한국전력공사 등 발주 고객센터 시스템 구축 구매 입찰 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 다음정보기술, 주식회사 티앤아이씨티, 주식회사 에스지엠아이, 주식회사 덱스퍼트<각주>이하 회사명 또는 피심인명을 기재할 때 '주식회사’ 또는 '피심인’은 생략하며, 피심인 4개 사를 통칭할 때는 '피심인들’이라 한다. 한편, 덱스퍼트는 이 사건 행위 당시 상호인 테크소프트로 기재한다.</각주> 는 컴퓨터 소프트웨어 및 통신기기 등의 개발ㆍ판매업을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일 반 현 황 (해당연도 말 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135460815" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 고객센터 시스템의 개념 및 구성요소 가) 고객센터 시스템의 개념 3 고객센터 시스템은 공공기관, 은행 또는 기업 등에서 물품이나 서비스와 관련된 상담설비와 상담원들을 유기적으로 결합시켜 고객 편의를 증진시키는 시스템을 의미한다. 4 일반적으로 콜센터(call center) 또는 컨택트센터(contact center)라고도 하며, 최근에는 상담원들의 상담과 더불어 자동화된 비대면 채널의 확장[보이는 ARS(자동응답시스템), 챗팅, E-mail, 팩스, 인공지능용 콜봇 등]이 이루어지고 있다. 5 고객센터 시스템의 예를 들면, 정부민원안내콜센터(110), 한국전력공사(이하 '한전’이라 한다) 고객센터(123), 공정거래위원회 고객센터(1670-0007) 등이 있다. 나) 고객센터 시스템 구성요소 6 고객센터 시스템은 ACD, IVR, CTI 등으로 구성되며, 이들의 역할은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 고객센터 시스템 구성요소 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135460837" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 고객센터 시스템 관련 시장현황 7 고객센터 시스템 구축을 위한 소프트웨어 및 하드웨어는 2008년부터「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」(이하 '중소기업법’이라 한다)에 따라 '중소기업자간 경쟁제품’<각주>2</각주>으로 지정됨에 따라 고객센터 시스템 구축 관련 공공조달시장에는 대기업 및 중견기업의 진출이 제한되고 있다. <표 3> 고객센터 시스템 중소기업자간 경쟁제품 지정현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135460859" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 출처: 중소기업자간 경쟁제품 및 공사용자재 직접구매 대상품목 지정내역(중소벤처기업부 고시) 8 고객센터 시스템 구축 관련 민간시장에는 삼성SDS, LG-CNS, SK, KT, 한솔인티큐브 등 대기업군과 브리지텍, 이씨에스텔레콤 및 피심인 4개 사 등 100여 개의 중소기업군이 참여하고 있으며, 시장규모는 2017년 기준 약 13조 원으로 추정된다. 3) 고객센터 시스템 관련 시장의 특성 9 고객센터 시스템은 고객의 요구 및 업무 특성 등에 따라 소프트웨어 및 하드웨어를 설계ㆍ제작하여 구축함에 따라 그 기능의 확장, 업그레이드 및 유지보수 등은 최초 구축 사업자가 계속하여야 하는 특징이 있다. 10 만일 다른 사업자가 다른 제품으로 확장, 업그레이드 등을 할 경우에는 설비의 호환성 이슈로 인해 비용이 증가하고 기술의 상이함으로 인한 각종 오류 등으로 일정 수준의 품질 확보가 어려워질 수 있다. 11 따라서, 부득이하게 다른 사업자가 다른 제품으로 확장, 업그레이드 등을 하여야 할 경우에는 최초 구축 사업자로부터 기술협약 등을 통해 기술지원을 받는 경우가 일반적이다. 다. 이 사건 입찰 현황 1) 입찰 참가 자격 12 이 사건 고객센터 시스템 구축 관련 소프트웨어 및 하드웨어 등의 구매 입찰은 중소기업법 제6조 제1항 등에 따라 피심인들과 같이 중소기업 사업자에게만 입찰 참가 자격이 주어졌다. 2) 입찰 방식 13 이 사건 입찰은 ① 협상에 의한 계약(2건)<각주>3</각주>및 ② 규격ㆍ가격 동시입찰<각주>4</각주>(8건)로 낙찰자를 결정하였다. 