한국전력공사 등 발주 맨홀뚜껑 구매 입찰 관련 5개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 세계주철, 주식회사 일산금속, 주식회사 대광주철, 주식회사 한국주조 및 주식회사<각주>1</각주>정원주철은 맨홀뚜껑 등의 제조ㆍ판매업을 영위하는 사업자들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (해당년도 말 기준, 단위：백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122391979" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처：피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 맨홀뚜껑의 개요 3 맨홀뚜껑은 지하의 수도관이나 전기 배선 등을 점검, 수리 또는 청소하기 위하여 사람이나 장비가 드나들 수 있도록 만든 맨홀<각주>3</각주>의 덮개이다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392025" alt="이유 2번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392047" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 4 초창기의 맨홀뚜껑은 사각의 콘크리트 재질이 주류였으나, 1986년<각주>4</각주>아시안게임 이후부터는 주철강 재질의 맨홀뚜껑이 주로 이용되고 있다. 5 맨홀뚜껑은 내부 전기선 등의 도난, 훼손, 보안 및 누수방지 등을 위한 ①잠금장치<각주>5</각주>, ②틀, ③속뚜껑 및 ④겉뚜껑으로 구성된다. 6 맨홀뚜껑의 모양은 원형과 각형이 있으며, 그 규격은 맨홀의 용도에 따라 다르지만, 상ㆍ하수도용은 직경 648mm, 통신용은 직경 766mm, 전기용은 직경 918mm와 1108mm가 주로 사용된다. 7 맨홀뚜껑의 재료 및 규격에 대하여 2006년까지는 국가기술표준원에서 KSD6021<각주>6</각주>로 고시하다가, 2007년부터는 단체표준(SPS-KFCA-M201-1639)<각주>7</각주>을 제정하여 운영하고 있다. 8 맨홀뚜껑을 제조하여 판매하기 위해서는 단체표준 인증기관인 한국주물공업협동조합의 인증을 받아야 한다. 2) 맨홀뚜껑 관련 시장 현황 9 맨홀뚜껑은 수요처가 국가기관, 지방자치단체나 정부투자기관(수자원공사, 환경공단, 한국전력공사, LH, KT 등)인 관수시장<각주>8</각주>과 건설회사 등이 주 수요처인 민수시장으로 구분된다. 10 맨홀뚜껑은 2007년부터「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」에 따라 '중소기업자간 경쟁제품’으로 지정됨에 따라 맨홀뚜껑의 조달시장에는 대기업 및 중견기업의 진출이 제한되었다.<각주>9</각주><표 3> 맨홀뚜껑의 중소기업자간 경쟁제품 지정현황<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392075" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 11 맨홀뚜껑의 관수시장 주요 수요처인 국가기관, 지방자치단체 및 정부투자기관 등은 주로 조달청을 통해 구매하거나 한국전력공사와 같이 자체적인 발주시스템을 통하여 구매하고 있다.<각주>10</각주>12 주철맨홀뚜껑이 거의 대부분인 맨홀뚜껑의 관수ㆍ민수시장에는 25개 내외의 중소기업이 참여<각주>11</각주>하고 있으며, 일부 민수시장에는 상대적으로 저렴한 중국산 수입용 맨홀뚜껑이 유통되고 있다. 3) 한전의 이 사건 맨홀뚜껑 구매현황 13 한국전력공사(이하 '한전’이라 한다)는 지중(地中) 송ㆍ배전 선로의 맨홀에 사용하기 위해 직경 918mm와 1108mm의 맨홀뚜껑을 구매하고 있다. 14 직경 918mm는 잠금장치<각주>12</각주>의 형태에 따라 ①이탈방지형, ②물림형, ③스프링잠금형 3가지가 있고, 직경 1108mm는 ④SIDT용 및 ⑤일반형 2가지(이상 5가지를' 이 사건 맨홀뚜껑’이라 한다.)가 있다. 15 이 사건 맨홀뚜껑의 개발시기 및 한전의 구매시기는 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 이 사건 맨홀뚜껑 개발 및 구매시기 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392101" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 16 한전은 구매하는 모든 이 사건 맨홀뚜껑에 대해 자체적인 표준규격을 정하여 엄격한 검수를 실시하고 있다. 검수는 인정시험과 검수시험으로 구분되는데. 인정시험은 한전 또는 국제시험소 인정기구협의체로부터 인정받은 시험기관에서 시행한 인정시험 성적서<각주>13</각주>를 한전에 제출하여야 한다. 17 한전이 구매하는 이 사건 맨홀뚜껑 제조를 위해서는 대형 주물과 그에 맞는 생산설비가 요구되기 때문에, 한전의 맨홀뚜껑 구매시장에는 기술적ㆍ비용적 진입장벽이 존재한다. 18 이 사건 맨홀뚜껑은 중량이 무겁고, 부피가 크며, 보관기관이 장기간일 경우 녹이 발생하는 문제점에 따라 주문을 받은 후에야 제조를 시작하는 방식이 일반적이다. 19 이 사건 맨홀뚜껑은 피심인들<각주>14</각주>만이 한전의 구매시장에 참여하였으나, 2019년부터 기남금속, 종합맨홀스틸산업 등이 한전의 구매시장에 참여<각주>15</각주>하기 시작하였다.4) 한전의 이 사건 맨홀뚜껑 구매방식의 변화 20 한전의 이 사건 맨홀뚜껑의 구매방식은 단체수의계약(∼2006년), 연간단가계약<각주>16</각주>(∼2010년 7월), 다수공급자계약(MAS)<각주>17</각주>및 자체입찰 병행(2010년 8월∼2014년), 완전 자체입찰(2015년∼)로 변화되어 왔다. 21 이 사건 맨홀뚜껑 5종에 대한 한전의 구매방식 변화를 정리하면 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 한전의 이 사건 맨홀뚜껑 구매방식의 변화 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392123" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>18</각주><각주>19</각주>2. 사실의 인정 및 위법성 판단가. 인정사실 및 근거 1) 이 사건 입찰 개요 22 이 사건 공동행위는 2011년 9월부터 2020년 1월까지 한전의 맨홀뚜껑 구매를 위한 조달청 다수공급자계약 2단계 경쟁입찰 12건<각주>20</각주>및 한전 자체입찰 1,004건 등 모두 1,016건의 입찰을 대상으로 이루어졌으며, 각 입찰의 개요는 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 이 사건 입찰 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392133" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 가) 다수공급자계약 2단계 경쟁입찰(12건) 관련 (1) 다수공급자계약(MAS, Multiple Award Schedule)의 의미 23 '다수공급자계약’이란 「조달사업에 관한 법률」제5조 및 동법 시행령 제7조의2에 따라 각 수요기관에서 필요로 하는 수요물자를 구매함에 있어 수요기관의 다양한 수요를 충족하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우, 품질ㆍ성능 또는 효율 등이 같거나 비슷한 종류의 수요물자를 수요기관이 선택할 수 있도록 2인 이상을 계약상대자로 하는 공급계약을 말한다. 24 즉, 조달청이 납품실적ㆍ경영상태 등 일정한 기준에 적합한 자를 대상으로 협상을 통해 다수공급자계약을 체결하면, 수요기관이 직접 나라장터 종합쇼핑몰(www.shopping.g2b.go.kr)에서 