한국임플란트제조산업협의회의 사업자단체 금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 한국임플란트제조산업협의회(이하 '임산협’이라 한다)는 국내에서 치과용 임플란트 등<각주>1</각주>을 제조하여 국내외 시장에 판매하는 사업을 영위하고 있는 사업자들이 공동의 이익을 증진할 목적<각주>2</각주>으로 설립한 단체로서 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」<각주>3</각주>제2조 제2호에서 규정하고 있는 사업자단체에 해당한다. 나. 피심인 일반현황 2 피심인은 2024년 1월 현재 8개 사<각주>4</각주>로 구성되어 있고, 8개 사는 각각 회장(1개 사), 부회장(4개 사), 총무(2개 사), 간사(1개 사) 역할을 맡고 있으며, 별도의 사무실<각주>5</각주>이나 상근 직원은 없다. 3 피심인의 회칙에는 의사결정을 위한 회의로 매월 개최하는 것을 원칙으로 하는 정기회의, 회장 또는 구성사업자 3인 이상의 의결로 소집할 수 있는 임시회의, 연간 실적 및 계획을 보고하는 총회(1∼4월 중 개최)의 세 가지가 규정되어 있다<각주>6</각주>. 또한, 회의 불참 구성사업자도 안건에 대해 문자, 이메일, SNS 등을 통한 의사표시 및 투표를 할 수 있도록 규정<각주>7</각주>하고 있다. 4 피심인의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141780787" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 제출자료(심사보고서 소갑 제1호증)<각주>8</각주>다. 시장구조 및 실태 1) 치과용 임플란트의 개념 5 치과용 임플란트<각주>9</각주>(dental implant)란 치아가 결손된 부위의 치조골<각주>10</각주>에 주변 치아가 손상되지 않도록 하면서 특수금속으로 만든 인공치근<각주>11</각주>을 이식하고, 크라운(crown)<각주>12</각주>등과 결합한 것으로서 환자의 본래 치아와 같은 기능을 수행하는 이식체를 의미한다. 6 한편, 「의료기기법 시행규칙」 제2조 관련 [별표 1]에 따라 의료기기를 분류하여 고시하고 있는 「의료기기 품목 및 품목별 등급에 관한 규정」<각주>13</각주>은 [별표]에서 치과용 임플란트 품목을 크게 ['치과 재료’(대분류) - '치과용 임플란트 시스템’(중분류)]과 같은 체계로 분류하고 있으며, 상기 '치과용 임플란트 시스템’의 세부 품목(소분류)은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 치과용 임플란트<각주>14</각주>시스템 세부 품목(소분류)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141780789" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>15</각주>2) 국내 임플란트 산업의 특성 7 임플란트는 금속성 물질을 인체에 직접 식립하여 사용하기 때문에 품질과 안전성이 입증되어야만 한다. 따라서, 임플란트 산업은 임플란트가 치조골에 안착하기 위한 골유착성과 인체가 임플란트에 적절하게 적응하기 위한 생체적합성 등을 확보하기 위한 정밀 가공기술 확보가 필요한 기술집약형 정밀산업이다. 8 또한, 임플란트는 안전성 확보를 위해 무균 방진 시설 하에서 정밀 가공하여 제조되므로 이를 위해 많은 설비 투자가 필요하고, 지속적인 연구개발, 임상, 신기술 확보를 위한 투자도 필요한 산업이다. 9 과거 임플란트 시술은 고가의 비용이 들어 소비자에게 다소 부담이 되었으나 최근 건강보험의 확대 적용과 기술 발달로 인한 시술 가격 인하로 향후 임플란트 시술은 지속적으로 증가할 전망이며, 고령화 인구 증가 및 심미적인 이유로 인한 시술 또한 향후 임플란트 시술 증가의 요인이 될 전망이다. 따라서, 향후 임플란트 산업은 꾸준히 성장할 것으로 보인다. 10 임플란트 제품은 대부분 제조사가 직접 치과병ㆍ의원에 영업하여 판매하는 방식으로 유통이 이루어지고 있다<각주>16</각주>. 