14 ① 협상에 의한 계약 방식은 기술(80%) 및 가격(20%)을 한전의 평가기준<각주>5</각주>에 따라 평가하여 고득점자 순으로 협상대상자를 선정하고, 협상이 성립하면 계약을 체결하는 방식이다. 15 다만, 평가점수가 85점 미만이거나 입찰가격이 예정가격을 초과하는 경우에는 협상대상자에서 제외된다. 16 해당 입찰 절차를 간단한 도식으로 표기하면 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 협상에 의한 계약 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135460865" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 17 ② 규격ㆍ가격 동시입찰 방식은 발주처의 기준에 부합하는 성능과 규격 등을 갖춘 제품에 한하여 가격경쟁을 시킴으로써 제조업체에 대한 성능향상 및 기술개발을 촉진시키고 품질경쟁을 유도하면서 예산의 효율적인 집행도 도모할 수 있는 입찰이다. 18 규격ㆍ가격 동시입찰은 입찰공고서에 명시된 기한 내에 규격ㆍ가격입찰을 동시에 실시하고 규격서 평가결과 적격업체에 한하여 가격을 개찰한다. 19 규격과 가격을 모두 평가한다는 점에서 '2단계 경쟁입찰’<각주>6</각주>과 유사하나, '2단계 경쟁입찰’은 1단계에서 규격입찰을 먼저 실시하고, 규격서 평가결과 적격업체에 한하여 2단계로 가격입찰을 별도로 실시한다. 20 '규격ㆍ가격 동시입찰’은 하나의 입찰이기 때문에 2인 이상이 입찰에 참가하면 규격서 평가결과 적격업체가 1인일 경우라도 유효하나, '2단계 경쟁입찰’은 1ㆍ2단계가 각각 독립된 입찰이기 때문에 단계별로 2인 이상의 입찰 참가가 있어야 유효<각주>7</각주>하다는 점에 차이가 있다. 21 규격ㆍ가격 동시입찰로 진행된 이 사건 입찰에서는 입찰자의 규격서를 먼저 평가하고, 적격한 규격으로 평가된 적격업체의 가격만을 개찰하였다. 적격업체가 복수일 경우에는 입찰가격이 예정가격<각주>8</각주>이하로서 가장 낮아야 낙찰자로 결정하였고, 단수일 경우에는 예정가격 이하여야 낙찰자로 결정하였다. 22 해당 입찰 절차를 간단한 도식으로 표기하면 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 규격ㆍ가격 동시입찰 관련 계약절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135460867" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>9</각주>2. 위법성 판단가. 인정사실 및 근거 1) 공동행위의 배경 23 이 사건 입찰의 발주처인 한전과 한전케이디엔(이하 'KDN’이라 한다)은 2005년경 인티큐브를 통해 자사의 고객센터 시스템을 구축하였고, 이후에도 인티큐브로부터 시스템 성능개선이나 유지보수 등을 위한 기술지원을 받아 왔다. 24 그러나, 인티큐브가 2008년 기업집단「한솔」소속 한솔텔레콤에 합병<각주>10</각주>되면서 더 이상 한전 등 공공기관의 고객센터 시스템과 관련된 소프트웨어 및 하드웨어 등의 구매 입찰에 참가할 수 없게 되었고, 이로 인해 한전ㆍKDN은 한솔인티규브로부터 직접적으로 고객센터 시스템과 관련된 기술지원을 받을 수 없게 되었다<각주>11</각주>. 25 이러한 상황 속에서, 한솔인티큐브에서 한전 등의 고객센터 시스템에 대해 기술지원 등을 담당하였던 정 이 퇴사한 후 2018년 피심인 4개 사 중의 하나인 테크소프트를 설립하였는데, 설립 초기 당시 테크소프트는 업력 부족 등으로 인해 이 사건 입찰 참가자격을 갖추고 있지 못한 상태였다. 반면, 다른 피심인들의 경우 테크소프트와 같이 한전 등의 고객센터 시스템 구축ㆍ기술지원의 경험(원천기술)을 보유하고 있는 업체와의 협력이 없다면 사실상 입찰 수주 및 사업 수행이 불가능하였다. 26 이처럼, 테크소프트와 다른 피심인 3개 사 간 협력의 유인이 커진 상황 속에서 피심인들은 이 사건 입찰에서 가격경쟁을 회피하고 유찰을 방지하기 위하여 이 사건 공동행위에 이르게 되었다. 2) 공동행위의 구체적 내용 가) 개요 27 이 사건 공동행위는 한전과 KDN이 2019. 4. ∼ 2022. 5. 기간 중 발주한 총 10건의 고객센터 시스템 구축 관련 구매 입찰에서, 각 입찰에 참여한 피심인들 간에 낙찰예정자, 형식적 입찰참여자(이하 '들러리’라 한다) 및 투찰가격 등을 합의하고 실행한 것으로서, 피심인별 입찰 참가, 들러리 섭외 등 그 내역은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 공동행위 관련 입찰 참가ㆍ들러리 섭외 등 내역 [단위: 원(부가가치세 포함), %] <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135460869" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>12</각주>주」입찰참가자 중 굵은 