자유롭게 물품을 선택하여 구매하도록 하는 제도이다. 25 다수공급자계약은 ①규격(모델)이 확정되고 상용화된 물품, ②단가계약이 가능한 물품, ③기타 조달청장이 필요하다고 판단되는 물품 등을 대상품목으로 하며, 그 대상품목과 관련하여 연간 거래실적이 3천만 원 이상인 업체가 세부품명 기준으로 3개사 이상일 것과 업계 공통의 상용 규격과 시험기준이 있어야 한다. 26 참고로, 이 사건 맨홀뚜껑에 대하여 2010년부터 2014년까지의 기간 동안 조달청과 다수공급자계약이 체결된 업체는 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 한전 맨홀뚜껑 다수공급자계약 체결 업체 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392137" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 자료출처: 조달청 제출자료 (2) 다수공급자계약 2단계 경쟁의 개요 27 다수공급자계약 2단계 경쟁이란 수요기관의 1회 납품요구 대상금액이 중소기업자간 경쟁제품인 경우 1억 원 이상, 중소기업자간 경쟁제품이 아닌 경우 5천만 원 이상이면 다수공급자계약이 체결된 사업자 중 2개 이상의 사업자를 대상으로 제안요청 하여 경쟁(입찰)을 시키는 방식을 말한다. 28 제안요청을 받은 사업자는 제안서를 종합쇼핑몰에서 전자 제출하여야 하며, 제안서를 제출하지 아니한 경우에는 종합쇼핑몰에 등록된 계약가격으로 제안한 것으로 간주한다. (3) 납품대상업체 선정방식 29 납품대상업체 선정을 위한 평가방식은 최저가격제안방식, 종합평가방식(기본 평가항목 + 선택 평가항목), 표준평가방식 등 세 가지가 있다. 30 최저가격제안방식은 최저가격을 제안한 자를 납품대상업체로 선정하는 방식으로, 최저가격을 제안하여 그 제안금액이 가장 낮은 업체가 낙찰자로 결정된다. 이 방식은 2014. 5. 1.부터 중소기업자간 경쟁제품에는 적용하지 않기로 하였고, 2017. 7. 14.부터는 완전히 폐지하였다. 31 종합평가방식은 가격, 적기납품, 품질검사(관리) 등 물품공급에 있어 가장 중요한 필수적인 사항들을 기본 평가항목으로 구성하고, 선호도ㆍ지역업체ㆍ납품기일ㆍ사후관리ㆍ납품실적 등을 선택 평가항목으로 구성하여 각각의 점수를 합산, 종합평점이 가장 높은 업체를 납품대상업체로 선정하는 방식을 말한다. 32 표준평가방식은 수요기관이 구매가치에 따라 종합평가방식의 평가항목을 활용한 4가지 평가방식 중 1가지를 선택하여 평가하는 방식으로, 4가지 평가방식은 ①기술 및 품질 우선 평가, ②가격 우선 평가, ③정책지원 대상 우대 평가, ④선호도 고려 방식 등이며, 각각 선택한 항목에 높은 배점을 부여하여 점수를 산정, 종합평점이 가장 높은 업체를 납품대상 업체로 선정한다. (4) 다수공급자계약 2단계 경쟁입찰 내역(2011. 9. ∼ 2014. 6.) 33 이 사건 공동행위 중 조달청이 발주한 다수공급자계약 2단계 경쟁입찰과 관련하여 2011년 9월부터 다수공급자계약이 종료된 2014년 6월까지 피심인 세계주철, 일산금속, 대광주철 및 삼화주철<각주>21</각주>4개사는 합의를 통해 총 12건의 입찰에 참가하였으며, 그 입찰내역은 아래 <표 8>와 같다.<각주>22</각주><표 8> 이탈방지형 맨홀뚜껑 다수공급자계약 2단계 경쟁입찰 내역[단위: 원(부가가치세 포함), %, 개] <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122391981" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 나) 한전 자체입찰(1,004건) 관련 (1) 입찰방식 34 한전은 각 지역본부 및 지사에서 사용할 이 사건 맨홀뚜껑의 구매를 위하여 한전전자입찰시스템(http://srm.kepco.net)을 통해 제한경쟁(총액, 전자) 방식으로 아래 <표 9>와 같이 자체입찰을 실시하였다. <표 9> 한전 자체입찰 내역 [단위: 개, 백만 원(부가가치세 포함)] <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122391983" alt="이유 10번째 이미지" ></img> (2) 낙찰자 선정 및 계약체결 방식 35 한전은 자체입찰 1,004건에 대해 ①적격심사(278건), ②제한적최저가(717건), ③최저가(2건) 방식으로 낙찰자를 선정하였고, ④수의계약(7건) 방식으로도 계약을 체결하였다. 36 ① 적격심사 방식은 경쟁입찰에 있어서 예정가격 이하로 입찰한 자 중에서 최저가격으로 입찰한 자의 순으로 당해 계약이행능력을 심사하여 종합평점이 적격심사 세부기준에서 정한 일정 점수 이상인 경우에 낙찰자로 결정하는 방식을 말한다.<각주>23</각주>한전의 적격심사 세부기준은 아래 <표 10>과 같으며, 최저가격으로 입찰한 자의 종합평점이 88점 이상인 경우 낙찰자로 선정하였다. <표 10> 한전 적격심사 세부기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122391985" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 37 ② 제한적최저가 방식은 예정가격<각주>24</각주>을 초과하지 아니하면서 낙찰하한율<각주>25</각주>이상으로 입찰한 사업자 중 최저가로 입찰한 사업자를 낙찰자로 선정하는 방식을 말한다. 38 ③ 최저가 방식은 예정가격<각주>26</각주>을 초과하지 아니하면서 투찰한 사업자 중 최저가로 투찰한 사업자를 낙찰자로 선정하는 방식을 말한다. 39 ④ 수의계약 방식은 적격심사, 제한적최저가 및 최저가 방식의 입찰 결과 입찰자가 1인 뿐이거나 입찰자 및 낙찰자가 없는 경우 수의로 계약을 체결하는 방식을 말한다.<각주>27</각주>(3) 한전 자체입찰 내역(2012. 5. ∼ 2020. 1.) 40 이 사건 공동행위 중 한전이 자체발주한 이탈방지형 등 5종의 맨홀뚜껑 입찰과 관련하여 피심인들은 2012년 5월부터 공정거래위원회가 현장조사를 실시한 2020년 1월까지 합의를 통해 총 1,004건의 입찰에 참가하였으며, 그 입찰 내역은 아래 <표 11>과 같다. <표 11> 한전 자체입찰 내역 [단위: 원(부가가치세 포함), 개] <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122391987" alt="이유 12번째 이미지" ></img><각주>28</각주>* 세부사항은 <붙임1> 한전 자체입찰 세부내역 참조2) 합의개요 41 피심인들은 2011년 9월부터 2020년 1월까지의 기간 동안 조달청 및 한전이 발주한 맨홀뚜껑 구매입찰(이하 '이 사건 입찰’이라 한다.) 총 1,016건에 참가하면서, 사전에 낙찰예정자와 투찰가격을 합의하고 이를 실행한 사실이 있다. 42 먼저 조달청이 발주하는 다수공급자계약 2단계 경쟁입찰과 관련하여 피심인 세계주철, 일산금속, 대광주철 및 삼화주철 4개사는 2011년 7월말경 대전역 회의실에 모여 다수공급자계약 2단계 경쟁입찰 시 사전에 낙찰예정자와 투찰가격 등을 결정하고 입찰에 참가하기로 합의하였고, 이후 동 합의의 내용대로 조달청이 발주한 12건의 이탈방지형 맨홀뚜껑 2단계 경쟁입찰에서 사전에 낙찰예정자와 투찰가격을 결정하고 입찰에 참가하였다. 