임플란트 제조ㆍ판매사(이하 '임플란트 제조사’라 한다)는 각 치과병ㆍ의원과 개별적으로 공급계약을 체결하여 납품을 진행하게 되는데, 공급계약은 구체적으로 ① 치과병ㆍ의원이 필요로 하는 제품을 낱개로 공급하는 방식인 단품 공급방식과 ② 최초 계약에 따라 대량으로 제품을 공급하는 방식인 PKG(패키지) 계약방식<각주>17</각주>으로 구분되며, 실질적으로 대부분의 치과병ㆍ의원에서는 PKG 계약을 통해 임플란트 제품을 공급받고 있다. 3) 국내 임플란트 시장 현황 11 2019년 ∼ 2022년에 해당하는 기간 중의 국내 임플란트 제조ㆍ판매시장 규모 및 시장점유율은 아래와 같다<각주>18</각주>. 이에 따르면, 국내 임플란트 시장은 꾸준한 성장세를 보이는 것으로 판단되며, 피심인 소속 구성사업자들을 주축으로 한 상위 사업자들의 시장점유율이 약 90% 내외를 차지하고 있는 것으로 보인다(<표 3> 및 <표 4> 참조).<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141780791" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 제출자료 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141780793" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 제출자료 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 행위의 배경 12 피심인 설립 이전인 2010년대<각주>19</각주>부터 임플란트 업계 사업자들은 일부 치과병ㆍ의원(이하 '치과의원’이라 한다)에서 재사용이 불가능한 임플란트 제품의 반품을 요청하는 경우(이하 '비정상 반품’이라 한다<각주>20</각주>)에도 관행적으로 특별한 조건 없이 임플란트 제품을 반품받아왔다. 13 비정상 반품의 유형으로는 임플란트 제품의 재사용이 불가한 경우로서 ① 제품 포장이 개봉되어 훼손되었거나, ② 제품 유효기간이 지난 경우, ③ 환자에게 식립했던 임플란트가 빠졌거나 제거된 경우가 있다<각주>21</각주>. 14 이러한 '비정상 반품’ 유형의 경우 제품의 반품이 불가하다는 것이 임플란트 제조사들의 기본 정책이다. 그러나 임플란트 자체에 원인을 규명하기 어려운 근원적인 하자가 발생할 수 있고, 실제 사례에서는 제품 자체에 원천적 하자가 있는 경우와 고의로 제품을 훼손하는 경우 등을 명확히 구분하기 어려운 한계가 있다. 또한, 영업적인 측면에서도 치과의원의 반품요청을 강경하게 거부하기 어려워 임플란트 제조사들은 자사에서 '비정상 반품’으로 분류한 반품요청 건에 대해서도 수용해왔고, 이로 인해 손실이 발생한다는 문제의식이 있었다. 15 이러한 상황에서 임플란트 업계에서는 비정상 반품이 발생하는 상황을 개선해야 한다는 공감대가 형성되었고, 피심인 또한 설립 당시부터 비정상 반품 문제의 해결을 위한 대책 마련을 검토해왔다. 16 한편, (사)한국치과의료기기산업협회(이하 '치산협’이라 한다)가 2021. 6. 4. 및 2021. 12. 6. 치산협 회원사들과 (사)대한치과의사협회 각각에 비정상 반품행위의 자제를 요청한다는 내용<각주>22</각주>의 계도 공문을 송부하였고, 이를 계기로 피심인은 이 사건 법 위반행위를 실행하게 되었다. 2) 구체적 행위사실 가) 피심인의 반품정책 결정 17 피심인은 치산협의 계도 공문 수신을 계기로 과거부터 문제로 인식해오던 비정상 반품 문제를 다시 면밀하게 검토하였다. 