글씨는 낙찰자임 28 이 사건 공동행위에 가담한 각 피심인의 임원은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 공동행위에 가담한 각 피심인의 임원 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135460871" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 29 한편, 테크소프트는 이 사건 입찰 중 8건과 관련하여 아래 <표 8>과 같이 낙찰받은 다른 피심인들과 물품구매계약 등의 거래를 통해 기술지원 등을 하였다. <표 8> 테크소프트와 다른 피심인과의 거래 내역 (단위: 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135460873" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 출처: 심사보고서 소갑 제1-2호증(이하에서 '심사보고서 소갑 제ㅇ호증’은 '소갑 제ㅇ호증’이라 한다) 나) 합의의 내용 30 ① 다음정보기술은 이 사건 입찰 중 한전ㆍKDN이 발주한 4건의 입찰을 낙찰받기 위하여 매 입찰 마다 테크소프트에 들러리 섭외를 요청하였고, 이러한 요청에 따라 테크소프트는 아래 <표 10>과 같이 3건의 입찰에서는 티앤아이씨티를, 1건의 입찰에서는 에스지엠아이를 들러리로 섭외하여 입찰에 참가하게 하였다. 31 이때, 다음정보기술, 테크소프트 및 티앤아이씨티(<표 10>의 1∼3번 입찰) 또는 다음정보기술, 테크소프트 및 에스지엠아이(<표 10>의 4번 입찰)는 입찰에 참가하기 전에 낙찰예정자, 들러리 및 투찰가격에 대해 합의하였다.<각주>13</각주><표 9> 입찰 개요<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135460875" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <표 10> 합의 가담자 및 낙찰금액 (단위: 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135460817" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 32 ② 에스지엠아이는 이 사건 입찰 중 KDN이 발주한 3건의 입찰을 낙찰받기 위하여 매 입찰 마다 테크소프트에 들러리 섭외를 요청하였고, 이러한 요청에 따라 테크소프트는 아래 <표 12>와 같이 티앤아아씨티를 들러리로 섭외하여 입찰에 참가하게 하였다. 33 이때, 에스지엠아이, 테크소프트 및 티앤아이씨티(<표 12>의 1∼3번 입찰)는 입찰에 참가하기 전에 낙찰예정자, 들러리 및 투찰가격에 대해 합의하였다.<각주>14</각주><표 11> 입찰 개요<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135460819" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <표 12> 합의 가담자 및 낙찰금액 (단위: 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135460821" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 34 ③ 테크소프트는 KDN이 발주한 2건의 입찰에서 입찰참가 자격이 없음에도 이 사업을 수행하기 위하여 아래 <표 14>와 같이 티앤아이씨티를 낙찰예정자로, 다음정보기술과 에스지엠아이를 들러리로 섭외하여 입찰에 참가하게 하였다. 35 이때, 테크소프트, 티앤아이씨티 및 다음정보기술(<표 14>의 1번 입찰) 또는 테크소프트, 티앤아이씨티 및 에스지엠아이(<표 14>의 2번 입찰)는 입찰에 참가하기 전에 낙찰예정자, 들러리 및 투찰가격에 대해 합의하였다.<각주>15</각주><표 13> 입찰 개요<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135460823" alt="이유 13번째 이미지" ></img> <표 14> 합의 가담자 및 낙찰금액 (단위: 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135460825" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 36 ④ 테크소프트는 한전이 발주한 1건의 입찰에서 자신이 유찰 없이 낙찰받기 위하여 에스지엠아이를 들러리로 섭외하여 함께 입찰에 참가하였다. 37 이때, 테크소프트와 에스지엠아이(<표 16>의 1번 입찰)는 입찰에 참가하기 전에 낙찰예정자, 들러리 및 투찰가격에 대해 합의하였다.