43 이와 같은 사실은 <표 12> 부터 <표 15>까지의 피심인 세계주철 ㅇㅇㅇ, 대광주철 ㅇㅇㅇ의 확인서 및 일산금속 ㅇㅇㅇ, ㅇㅇㅇ의 진술을 통해 확인되는데, 특히 피심인 세계주철 ㅇㅇㅇ 및 대광주철 ㅇㅇㅇ은 “2011년 7월말경 대전역 회의실에서 사전에 낙찰자 및 낙찰률을 결정하고 입찰에 참여하기로 합의하였다”라고 확인하고 있다. <표 12> 세계주철 ㅇㅇㅇ 확인서(심사보고서 소갑<각주>29</각주>제2-1호증) 발췌<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122391989" alt="이유 13번째 이미지" ></img> <표 13> 대광주철 ㅇㅇㅇ 확인서(소갑 제2-3호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122391991" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 44 또한, 피심인 일산금속의 당시 대표이사였던 ㅇㅇㅇ은 “2011년 7월경 대전역 등지에서 사전에 낙찰자 등을 정하여 입찰에 참여하기로 협의하였다”라고 확인하고 있고, 당시 피심인 일산금속의 영업부 상무였던 ㅇㅇㅇ은 “대표이사가 사전에 낙찰자 및 낙찰가격을 결정하고 입찰에 참가하기로 합의하였다”라고 진술하고 있다. <표 14> 일산금속 ㅇㅇㅇ 확인서(소갑 제2-2호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122391993" alt="이유 15번째 이미지" ></img> <표 15> 일산금속 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-6호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122391995" alt="이유 16번째 이미지" ></img> 45 다음으로 한전이 자체발주하는 입찰과 관련하여 피심인 세계주철, 일산금속, 대광주철, 한국주조 및 삼화주철 5개사는 2012년 3월말부터 4월초경에 피심인들의 사무실 등에서 사전에 낙찰예정자를 결정하고 입찰에 참가할 것 등에 대해 합의하고 2012년 5월부터 입찰에 참가하였다. 46 피심인 정원주철은 2019년 3월경 피심인 세계주철, 일산금속, 대광주철 및 한국주조와 한전이 자체발주하는 입찰과 관련하여 사전에 낙찰예정자를 결정하고 입찰에 참가할 것 등에 대해 합의하고 2019년 4월부터 입찰에 참가하였다. 47 피심인들은 위와 같이 합의한 내용대로 한전이 자체발주하는 1,004건(정원주철은 98건)의 입찰에서 사전에 낙찰예정자를 결정하고, 그 낙찰예정자가 들러리사에게 투찰가격을 알려주는 방법으로 입찰에 참가하였다. 48 이와 같은 사실은 <표 16>의 세계주철 ㅇㅇㅇ, 대광주철 ㅇㅇㅇ, 일산금속 ㅇㅇㅇ 및 한국주조 ㅇㅇㅇ이 “삼화주철이 입찰 전에 낙찰자 및 낙찰가격을 결정하자고 제안하여 나머지 4개사도 동의하였다”, “정원주철은 2019년 4월부터 참여하였다”는 동일한 내용의 진술을 통해 확인되며, <표 17>의 정원주철 ㅇㅇㅇ의 “사전에 낙찰자 및 낙찰가격을 결정하는데 동참을 요청하여 참여하게 되었다”라는 내용의 진술을 통해서도 확인된다. <표 16> 세계주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-5호증), 일산금속 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-6호증), 대광주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-9호증), 한국주조 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-10호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122391997" alt="이유 17번째 이미지" ></img> <표 17> 정원주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-11호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122391999" alt="이유 18번째 이미지" ></img> 49 또한, 피심인 세계주철 ㅇㅇㅇ, 대광주철 ㅇㅇㅇ, 일산금속 ㅇㅇㅇ 및 한국주조 ㅇㅇㅇ은 <표 18> 부터 <표 21>까지와 같이 “5개사의 합의를 결정하고 대표이사에게 보고하였다”고 진술하고 있으며, 피심인들의 합의 당시 대표이사인 세계주철 ㅇㅇㅇ, 대광주철 ㅇㅇㅇ, 일산금속 ㅇㅇㅇ 및 한국주조 ㅇㅇㅇ은 <표 22> 부터 <표 25>까지과 같이 “5개사의 합의에 대해 실무자의 보고를 받아 알고있다”라고 확인하고 있다. <표 18> 세계주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-5호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392003" alt="이유 19번째 이미지" ></img> <표 19> 일산금속 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-6호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392005" alt="이유 20번째 이미지" ></img> <표 20> 대광주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-9호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392007" alt="이유 21번째 이미지" ></img> <표 21> 한국주조 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-10호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392009" alt="이유 22번째 이미지" ></img> <표 22> 세계주철 ㅇㅇㅇ 확인서(소갑 제2-1호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392011" alt="이유 23번째 이미지" ></img> <표 23> 일산금속 ㅇㅇㅇ 확인서(소갑 제2-2호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392013" alt="이유 24번째 이미지" ></img> <표 24> 대광주철 ㅇㅇㅇ 확인서(소갑 제2-3호증). 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392015" alt="이유 25번째 이미지" ></img> <표 25> 한국주조 ㅇㅇㅇ 확인서(소갑 제2-4호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392017" alt="이유 26번째 이미지" ></img> 3) 합의배경 가) 구매(입찰) 방식의 변화 50 한전은 이 사건 맨홀뚜껑에 대해 단체수의계약(∼2006년) 및 희망수량경쟁입찰<각주>30</각주>에 따른 연간단가계약(∼2010. 7월) 등을 통해 직접 구매하였다. 한전과 연간단가계약을 체결하고 이탈방지형 맨홀뚜껑 등을 공급하던 업체는 피심인 일산금속, 대광주철 및 삼화주철 3개사<각주>31</각주>였다. 51 그러던 중 2010. 4월 조달청이 이탈방지형 맨홀뚜껑을 의무위탁구매대상품목으로 지정하고 다수공급자계약(MAS)을 체결함에 따라 한전은 2010. 8월부터 조달청나라장터 종합쇼핑몰을 통해 구매하게 되는데, 52 동 종합쇼핑몰을 통해 한전에 이탈방지형 맨홀뚜껑을 판매한 피심인은 세계주철, 일산금속, 대광주철 및 삼화주철 4개사<각주>32</각주>이다. 이 중 세계주철, 일산금속 및 대광주철 3개사는 직접 조달청과 다수공급자계약을 체결하지 아니하고 한국주물공업협동조합(이하 ’한국주물조합'이라 한다)의 조합원사 자격으로 조달청 나라장터 종합쇼핑몰에서 이탈방지형 맨홀뚜껑을 판매하였다. 이후, 세계주철은 한국주물조합을 탈퇴하고 2013년부터 2014년까지는 직접 조달청과 다수공급자계약을 체결하였다. 53 수요기관이 공급자를 직접 선택하여 주문하는 다수공급자계약의 특성에 따라 피심인별 수요기관의 주문량에 차이가 나기 시작하였고, 이에 따라 피심인 간 판매량에 차이가 발생하기 시작하였다. 54 이에, 피심인 세계주철, 일산금속, 대광주철 및 삼화주철 4개사 대표이사는 이탈방지형 맨홀뚜껑 생산업체 간 상생을 이유로 2011년 7월말경 대전역 회의실에서 만나 다수공급자계약 2단계 경쟁입찰 시 사전에 낙찰자 및 낙찰율을 결정한 후 입찰에 참여하고 낙찰물량을 4개사가 동일하게 분배하여 납품하기로 합의하였다. 