이에 2022년 3월경 피심인은 구성사업자들로부터 비정상 반품 관련 피해사례를 수집하는 한편, 이를 참조하여 비정상 반품 문제 해결안을 구상하기에 이르렀다. <표 5> 피심인 회장 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141780795" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>23</각주>* 소갑 제10호증 18 이후, 피심인은 2022년 4월 말경<각주>24</각주>화상회의 플랫폼 줌(zoom)<각주>25</각주>을 이용하여 모든 구성사업자가 참여한 임시회의를 열고, 향후 각 구성사업자가 비정상 반품을 무조건적으로 수용하는 행위를 금지하기로 결정<각주>26</각주>(이하 '새로운 반품정책’이라 한다)하였다. <표 6> 피심인 회장 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141780797" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 소갑 제10호증 19 또한, 피심인은 약 3개월(2022년 5월 ∼ 7월)의 계도기간을 거친 후인 2022년 8월부터 새로운 반품정책을 준수하지 않는 구성사업자가 적발될 경우, 정책 미준수 구성사업자를 공심위에 공정경쟁규약 위반자로 고발할 것을 결정<각주>27</각주><각주>28</각주>하기도 하였다. 나) 피심인의 반품정책 통지 20 피심인은 2022년 4월 말경 줌(zoom)을 이용하여 열린 임시회의에서 새로운 반품정책 및 제재조치를 결정한 후, 이러한 결정 내용을 회의에 참석한 구성사업자들에게 구두로 통지하였다. 당시 회의에는 구성사업자가 모두 참석하고 있었기 때문에 피심인은 결정한 내용을 따로 문서나 메시지를 이용하여 통지하지는 않았다. 21 각 구성사업자는 피심인이 과거부터 검토해오던 새로운 반품정책의 내용에 대해 어느 정도 알고 있었으므로 피심인의 통지에 대해 특별히 반대하는 의사표시를 하지는 않았으며, 구두로 새로운 반품정책을 준수하겠다고 답변하였다. 다) 구성사업자의 반품정책 실행 22 피심인이 구성사업자들에게 임시회의를 통해 결정한 새로운 반품정책 시행을 지시하는 한편, 2022년 8월 1일부터 반품정책 미준수 구성사업자를 공심위에 공정경쟁규약 위반사업자로 고발할 것임을 통지함에 따라 구성사업자들은 피심인의 결정을 이행하기 위한 준비 작업에 착수하였다. 23 이에 따라, 구성사업자들은 피심인의 지시에 따르기 위해 내부적으로 기존 반품기준의 변경을 추진하였으며, 새로운 반품정책을 자신들과 거래 중이던 치과의원(고객)에 알리기 위한 통지문을 준비하기도 하였다. 24 그러나, 2022년 5월 말경 피심인 및 구성사업자들이 새로운 반품정책 시행을 추진하고 있다는 사실이 치과업계에 알려지면서 정책에 반발하는 여론이 형성되었고, 일단의 치과의사들이 카카오톡 메신저로 단체 채팅방을 개설하여 피심인의 구성사업자 대표 일부에게 항의하는 사태가 벌어지기도 하였다. 25 결국, 새로운 반품정책을 추진 중이던 구성사업자들은 정책을 실제 시행으로 옮기지 못한 채 철회하게 되었으며, 나머지 구성사업자들 또한 상기 구성사업들이 반발에 부딪혀 정책을 철회하는 것을 보고 자발적으로 새로운 반품정책 시행을 포기하였다. 3) 근거 26 위와 같은 사실은 심사보고서 첨부자료인 비정상 반품 문제 관련 피심인 내부 논의 자료(소갑 제2호증, 소갑 제4호증), 구성사업자가 피심인의 새로운 반품정책 추진계획을 정리한 추진계획(안)(소갑 제5호증), 구성사업자들의 새로운 반품정책 시행 추진 검토 자료(소갑 제6호증), 새로운 반품정책 시행 계획을 치과의원에 알리기 위한 통지문(안)(소갑 제7호증), 새로운 반품정책 시행 철회 관련 자료(소갑 제8호증), 이 사건 경위에 대해 구성사업자가 제출한 의견서(소갑 제9호증), 피심인 회장의 진술조서(소갑 제10호증) 등을 통해 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>29</각주>제40조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 또는 그 밖의 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 하도록 하여서는 아니 된다.1. (생략) 2. 상품 또는 용역의 거래조건이나, 그 대금 또는 대가의 지급조건을 정하는 행위 3. ∼ 9. (생략) ② ∼ ⑥ (생략) 제51조(사업자단체의 금지행위) ① 사업자단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. 