<각주>16</각주><표 15> 입찰 개요<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135460827" alt="이유 15번째 이미지" ></img> <표 16> 합의 가담자 및 낙찰금액 (단위: 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135460829" alt="이유 16번째 이미지" ></img> 다) 합의의 실행 38 피심인들이 들러리 섭외 요청 및 실제 섭외, 투찰가격 결정ㆍ전달 등 이 사건 합의를 실행한 순서는 아래 <표 17>과 같다. <표 17> 이 사건 합의의 실행 순서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135460831" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 39 위 <표 17>에서 볼 수 있는 바와 같이, 낙찰예정자(다음정보기술 또는 에스지엠아이)와 테크소프트는 들러리의 제안서 작성 및 투찰가격까지 산정ㆍ결정한 후 메일 등을 통해 전달하고, 들러리는 전달받은 제안서와 투찰가격으로 입찰에 참가하는 방법으로 이 사건 합의를 실행하였다. <표 18> 테크소프트 정 진술조서(2022. 10. 6. 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135460833" alt="이유 18번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-4호증 <표 19> 티앤아이씨티 김 진술조서(2022. 9. 20. 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135460835" alt="이유 19번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-2호증 <표 20> 제안서 및 투찰가격을 전달한 메일과 투찰가격표 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135460839" alt="이유 20번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-4호증(붙임 2 및 붙임 4), 소갑 제2-5호증(붙임 2 및 붙임 4) 40 구체적으로, 테크소프트가 다른 피심인들(낙찰예정자 및 들러리)에게 개찰하기 전 투찰가격을 사전에 전달한 사실이 아래 <표 21>과 같이 이 사건 입찰 총 10건 중 8건에서 확인된다. <표 21> 테크소프트가 낙찰예정자 및 들러리에게 전달한 투찰가격 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135460841" alt="이유 21번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-4호증(붙임 2), 소갑 제2-5호증(붙임 2), 소갑 제2-6호증(붙임 2) 41 비록 나머지 2건의 입찰에서는 위와 같은 투찰가격표가 확인되지는 않았으나, 나머지 2건의 입찰에서도 역시 테크소프트가 다른 피심인들에게 투찰가격을 메일을 통해 사전 전달한 사실이 아래 <표 22>의 테크소프트 직원 지 의 진술을 통해 확인된다. <표 22> 피심인 테크소프트 직원 지 진술조서(2022. 10. 6. 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135460843" alt="이유 22번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-5호증 42 테크소프트가 다른 피심인들에게 사전 전달한 것으로 확인된 위 <표 21>의 투찰가격과 피심인들의 실제 투찰가격을 비교해 보면, 대부분의 입찰에서 사전 전달된 투찰가격과 동일하게 실제 투찰이 이루어졌다. <표 23> 사전 전달된 투찰가격과 실제 투찰가격 비교 (단위: %, 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135460845" alt="이유 23번째 이미지" ></img><각주>17</각주>* 출처: 소갑 제1-3호증, 소갑 제2-4호증, 소갑 제2-5호증, 소갑 제2-6호증 43 그리고, 위 <표 23>의 4, 8번 입찰에서 볼 수 있는 바와 같이, 사전 전달된 투찰가격의 차수 내에서 낙찰자가 결정되지 아니한 경우에는 낙찰예정자와 테크소프트가 다시 투찰가격을 새롭게 정하여 휴대전화 연락 등을 통해 전달하였다.<각주>18</각주><표 24> 테크소프트 지 진술조서(2022. 10. 6. 발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135460847" alt="이유 24번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-5호증 <표 25> 에스지엠아이 안 진술조서(2022. 