55 이와 같은 사실은 <표 26>의 “2단계 경쟁입찰 시 사전에 낙찰자 등을 결정하자고 합의하였다.”는 세계주철 ㅇㅇㅇ, 대광주철 ㅇㅇㅇ 및 일산금속 ㅇㅇㅇ의 진술을 통해 확인된다. <표 26> 세계주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-5호증), 일산금속 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-6호증), 대광주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-9호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392019" alt="이유 27번째 이미지" ></img> 56 또한, 피심인 세계주철, 일산금속, 대광주철 및 삼화주철의 실무자들이 2011. 12. 21. 일산금속 창원공장에서 모임을 갖고, 대광주철이 MAS 2단계 경쟁에서 낙찰받은 359개를 <표 27>과 같이 다른 3개사와 배분하기로 논의한 문건으로도 확인된다. <표 27> 한전 이탈방지형 협의사항(소갑 제1-1호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392021" alt="이유 28번째 이미지" ></img> 57 다만, <표 28>과 같이 세계주철 ㅇㅇㅇ, 일산금속 ㅇㅇㅇ, 대광주철 ㅇㅇㅇ은 다수공급자계약 2단계 경쟁입찰 등의 납품 물량 배분은 실행되지 아니한 것으로 진술하고 있으며, 조사과정에서 물량 배분을 입증할 만한 관련 자료도 발견되지 않았다. <표 28> 세계주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-5호증), 일산금속 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-6호증), 대광주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-9호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392027" alt="이유 29번째 이미지" ></img> 나) 경쟁사업자의 증가 58 한전은 이 사건 맨홀뚜껑 중 물림형을 피심인 한국주조와 공동개발하여 2010년부터 자체발주를 통해 직접구매하기 시작하였다. 자체발주 초기에는 피심인 한국주조, 삼화주철 및 대광주철 3개사만 한전 입찰에 참여하였고, 공동개발자인 한국주조가 2011년까지는 거의 모든 입찰에서 낙찰<각주>33</각주>받았다. 59 그러던 중 이탈방지형만을 생산하던 피심인 세계주철과 일산금속이 물림형의 한전 자체발주 물량이 급증[905개(2010년)→2,990개(2011년)→ 5,681개(2012년)]하자 물림형에 대한 금형 및 제조설비를 갖추고 2012년 초부터 한전 자체입찰에 참가할 준비를 하였다. 60 이에, 2012년 3월말부터 4월초 경 기존 물림형 제조사인 한국주조, 삼화주철 및 대광주철과 신규로 시장에 진입한 세계주철과 일산금속이 각각 동일한 물량으로 낙찰을 받을 수 있도록 사전에 낙찰자 및 투찰가격을 결정하고 입찰에 참가할 것을 합의하였다. 61 이와 같은 사실은 <표 29>의 “물림형의 물량증가 및 세계주철, 일산금속이 물림형 맨홀뚜껑의 생산을 시작하였다”는 세계주철 ㅇㅇㅇ, 대광주철 ㅇㅇㅇ, 일산금속 ㅇㅇㅇ 및 한국주조 ㅇㅇㅇ의 진술을 통해 확인된다. <표 29> 세계주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-5호증), 일산금속 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-6호증), 대광주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-9호증), 한국주조 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-10호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392029" alt="이유 30번째 이미지" ></img> 4) 합의 및 실행 62 피심인들은 앞서 살펴본 바와 같이 구매(입찰) 방식의 변화 등을 배경으로 이 사건 맨홀뚜껑 구매 입찰과 관련하여 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격을 결정하고 입찰에 참가 할 것을 합의하였다. 63 그리고 피심인들은 이와 같은 합의에 따라 2011년 9월부터 2020년 1월 공정거래위원회 현장 조사일까지의 기간 동안 총 1,016건의 입찰에 참가 하면서, 사전에 각 입찰 건별로 낙찰예정자 및 투찰가격을 결정하고 이를 실행하였다. 64 이하에서는 이 사건 입찰의 발주기관인 조달청 및 한전으로 구분하여 낙찰예정자와 투찰가격의 결정 등 합의 및 실행 내용을 구체적으로 살펴보기로 한다. 가) 조달청 발주 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰(12건) (1) 합의 개요 65 피심인 세계주철, 일산금속, 대광주철 및 삼화주철 4개사는 조달청이 2011년부터 2014년까지의 기간 동안 이탈방지형 맨홀뚜껑 구매를 위해 발주한 12건의 다수공급자계약 2단계 경쟁입찰에 참가하면서, 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격을 결정하기로 합의하였다. 조달청이 발주한 이 사건 입찰 관련 합의에 관여한 피심인별 담당 임직원 현황은 아래 <표 30>과 같다.<각주>34</각주><표 30> 피심인별 담당 임직원 현황<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392031" alt="이유 31번째 이미지" ></img> * 합의 당사자의 경우 성명을 굵은 글씨로 표시함 (2) 합의 내용 66 피심인 세계주철, 일산금속, 대광주철 및 삼화주철 4개사 대표이사는 다수공급자계약의 2단계 경쟁입찰 시 사전에 낙찰자 및 투찰가격을 결정하고 입찰에 참가할 것을 합의하였고, 이러한 합의에 따라 피심인 세계주철 ㅇㅇㅇ, 일산금속 ㅇㅇㅇㆍㅇㅇㅇ, 대광주철 ㅇㅇㅇ 및 삼화주철 ㅇㅇㅇ은 다수공급자계약 2단계 경쟁이 발주되면 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격을 결정하였다. 67 이와 같이 피심인 4개사가 사전에 낙찰예정자와 투찰가격을 결정한 사실은 <표 31>의 “낙찰자와 입찰가격은 4개사의 담당자가 유선으로 합의하여 정하였다”는 세계주철 ㅇㅇㅇ, 일산금속 ㅇㅇㅇ, 대광주철 ㅇㅇㅇ의 진술 및 <표 32>의 “4개사가 사전에 낙찰자를 정하였다”는 일산금속 ㅇㅇㅇ의 진술을 통해 확인된다. <표 31> 세계주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-5호증), 일산금속 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-6호증), 대광주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-9호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392033" alt="이유 32번째 이미지" ></img> <표 32> 일산금속 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-7호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392035" alt="이유 33번째 이미지" ></img> (3) 합의 실행 및 결과 68 2011년부터 2014년까지 이 사건 맨홀뚜껑 중 이탈방지형에 대해 조달청과 다수공급자계약(MAS)을 체결한 업체는 아래 <표 33>과 같으며, 조달청은 수요기관의 납품요구대상금액이 1억원 이상일 경우 다수공급자계약(MAS)을 체결한 한국주물조합과 삼화주철에 가격제안을 요청<각주>35</각주>하였다. <표 33> 한전 맨홀뚜껑 다수공급자계약 체결 업체 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392037" alt="이유 34번째 이미지" ></img> * 자료출처: 조달청 제출자료 69 조달청의 제안요청을 받은 한국주물조합 조합원사인 피심인 세계주철<각주>36</각주>, 일산금속, 대광주철과 삼화주철은 2011년 7월부터 2014년까지 전화로 사전에 낙찰자 및 낙찰가격을 결정하고 제안서를 제출하였다. 