제40조제1항 각 호의 행위로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 2. ∼ 4. (생략) ② ∼ ④ (생략) 2) 법리 27 법 제51조 제1항 제1호의 사업자단체 금지행위에 해당하는 법 제40조 제1항 제2호의 “상품 또는 용역의 거래조건이나, 그 대금 또는 대가의 지급조건을 정하는 행위”(이하 '거래조건 결정 행위’라고 한다)가 성립되기 위해서는 ① 사업자단체의 의사에 의한 거래조건 결정 행위가 존재하고, ② 그 결정이 구성사업자에게 표시되어야 하며, ③ 사업자단체의 결정 행위가 구성사업자의 거래조건 결정에 영향을 미쳐야 하고, ④ 그 결과 사업자 간의 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 28 사업자단체의 의사결정은 통상 총회, 이사회, 임원회의, 간부회의, 분과위원회 등 그 형식에 구애됨이 없이 사업자단체 전체로서의 의사결정이라고 구성사업자에게 인식될 정도의 결정, 결의 등을 말한다. 또한, 사업자단체의 의사결정은 정관, 규정 또는 시행 중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에는 정관, 규정, 사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 볼 수 있다. 29 구성사업자에 대한 사업자단체 의사결정의 표시는 회의 개최ㆍ문서 송부ㆍ전화 통보 등 그 형식 여하에 관계없이 의사표시의 방법으로 사업자단체의 의사결정이라고 구성사업자에게 인지되는 것으로 충분하다<각주>30</각주>. 30 아울러, 구법 제26조 제1항 제1호<각주>31</각주>에서 정한 사업자단체의 금지행위는 사업자단체가 부당하게 경쟁을 제한하는 구법 제19조 제1항<각주>32</각주>각호에 규정된 행위를 할 것을 결정하고, 사업자단체의 구성원 간에 그 사업자단체의 의사결정을 준수하여야 한다는 공동인식이 형성됨으로써 성립하고, 사업자단체의 구성원이 사업자단체의 의사결정에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다<각주>33</각주>.다. 피심인의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 사업자단체의 의사 존재 여부 및 구성사업자에 대한 의사표시 여부 31 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인은 2022년 4월 말경 모든 구성사업자가 참석한 임시회의를 열어 향후 비정상 반품의 무조건적인 수용을 금지하는 새로운 반품정책을 결정하는 한편, 이를 준수하지 않는 경우 미준수 구성사업자를 치산협 산하 공심위에 공정경쟁규약 위반자로 고발하는 제재조치를 취할 것을 결정하였으므로 사업자단체의 의사가 존재하였음이 인정된다. 32 또한, 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인이 2022년 4월 말경 새로운 반품정책을 결정했던 임시회의에 참석한 구성사업자들에게 결정 사항을 통지하였다는 사실이 확인되므로 사업자단체의 의사가 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. 2) 구성사업자의 거래조건 결정에 영향을 미쳤는지 여부 33 피심인의 위 2. 가.의 행위는 다음과 같은 점들을 고려했을 때, 구성사업자들의 거래조건에 관한 의사결정에 영향을 미친 사실이 인정된다. 34 첫째, 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인의 구성사업자들이 피심인의 새로운 반품정책 관련 결정사항을 이행하기 위해 내부적으로 검토한 자료와 새로운 반품정책을 치과의원에 알리기 위해 작성한 통지문이 확인되는바 이들 사이에 피심인의 의사결정을 준수하여야 한다는 공동인식이 형성되었다고 판단된다. 35 둘째, 피심인의 회장이 새로운 반품정책을 통지하였을 때 결정 사항을 반대한 구성사업자가 있었던 기억이 나지는 않으며, 구성사업자들이 