, 예정가격 대비 낙찰하한율과 같거나 근소하게 높은 금액으로 투찰한 업체가 낙찰받게 된다. 11 즉, 이 사건 입찰은 대부분 예정가격 대비 낙찰하한선 84.245% 이상으로 투찰한 자가 낙찰자로 결정되는데, 피심인 한진이엔아이 이ㅇㅇ 대표는 예정가격을 알 수 없으므로 낙찰확률을 높이고자 배우자인 김ㅇㅇ가 대표로 있는 대전과학기기 또는 직원인 윤ㅇㅇ가 대표로 있는 티에스과학기기 명의로도 입찰에 참가하기로 하였다. 또한, 각 입찰에서 대전과학기기와 티에스과학기기의 투찰가격은 한진이엔아이 이ㅇㅇ가 직접 결정하였다. 3) 합의의 실행 및 결과 12 피심인들은 2015년 5월부터 2022년 9월 기간 동안 이 사건 입찰 총 89건에 참가하여 39건을 낙찰받았고, 선순위자가 계약을 포기한 5건의 입찰을 포함하여 총 44건의 입찰에서 최종 계약하였다.<각주>8</각주>구체적으로 이 사건 입찰 중 2015년 5월부터 2020년 7월까지 공고된 39건의 입찰에서는 한진이엔아이와 대전과학기기가, 2021년 2월부터 2022년 9월까지 공고된 50건의 입찰에서는 한진이엔아이와 티에스과학기기가 응찰하였다. 피심인들의 구체적인 투찰 현황은 <별지 2> 기재와 같다. 4) 근거 13 이러한 사실은 아래 <표 5>의 피심인 한진이엔아이 이ㅇㅇ 진술서(심사보고서 소갑 제2-1호증) 등을 통해 인정되며, 피심인도 심의과정에서 이를 모두 인정하였다. <표 삽입으로 인한 여백> <표 5> 이 사건 합의 관련 피심인 한진이엔아이 이ㅇㅇ의 진술 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148897349" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 소갑 제2-1호증 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제40조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매를 할 때 낙찰자, 경락자, 입찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 2) 법리 14 법 제40조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제40조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 또한, 위법성 조각사유로서 위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대한 인가를 받은 사실이 없어야 한다. 15 한편, 법 제40조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>9</각주>가) 법 제40조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의 16 법 제40조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 17 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. 나) 하나의 공동행위인지 여부 18 사업자들 사이에 일정기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 계속한 경우, 전체를 하나의 공동행위로 볼 것인지 아니면 개별 합의로 분리하여 수개의 공동행위가 독자적으로 성립ㆍ소멸한 것으로 볼 것인지가 문제된다. 19 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>10</각주>다) 경쟁제한성 20 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 21 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>11</각주>22 한편, 법 제40조 제1항 제8호의 입찰담합은 입찰과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 경쟁제한효과가 큰 경성 공동행위이다. 또한, 법 제40조 제1항 제8호는 입찰 자체의 경쟁뿐 아니라 입찰에 이르는 과정에서의 경쟁도 함께 보호하려는 데 그 취지가 있다. 따라서 사업자들 사이의 합의에 의하여 낙찰예정자를 사전에 결정하였다면, 경쟁이 기능할 가능성을 사전에 전면적으로 없앤 것이 되어 입찰과정에서의 경쟁의 주요한 부분이 제한된 것으로 보아야 하므로, 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>12</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 23 위 2. 가.의 인정사실에서 살펴본 바와 같이 피심인 한진이엔아이 이ㅇㅇ는 자신의 배우자와 직원이 대표로 있는 대전과학기기 및 티에스과학기기의 입찰 참가 여부, 투찰가격 등을 직접 결정하였고 피심인 대전과학기기와 티에스과학기기는 그 결정에 따르기로 하는 등 사전에 의사의 합치가 있었음이 인정된다. 이러한 의사의 합치는 입찰에서 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 행위이므로 법 제40조 제1항 제8호의 '합의’에 해당한다. 2) 하나의 공동행위인지 여부 24 이 사건 공동행위는 ① 한국원자력안전기술원 또는 한국원자력연구원이 발주한 과학기자재 등 물품으로 합의 대상이 동일한 점, ② 공동행위 유형별로 합의구성원에 일부 변화가 있었더라도, 피심인들은 한진이엔아이 이ㅇㅇ가 결정한 투찰가격으로 입찰에 참가하는 등 이 사건 공동행위의 참여자와 의사결정구조가 동일하게 유지된 점, ③ 이 사건 입찰이 지속되는 동안 합의가 파기되거나 중단된 적 없이 피심인들의 참여 아래 지속적으로 실행된 점 등을 고려할 때, 하나의 공동행위로 봄이 타당하다. 3) 경쟁제한성 여부 가) 관련시장의 획정 25 입찰시장은 입찰별로 특정 상품ㆍ용역에 대한 구매물량ㆍ금액이 정해져 있고 입찰시장에서의 관련시장은 해당 입찰에서 구매하고자 하는 상품ㆍ용역과 경쟁관계가 성립되는 시장인바, 이 사건 89건 각 입찰 건이 그 자체로 하나의 관련시장이다. 나) 경쟁제한성 판단 26 위 2. 가. 인정사실에서 살펴본 바와 같이, 피심인들이 사전에 투찰가격 등을 합의한 행위는 다음과 같은 점을 고려할 때 경쟁제한성이 인정된다. 27 첫째, 이 사건 행위는 낙찰 확률을 높이기 위한 목적으로 합의를 하고 실행한 경성 공동행위로써, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁 제한 효과가 명백하다. 28 둘째, 피심인들이 3개의 명의로 입찰에 참가하게 되면 임의로 추정되는 예정가격을 기준으로 낙찰하한률 이상의 여러 가격으로 투찰할 수 있으므로 낙찰확률도 높아지는 구조가 된다. 29 마지막으로, 이 사건 입찰에서 합의가 없었다면 피심인들이 자신의 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 투찰가격을 결정하면서 최대한 낮은 가격으로 투찰하는 등 실질적인 가격경쟁이 이루어졌을 것이나, 이 사건 공동행위로 인해 경쟁 입찰 제도의 취지가 왜곡되는 결과가 초래되었다. 4) 위원회의 인가 여부 30 피심인들은 위 2. 가.의 행위에 대하여 사전에 위원회의 인가를 받은 사실이 없다. 5) 소결 31 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제40조 제1항 제8호에 해당되므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 32 위 2. 가.의 행위는 이미 종료되었으나, 피심인이 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제42조에 따라 향후 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 33 이 사건 공동행위는 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제43조 및 제102, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>13</각주>제13조 및 제84조의 [별표 6] 및 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>14</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다.