다만, 한국주물조합의 조합원사인 피심인 세계주철, 일산금속, 대광주철은 조달청과 직접 다수공급자계약을 체결하지 아니하여 낙찰예정자나 들러리로 결정되면 한국주물조합<각주>37</각주>의 명의로 제안서를 제출<각주>38</각주>하였다. 70 이와 같은 사실은 <표 34>의 “한국주물조합의 이름으로 제안서를 제출하였다”는 내용의 세계주철 ㅇㅇㅇ, 일산금속 ㅇㅇㅇ, 대광주철 ㅇㅇㅇ의 진술을 통해 확인된다. <표 34> 세계주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-5호증), 일산금속 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-6호증), 대광주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-9호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392039" alt="이유 35번째 이미지" ></img> 71 피심인 4개사는 아래 <표 35>와 같이 사전에 낙찰예정자 및 투찰(제안)금액을 합의하여 참가한 조달청 발주 다수공급자계약 2단계 경쟁입찰 12건 모두에 대해 사전에 합의한 대로 낙찰 받아 계약을 체결하였다. <표 35> 다수공급자계약 2단계 경쟁 12건 입찰 결과 [단위: %, 원(부가가치세 제외)] <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392041" alt="이유 36번째 이미지" ></img><각주>39</각주>72 피심인들이 낙찰받아 계약을 체결한 12건의 피심인별 낙찰금액 및 들러리 금액은 아래 <표 36>과 같다. <표 36> MAS 2단계 경쟁입찰 관련 피심인별 낙찰금액 및 들러리금액 [단위: 원(부가가치세 제외)] <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392043" alt="이유 37번째 이미지" ></img> 73 이와 같이 피심인 4개사가 사전에 낙찰예정자와 투찰가격을 결정한 대로 낙찰받은 사실은 <표 37> 및 <표 38>의 “MAS 2단계 경쟁에서는 4개사의 합의대로 실행되었다”는 피심인 세계주철 ㅇㅇㅇ, 대광주철 ㅇㅇㅇ 및 일산금속 ㅇㅇㅇ의 진술을 통해서도 확인된다. <표 37> 세계주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-5호증), 대광주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-9호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392045" alt="이유 38번째 이미지" ></img> <표 38> 일산금속 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-6호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392049" alt="이유 39번째 이미지" ></img> 나) 한전 자체입찰(1,004건) (1) 합의 개요 74 피심인 세계주철, 일산금속, 대광주철, 한국주조 및 삼화주철은 2012년 5월부터 2020년 1월(삼화주철은 2017년 2월)까지 한전이 실시한 1,004건(삼화주철은 541건)의 맨홀뚜껑 구매를 위한 입찰에 참가하면서 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격을 합의하고 이를 실행한 사실이 있다. 75 피심인 정원주철<각주>40</각주>은 피심인 세계주철, 일산금속, 대광주철 및 한국주조와 2019년 4월부터 2020년 1월까지 한전이 실시한 98건의 맨홀뚜껑 구매를 위한 입찰에 참가하면서 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격을 합의하고 이를 실행한 사실이 있다. 76 한전이 자체발주한 이 사건 입찰 관련 합의에 관여한 피심인별 담당 임직원 현황은 아래 <표 39>와 같다. <표 39> 피심인별 담당 임직원 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392051" alt="이유 40번째 이미지" ></img> * 합의 당사자의 경우 성명을 굵은 글씨로 표시함 (2) 합의 내용 77 피심인 세계주철, 일산금속, 대광주철, 한국주조 및 삼화주철 5개사는 2012년 3월말에서 4월초경 한전이 자체발주하는 맨홀뚜껑과 관련하여 피심인들간 낙찰물량이 비슷하거나 동일해 지도록 사전에 낙찰자와 투찰가격을 결정하기로 합의하였다. 78 이러한 합의를 실행하기 위해 피심인 5개사가 번갈아 총무사를 맡아 피심인별 낙찰물량을 관리하면서 낙찰물량이 비슷하거나 동일해 지도록 낙찰예정자를 결정하여 낙찰예정자에게 전화로 통보하였다. 낙찰예정자는 자신의 투찰가격을 결정하여 다른 피심인에게 전화로 통보하였고, 이를 통보받은 다른 피심인들은 이보다 높은 가격으로 투찰하거나 입찰에 참여하지 아니하는 방법으로 낙찰예정자가 낙찰을 받을 수 있도록 하였다. <표 40> 피심인별 공동행위 실행 순서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392053" alt="이유 41번째 이미지" ></img> 79 이와 같은 사실은 <표 41> 및 <표 42>의 “사전에 낙찰자와 투찰가격을 결정하였다”는 세계주철 ㅇㅇㅇ, 일산금속 ㅇㅇㅇ, ㅇㅇㅇ, ㅇㅇㅇ, 대광주철 ㅇㅇㅇ 및 한국주조 ㅇㅇㅇ의 진술을 통해 확인된다. <표 41> 일산금속 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-7호증), ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-8호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392055" alt="이유 42번째 이미지" ></img> <표 42> 세계주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-5호증), 일산금속 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-6호증), 대광주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-9호증), 한국주조 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-10호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392059" alt="이유 43번째 이미지" ></img> 80 또한, 피심인 5개사가 번갈아 총무사를 맡으면서 낙찰물량 관리 등을 하였다는 사실은 <표 43> 부터 <표 51>까지의 한전정산표 및 피심인 세계주철 ㅇㅇㅇ, 일산금속 ㅇㅇㅇ, 대광주철 ㅇㅇㅇ 및 한국주조 ㅇㅇㅇ의 진술 등을 통해 확인된다. 81 <표 43>은 공동행위 중간점검을 위해 모임을 가졌으며, 이 모임에서 한전정산표로 논의를 하였다는 피심인 실무자들의 진술이다. <표 43> 세계주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-5호증), 일산금속 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-6호증), 대광주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-9호증), 한국주조 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-10호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392065" alt="이유 44번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392067" alt="이유 45번째 이미지" ></img> 82 <표 44>는 피심인 세계주철, 일산금속, 대광주철, 한국주조 및 삼화주철이 2012. 