구두로 새로운 반품정책을 준수하겠다고 답변하였다고 진술한 점과 회의 당시 피심인에게 소속된 모든 구성사업자들이 참석하고 있었던 점을 고려했을 때, 새로운 반품정책을 적극적으로 추진했던 구성사업자뿐만 아니라 나머지 구성사업자들 사이에서도 피심인의 의사결정을 준수하여야 한다는 공동인식이 형성되었다고 판단된다. <표 7> 피심인 회장 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141780799" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 소갑 제10호증 36 셋째, 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인 소속 구성사업자들이 치과의사들의 반발 여론으로 인하여 종국적으로 피심인이 결정한 새로운 반품정책을 실행에 옮기지 못하고 포기하기는 하였으나, 법원이 사업자단체 금지행위의 성립에 있어 사업자단체의 의사결정이 반드시 구성사업자에 의해서 실시되고 있을 것까지 필요로 하지는 않는다고 판시하고 있는 점<각주>34</각주>등을 고려했을 때, 피심인의 거래조건 결정 행위는 사업자단체 금지행위로써 구성사업자의 거래조건 결정에 영향을 미친 행위라고 판단된다. 3) 경쟁제한성 여부 가) 관련 시장 37 이 사건 피심인의 의사결정 대상 품목인 임플란트 제품의 경우, 각 제조사(구성사업자)의 상품 간 기능 및 효용에 큰 차이가 없다는 점, 각 제조사의 제품 간 대체가 가능하다는 점, 임플란트 제조사들의 주요 거래상대방이 치과의원으로 거의 동일하다는 점 등을 종합적으로 고려했을 때, 이 사건 상품 관련시장은 '치과용 임플란트 판매시장’으로 획정함이 타당하다. 38 이 사건 피심인의 의사결정 대상 품목인 임플란트 제품의 경우, 각 제조사(구성사업자)의 영업 구역이 전국에 미친다는 점, 특별한 사정이 없는 한 임플란트 제품 구매자(치과의원)가 자유롭게 거래상대방(제조사)을 전환할 수 있는 점, 이 사건 피심인의 의사결정 내용이 수출과 관련 없는 국내 거래만을 대상으로 한다는 점 등을 종합적으로 고려했을 때, 이 사건 지리적 관련시장은 '국내 시장’으로 획정함이 타당하다. 나) 경쟁제한성 판단 39 이 사건 피심인의 위 2. 가. 행위는 다음과 같은 점들을 고려했을 때, 국내 치과용 임플란트 판매시장에서의 경쟁을 부당하게 제한한 행위로 판단된다. 40 첫째, 각 구성사업자는 독립적인 사업자로서 거래조건(반품조건)을 자유롭게 결정할 수 있어야 하며, 이를 통해 시장에서의 경쟁이 촉진된다고 할 것이다. 그럼에도 불구하고 피심인의 의사결정으로 인해 각 구성사업자가 구매자에게 경쟁사업자와의 차별성을 선보일 수 있는 경쟁 요소가 사전에 차단되었고, 국내 임플란트 판매시장에서의 경쟁이 제한되었다. 41 둘째, 위 <표 4>와 같이 피심인 소속 구성사업자들의 2019 ∼ 2022년 국내 시장점유율이 약 80 ∼ 90% 내외에 육박하는바, 피심인의 의사결정이 국내 임플란트 시장 전체에 영향을 미칠 수 있으며, 이에 따라 임플란트 제품 구매자가 피심인이 결정한 사항과 다른 반품정책을 채택하고 있는 사업자로 거래처를 전환하기 어려워질 수 있다. 42 셋째, 피심인의 거래조건 결정 행위(새로운 반품정책) 시행으로 인해 재고 부담이 증가한 치과의원들이 재고비용을 임플란트 시술비용에 반영하게 된다면, 치과업계 전반의 임플란트 시술비용 상승으로 이어져 최종 소비자인 임플란트 피시술자들의 편익이 감소할 가능성이 높다. 4) 소결 43 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제51조 제1항 제1호에 위반된다. 3. 처분 44 피심인이 향후 이 사건 법 위반행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제52조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러, 피심인의 구성사업자들이 피심인의 법 위반행위를 명확히 인식할 수 있도록 통지명령도 함께 부과한다<각주>35</각주>.