10. 12. 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135460849" alt="이유 25번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-3호증 라) 합의 실행의 결과 44 피심인들은 이 사건 합의에 따라 입찰에 참가하여 사전에 전달받은 투찰가격대로 거의 대부분 투찰하였고, 그 합의 실행의 결과는 아래 <표 26>과 같다. 45 <표 26> 이 사건 입찰 참가 및 결과 [단위: 원(부가가치세 포함), %] <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135460851" alt="이유 26번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제1-3호증 및 제1-5호증 46 또한, 이 사건 입찰의 각 낙찰자인 피심인은 아래 <표 27>과 같이 낙찰받은 금액으로 발주자인 한전 및 KDN과 계약을 체결하였다. <표 27> 이 사건 입찰의 계약 체결 현황 [단위: 원(부가가치세 포함)] <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135460853" alt="이유 27번째 이미지" ></img><각주>19</각주>* 출처: 소갑 제1-4호증 3) 근거 47 위와 같은 사실은 피심인들이 공정위 조사 및 심의과정에서 모두 인정하였고, 심사보고서 첨부자료인 이 사건 입찰 10건의 입찰 공고문(소갑 제1-1호증), 테크소프트와 다른 피심인들(다음정보기술, 티앤아이씨티 및 에스지엠아이)과의 거래 계약서(소갑 제1-2호증), 이 사건 입찰의 피심인 투찰현황(소갑 제1-3호증), 이 사건 입찰의 발주처와의 계약서(소갑 제1-4호증), 이 사건 입찰의 입찰결과표(소갑 제1-5호증), 피심인 임직원의 진술서(소갑 제2-1호증 내지 제2-6호증), 피심인 일반현황 자료(소갑 제3-1호증 내지 제3-4호증) 등을 통해 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>20</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 법 제40조 (부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매를 할 때 낙찰자, 경락자, 입찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 2) 법리 48 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 사업자가 법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 49 법 제19조 제1항에서 규정하고 있는 '합의’라 함은 둘 이상의 사업자 간의 의사의 합치를 의미하고, 의사의 합치라 함은 '넓은 의미에서의 합의’를 말하는 것으로서 반드시 청약 또는 승낙을 요소로 하는 유효한 계약일 필요는 없다. 따라서 이러한 합의의 방법에는 계약ㆍ협정ㆍ결의 등 명시적 방법뿐만 아니라 양해 내지 요해(了解)와 같은 묵시적 방법도 포함된다.<각주>21</각주>50 또한, 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다.<각주>22</각주>51 그리고, 어느 한쪽 사업자가 당초부터 합의에 따를 의사도 없이 진의 아닌 의사표시에 의하여 합의한 경우라고 하더라도 다른 쪽 사업자는 당해 사업자가 합의에 따를 것을 신뢰하고 당해 사업자는 다른 사업자가 합의를 위와 같이 신뢰하고 행동할 것이라는 점을 이용함으로써 경쟁을 제한하는 행위가 되는 것은 마찬가지이므로 부당한 공동행위 성립에 방해가 되지 않는다.<각주>23</각주>(2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 52 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁 요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 53 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>24</각주>54 또한, '일정한 거래분야’에는 경쟁관계가 있는 경우뿐만 아니라 경쟁관계가 성립될 수 있는 경우도 되고, 부당한 공동행위의 경쟁제한성에는 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치는 경우뿐만 아니라 그러한 영향을 미칠 우려가 있는 경우도 포함된다. 55 한편, 입찰담합은 입찰과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 경쟁제한효과가 큰 경성 공동행위이다.