4월부터 6월까지 실시된 4번의 한전 자체입찰 후 2012. 7월경 공동행위 중간점검을 위해 최초로 작성한 한전정산표로서 <붙임2> 한전 자체입찰 1,004건의 세부 입찰결과 연번 1번부터 4번까지의 입찰물량과 낙찰자가 모두 일치하고 있다. <표 44> 한전정산표 2012. 7월(소갑 제1-2호증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122391977" alt="이유 46번째 이미지" ></img> 83 <표 45> 부터 <표 48>까지는 피심인들의 총무사의 순번과 관련된 진술이다. <표 45> 세계주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-5호증), 대광주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-9호증), 한국주조 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-10호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392069" alt="이유 47번째 이미지" ></img> <표 46> 일산금속 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-6호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392071" alt="이유 48번째 이미지" ></img> <표 47> 일산금속 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-7호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392073" alt="이유 49번째 이미지" ></img> <표 48> 일산금속 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-8호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392077" alt="이유 50번째 이미지" ></img> 84 <표 49>는 2013년 당시 총무사인 대광주철이, <표 50>은 2019년 당시 총무사인 세계주철이 물량관리를 위해 작성한 정산표<각주>41</각주>이다.<표 49> 한전 정산표 2013년(소갑 제1-3호증 발추[) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392079" alt="이유 51번째 이미지" ></img> <표 50> 한전 정산표 2019년(소갑 제1-3호증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392081" alt="이유 52번째 이미지" ></img> 85 피심인 세계주철 ㅇㅇㅇ, 일산금속 ㅇㅇㅇ→ㅇㅇㅇ→ㅇㅇㅇ, 대광주철 ㅇㅇㅇ, 한국주조 ㅇㅇㅇ, 삼화주철 ㅇㅇㅇ→ㅇㅇㅇ은 이 사건 공동행위 관련 합의 후, 매달 광명역이나 천안역 인근의 식당, 커피숖 또는 골프장 등에서 모임을 갖고 낙찰 물량 확인 등 공동행위 중간점검을 실시하였다. 86 이와 같은 사실은 <표 51> 부터 <표 53>까지의 피심인 세계주철 ㅇㅇㅇ, 일산금속 ㅇㅇㅇ, ㅇㅇㅇ, ㅇㅇㅇ, 대광주철 ㅇㅇㅇ, 한국주조 ㅇㅇㅇ의 진술, <표 54> 실무자 모임내역 및 <표 55> 모임 증빙을 통해 확인된다. <표 51> 세계주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-5호증), 일산금속 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-6호증), 대광주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-9호증), 한국주조 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-10호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392083" alt="이유 53번째 이미지" ></img> <표 52> 일산금속 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-7호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392085" alt="이유 54번째 이미지" ></img> <표 53> 일산금속 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-8호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392087" alt="이유 55번째 이미지" ></img> <표 54> 이 사건 공동행위 물량배분확인 등 실무자 모임 증빙 내역<각주>42</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392089" alt="이유 56번째 이미지" ></img><표 55> 실무자 모임 증빙(소갑 제1-4호증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392091" alt="이유 57번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392093" alt="이유 58번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392099" alt="이유 59번째 이미지" ></img> 87 한편, 이 사건 공동행위는 2017년 1월 삼화주철의 부도 이후에는 피심인 4개사만이 참여하여 지속되다가, 정원주철이 맨홀뚜껑 시장에 진입하여 공동행위에 참여하기 시작한 2019년 4월부터는 다시 5개사가 참여하게 되었다. 88 이와 같은 사실은 <표 56>의 “삼화주철은 2017년 부도가 발생하였다”, “정원주철은 2019년 4월부터 참여하였다”는 내용의 피심인 세계주철 ㅇㅇㅇ, 일산금속 ㅇㅇㅇ, 대광주철 ㅇㅇㅇ 및 한국주조 ㅇㅇㅇ의 진술을 통해 확인된다. <표 56> 세계주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-5호증), 일산금속 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-6호증), 대광주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-9호증), 한국주조 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-10호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392103" alt="이유 60번째 이미지" ></img> 89 또한, 정원주철이 2019. 