<각주>25</각주>56 또한, 입찰담합에 관한 법 제19조 제1항 제8호는 입찰 자체의 경쟁뿐만 아니라 입찰에 이르는 과정에서의 경쟁도 함께 보호하려는 데 취지가 있다. 따라서 사업자들 사이의 합의에 의하여 낙찰예정자를 사전에 결정한 결과 낙찰예정자가 아닌 사업자들이 입찰참가 자체를 포기하게 되었다면, 경쟁이 기능할 가능성을 사전에 전면적으로 없앤 것이 되어 입찰과정에서의 경쟁의 주요한 부분이 제한된 것으로 보아야 하므로 특별한 사정이 없는 한 부당하다.<각주>26</각주>다) 하나의 공동행위 57 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>27</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 58 위 2. 가.의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 피심인들이 한전과 KDN이 2019년 4월부터 2022년 5월까지 실시한 총 10건의 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 들러리 및 투찰가격 등을 정하는 의사의 합치를 이루었음을 인정하기 충분하고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 가) 관련시장 획정 59 위 2. 가.의 행위와 관련하여, 입찰시장은 입찰별로 특정 상품ㆍ용역에 대한 구매물량ㆍ금액이 정해져 있고 입찰시장에서의 관련시장은 해당 입찰에서 구매하고자 하는 상품ㆍ용역과 경쟁관계가 성립되는 시장인바, 이 사건 총 10건의 입찰은 각각 별개의 관련시장으로 본다. 나) 경쟁제한성 판단 60 위 2. 가.의 행위는 다음과 같은 점을 고려할 때, 이 사건 입찰시장에서 경쟁을 부당하게 제한한 행위로 인정된다. 61 첫째, 이 사건 공동행위는 경쟁사업자들이 사전에 낙찰예정자, 들러리. 및 투찰가격 등에 대하여 합의한 입찰담합행위로 경쟁제한효과 이외에 효율성 증대 효과는 거의 존재하지 않는 이른바 '경성 공동행위’에 해당한다. 62 둘째, 중소기업 사업자만이 참가할 수 있는 이 사건 입찰의 특성상 경쟁이 어느 정도 제한될 소지가 있었다고 하더라도, 피심인들이 이 사건 각 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 합의하고 이를 실행한 행위는 입찰참가자들 간의 경쟁을 통해 거래상대방, 낙찰가격 등을 결정하고자 한 경쟁입찰제도의 취지를 무력화시켜 해당 입찰시장에서의 공정한 경쟁을 저해하였다. 3) 하나의 공동행위인지 여부 63 이 사건 공동행위는 각 입찰에서의 낙찰예정자, 들러리, 투찰가격 등을 사전에 결정함으로써 가격경쟁을 회피하고 유찰을 방지하고자 하는 단일한 의사와 동일한 목적을 가지고 수행된 점, 한전ㆍKDN의 고객센터 시스템 구축ㆍ기술지원 경험(원천기술) 보유업체인 테크소프트와 이런 테크소프트의 기술지원 없이는 사업 수행이 불가능한 다른 피심인들 간에 이루어진 입찰담합행위로서 각 입찰의 합의 배경, 발주처 및 합의 대상 상품, 합의 참여자, 합의내용과 실행방식 등에 사실상 차이가 없는 점, 이러한 합의가 법 위반기간 동안 실시된 총 10건의 입찰에서 단절됨 없이 실행된 점 등을 고려하여 전체적으로 하나의 공동행위라고 판단한다. 4) 소결 64 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 구 법 제19조 제1항 제8호 및 법 제40조 제1항 제8호에 해당하므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 65 피심인들이 향후 위 2. 가.의 행위와 동일한 행위를 다시 반복하지 않도록 하기 위해 티앤아이씨티 및 다음정보기술에 대해서는 구 법 제21조, 에스지엠아이 및 덱스퍼트에 대하여는 법 제42조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 1) 부과 여부 66 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로, 티앤아이씨티 및 다음정보기술에 대해서는 구 법 제22조 및 제55조의3, 구 법 시행령<각주>28</각주>제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>29</각주>Ⅲ. 1. 및 2., 에스지엠아이 및 덱스퍼트에 대하여는 법 제43조 및 제102조, 법 시행령<각주>30</각주>제84조 및 [별표 6], 과징금 고시<각주>31</각주>Ⅲ. 1. 및 2.에 따라 과징금을 부과한다.