4월부터 이 사건 공동행위에 참여하면서 실무자 모임에도 참석하였다는 사실은 <표 57>의 정원주철 송태권의 진술조서 및 <표 58>의정원주철 법인카드 영수증을 통해서도 확인된다. <표 57> 정원주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-11호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392105" alt="이유 61번째 이미지" ></img> <표 58> 2019. 4. 11. 정원주철 법인카드 영수증(피심인 실무자 모임 시 정원주철이 결제) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392107" alt="이유 62번째 이미지" ></img> (3) 합의 실행 및 결과 90 피심인들은 사전에 낙찰예정자 및 투찰금액을 합의하고 한전 자체입찰 1,004건에 참가하였다. 입찰 참여 결과 985건에 대해서는 합의한 낙찰예정자가 낙찰을 받아 계약을 체결하였으나, 19건에 대해서는 제3자가 낙찰을 받아 합의한 낙찰예정자가 계약을 체결하지 못하였다. <표 59> 한전 자체입찰 1,004건 입찰 결과 [단위: 원(부가가치세 제외)] <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392109" alt="이유 63번째 이미지" ></img><각주>43</각주><각주>44</각주><각주>45</각주><각주>46</각주>* 한전 자체입찰 1,004건의 세부 입찰결과는 <붙임2> 참조 91 또한, 피심인들이 참가한 한전 자체입찰 1,004건의 피심인별 낙찰금액 및 들러리 금액은 아래 <표 60>과 같다. <표 60> 한전 자체입찰 결과 피심인별 낙찰금액 및 들러리금액 [단위: 원(부가가치세 제외)] <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392111" alt="이유 64번째 이미지" ></img> 92 이와 같은 사실은 <표 61> 부터 <표 63>까지의 “한전 자체입찰의 경우 일부를 제외하고는 합의대로 실행되었다”는 피심인 세계주철 ㅇㅇㅇ, 대광주철 ㅇㅇㅇ, 및 일산금속 ㅇㅇㅇ, 한국주조 ㅇㅇㅇ의 진술을 통해 확인된다. <표 61> 세계주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-5호증), 대광주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-9호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392113" alt="이유 65번째 이미지" ></img> <표 62> 일산금속 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-8호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392115" alt="이유 66번째 이미지" ></img> <표 63> 한국주조 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-10호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392117" alt="이유 67번째 이미지" ></img> 93 다만, 낙찰예정자가 계약을 체결한 985건은 수의계약 7건<각주>47</각주>을 포함하고 있는데, 수의계약도 피심인들의 합의에 따른 낙찰예정자가 체결하였으므로 낙찰을 받아 체결한 계약과 동일한 것으로 판단된다. 94 이와 같은 사실은 <표 64>의 “낙찰예정자가 수의계약을 체결하였다”는 내용의 피심인 세계주철 ㅇㅇㅇ, 일산금속 ㅇㅇㅇ, 대광주철 ㅇㅇㅇ 및 한국주조 ㅇㅇㅇ의 진술을 통해 확인된다. <표 64> 세계주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-5호증), 일산금속 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-6호증), 대광주철 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-9호증), 한국주조 ㅇㅇㅇ 진술(소갑 제2-10호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392119" alt="이유 68번째 이미지" ></img> 6) 근거 95 이러한 사실은 한전 등 발주 맨홀뚜껑 구매 입찰 관련 제1호증 합의관련 증거(소갑 제1-1호증 부터 제1-9호증), 제2호증 피심인들의 진술조서ㆍ확인서(소갑 제2-1호증 부터 제2-11호증) 및 제3호증 참고자료(소갑 제3-1호증 부터 제3-4호증) 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법령 및 법리 1) 관련 법령 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑤ (생략) 법 시행령<각주>48</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다.1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 96 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 97 한편, 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>49</각주>가) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의 98 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 99 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다. 나) 합의의 시기와 종기 100 부당한 공동행위는 법 제19조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다. 따라서 부당한 공동행위의 시기는 특별한 사정이 없는 한 합의한 날이 되며, 다만 합의한 날을 특정하기 어려운 경우에는 사업자별로 실행개시일이 된다.<각주>50</각주>101 그리고 부당한 공동행위의 종료일이란 그 합의에 기한 실행행위가 종료한 날을 의미한다.<각주>51</각주>102 대법원은 부당한 공동행위의 종료일 판단과 관련하여, “합의에 참가한 일부 사업자가 부당한 공동행위를 종료하기 위해서는 다른 사업자에 대하여 합의에서 탈퇴하였음을 알리는 명시적 내지 묵시적 의사표시를 하고 독자적인 판단에 따라 담합이 없었더라면 존재하였을 가격 수준으로 인하하는 등 합의에 반하는 행위를 하여야 하며, 합의에 참가한 사업자 전부에 대하여 부당한 공동행위가 종료되었다고 하기 위해서는, 합의에 참가한 사업자들이 명시적으로 합의를 파기하고 각 사업자가 각자의 독자적인 판단에 따라 담합이 없었더라면 존재하였을 가격 수준으로 인하하는 등 합의에 반하는 행위를 하거나 또는 합의에 참가한 사업자들 사이에 반복적인 가격 경쟁 등을 통하여 담합이 사실상 파기되었다고 인정할 수 있을 만한 행위가 일정 기간 계속되는 등 합의가 사실상 파기되었다고 볼 수 있을 만한 사정이 있어야 한다”라고 판시하였다.<각주>52</각주>103 또한, 입찰담합의 종료일과 관련하여서는 대법원은 최근 판례<각주>53</각주>에서 “공동행위가 종료된 날은 합의가 있었던 날이 아니라 합의에 기한 실행행위가 종료된 날을 의미하고, 이러한 법리는 입찰담합 및 그에 기한 실행행위에도 그대로 적용되고 입찰담합에 기한 실행행위가 종료되었는지는 해당 합의 내용을 기초로 하여 그에 따라 예정된 실행행위의 구체적 범위 및 태양, 합의 등에 따른 경쟁제한효과의 확정적 발생여부 등 여러 요소를 종합적으로 고려해 사안별로 개별적 구체적으로 판단하여야 한다.”라고 판시하였다. 다) 하나의 공동행위 104 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>54</각주>라) 경쟁제한성 105 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 106 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>55</각주>107 한편, 법 제19조 제1항 제8호는 입찰 자체의 경쟁뿐 아니라 입찰에 이르는 과정에서의 경쟁도 함께 보호하려는 데 그 취지가 있다. 따라서 사업자들 사이의 합의에 의하여 낙찰예정자를 사전에 결정하였다면, 경쟁이 기능할 가능성을 사전에 전면적으로 없앤 것이 되어 입찰과정에서의 경쟁의 주요한 부분이 제한된 것으로 보아야 하므로, 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>56</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의의 존재 여부 108 위 2. 가. 인정사실에서 살펴본 바와 같이, 피심인들은 조달청이 발주하는 다수공급자계약 2단계 경쟁입찰과 한전 자체입찰에서 사전에 낙찰예정자와 투찰가격 등을 결정하기로 하였다. 109 이러한 사실은 피심인 세계주철 ㅇㅇㅇ, ㅇㅇㅇ, 일산금속 ㅇㅇㅇ, ㅇㅇㅇ, ㅇㅇㅇ, ㅇㅇㅇ, 대광주철 ㅇㅇㅇ, ㅇㅇㅇ, 한국주조 ㅇㅇㅇ, ㅇㅇㅇ 및 정원주철 ㅇㅇㅇ의 진술 등을 통해 인정되며, 낙찰예정자 결정을 위한 피심인별 낙찰물량을 관리한 물량정산서 등을 통해서도 인정되는 바, 피심인들이 이와 같이 사전에 모임 등을 통해 균등낙찰 등의 방법으로 낙찰예정자를 결정하고, 투찰가격 등을 공유한 행위는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당하는 것으로 판단된다. 2) 합의의 시기와 종기 가) 시기 110 이 사건 공동행위의 합의는 피심인 세계주철, 일산금속, 대광주철 및 삼화주철이 조달청이 발주한 입찰과 관련하여, 2011. 7월말경 대전역 회의실의 모임에서 최초로 성립된 것으로 보이나 구체적인 날짜를 특정하기 어려우므로 피심인들이 합의에 따라 최초로 투찰한 2011. 9. 19.<각주>57</각주>을 이 사건 공동행위의 시기로 본다. 111 피심인 한국주조의 합의는 2012년 3월경 개별적 모임에서 최초로 성립된 것으로 보이나 구체적인 날짜를 특정하기 어려우므로 피심인들이 합의에 따라 최초로 투찰한 2012. 5. 7.<각주>58</각주>을 이 사건 공동행위의 시기로 본다. 112 피심인 정원주철의 합의는 2019년 3월경 개별적 모임에서 최초로 성립된 것으로 보이나 역시 구체적인 날짜를 특정하기 어려우므로 피심인들이 합의에 따라 최초로 투찰한 2019. 4. 29.<각주>59</각주>을 이 사건 공동행위의 시기로 본다. 나) 종기 113 이 사건 공동행위는 2020. 1. 20. 공정거래위원회 현장조사가 개시된 이후 한전이 자체발주하는 맨홀뚜껑 구매입찰에서 낙찰률 90% 미만 투찰이 85.78%<각주>60</각주>인 것으로 보아 피심인들간 경쟁적인 입찰이 실시되고 있는 것으로 보이며 피심인들의 합의 정황도 발견되지 않았으므로, 공정거래위원회 현장조사 직전 실시된 이 사건 마지막 입찰에서의 투찰일(2020. 1. 20.)<각주>61</각주>을 이 사건 공동행위의 종기로 본다. 114 피심인별 시기, 종기 및 입찰참가 건은 <표 65>와 같다. <표 65> 피심인별 입찰참가 현황 및 시기, 종기 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122392121" alt="이유 69번째 이미지" ></img><각주>62</각주><각주>63</각주>3) 하나의 공동행위 115 피심인들의 이 사건 공동행위는 다음과 같은 점을 고려할 때 하나의 공동행위를 구성하는 것으로 판단된다. 116 첫째, 이 사건 합의의 기본적이고 본질적인 내용은 낙찰예정자 및 투찰가격의 사전 결정으로, 피심인들이 조달청 및 한전 발주 맨홀뚜겅 구매 입찰에서 낙찰 건을 서로 나누어 가짐으로써 안정적인 매출을 확보하는 동시에 가격경쟁을 회피함으로써 이익을 증가시키고자 하는 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위해 이루어진 것이다. 117 둘째, 피심인들의 이 사건 공동행위는 중소기업자간 경쟁제품으로 지정된 맨홀뚜껑이라는 동일한 종류의 상품을 대상으로 제조능력<각주>64</각주>을 갖춘 제한된 사업자들 간에 이루어진 것으로, 전체적으로 이 사건 구매입찰 시장은 한전 구매 맨홀뚜껑을 제조ㆍ판매하는 사업자들이 참가하는 단일의 시장에 해당한다. 118 셋째, 조달청 및 한전이 2011년 9월부터 2020년 1월까지의 기간 동안 발주한 각각의 입찰 건별로 이 사건 합의 참여자에 거의 변동<각주>65</각주>이 없었고, 낙찰예정자 및 투찰가격 결정이라는 이 사건 합의의 기본적ㆍ본질적인 내용 또한 변함 없이 일관되게 유지되어 왔다. 119 넷째, 피심인들의 이 사건 합의는 2011년 9월부터 2020년 1월까지의 기간 동안 실시된 각각의 입찰 건별로 중단되거나 단절됨이 없이 계속하여 성립ㆍ실행되어 왔다. 4) 경쟁제한성 가) 관련 시장의 획정 120 입찰시장은 개별 입찰 건별로 다른 입찰 건이나 다른 시장과는 완전히 분리되어 존재하는 것이며, 관련시장은 각 개별 입찰 건을 각각 하나의 시장으로 보는 것이 타당하므로<각주>66</각주>, 이 사건 공동행위의 경우, 조달청 및 한전이 2011년부터 2020년까지의 기간 동안 발주한 '맨홀뚜껑 구매’ 총 1,016건의 입찰 시장을 각각 별개의 시장으로 본다. 나) 경쟁제한성 판단 121 위 2. 가. 인정사실에서 살펴본 바와 같이, 피심인들이 이 사건 맨홀뚜껑 구매 입찰에 참가하면서 각 입찰 건별로 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격을 결정한 행위는 아래와 같은 점을 고려해 볼 때, 경쟁제한효과가 명백하다. 122 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격 등을 결정하는 합의를 하였고, 이러한 합의는 소위 경성 공동행위에 해당하는 것으로서 경쟁제한효과 이외에 다른 효율성 증대효과를 찾아볼 수 없다. 123 둘째, 이 사건 입찰에서 낙찰예정자 및 투찰가격 등에 대한 합의가 없었다면, 피심인들이 자신의 영업능력ㆍ경영상태ㆍ기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 입찰참가 여부, 투찰가격 등을 결정하면서 실질적인 가격경쟁이 이루어졌을 것이다. 124 그러나, 피심인들이 낙찰예정자 및 투찰가격 등을 합의함으로써 들러리사들은 낙찰예정자가 사전에 통보해준 투찰가격 이상으로 입찰에 참가하거나 입찰에 응찰하지 아니하고 낙찰예정자는 자신이 예상하는 가격대로 낙찰받을 수 있게 된 것이므로 이 사건 공동행위는 낙찰가격을 상승시키는 결과를 초래하였다. 125 셋째, 중소기업자간 경쟁제품인 맨홀뚜껑을 제조할 수 있는 설비 등을 갖춘 사업자가 이 사건 입찰에 참가할 수 있으며 그러한 조건을 갖춘 사업자는 사실상 피심인 5개 사이고, 이들 모두가 이 사건 합의에 참여함으로써 실질적인 단독 입찰을 정상적인 경쟁입찰인 것처럼 가장하였고 이로 인해 입찰 참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 무력화하였다. 5) 소결 126 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 127 피심인 세계주철, 일산금속, 대광주철, 한국주조, 정원주철이 앞으로 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 128 이 사건 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 이 사건 입찰담합에 참여한 피심인들에 대하여는 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>67</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다