한국전력공사 발주 가스절연개폐장치 구매입찰 관련 10개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 동남(이하 '동남’), 주식회사 디투엔지니어링(이하 '디투’), 주식회사 서전기전(이하 '서전’), 에이치디현대일렉트릭 주식회사(이하 '현대’), 엘에스일렉트릭 주식회사(이하 '엘에스’), 인텍전기전자 주식회사(이하 '인텍’), 일진전기 주식회사(이하 '일진’), 제룡전기 주식회사(이하 '제룡’), 효성중공업 주식회사(이하 '효성’)은 변압기, 전기 개폐장치 등을 제조하는 자로서 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(2021. 12. 28., 법률 제18661호로 개정되어 2022. 6. 29. 시행된 것, 이하 '법’이라 한다.) 및 구「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(2020. 5. 19., 법률 제17290호로 개정되어 2021. 5. 20. 시행된 것, 이하 '구법’이라 한다.) 제2조 제1호에 따른 사업자에 해당한다. 2 피심인 한국중전기사업협동조합(이하 '조합’)은 국내 및 해외 전력기기 사업의 건전한 발전과 조합원 상호간의 복리증진을 도모하는 등 공동의 이익을 증진할 목적으로 설립된 단체로서 법 제2조 제2호에 따른 사업자단체이지만, 다음과 같은 점을 고려할 때 법 제2조 제1호에 따른 사업자에도 해당한다. 3 일정한 거래에 관하여 사업자단체가 거래의 당사자로서 거래에 참여한 경우, 사업자단체는 사업자로서의 성격을 가지게 된다고 할 것이고, 그 거래와 관련된 행위는 사업자를 규율하는 법의 적용대상이 된다<각주>1</각주>. 조합은 개별 사업주체로서 활동하기 위하여 사업자등록을 하였고<각주>2</각주>후술하듯 자신의 수익 창출을 위해 자신의 명의로 이 건 입찰에 참여하였다. 따라서 조합은 거래의 당사자로서 이 건 거래에 참여했다고 보아야 하며, 법 제2조 제1호에 따른 사업자에도 해당한다고 봄이 타당하다. 4 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154270869" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 가스절연개폐장치(GIS; Gas-Insulated Switchgear) 5 가스절연개폐장치는 발전소나 변전소<각주>3</각주>에 설치되는 전력 설비의 주 보호장치로서 정상개폐는 물론 고장 발생 시에도 과도한 전류를 신속하게 차단시켜 전력계통을 보호하는 장치이다. 정격전압(kV)에 따라 25.8kV, 72.5kV, 145kV, 170kV, 245kV, 345kV, 420kV, 800kV 제품 등<각주>4</각주>으로 구분되며 용량이 클수록 고도의 기술과 대규모 생산시설을 필요로 하는바, 우리나라의 경우 대기업은 대부분의 제품을, 중소기업은 170kV 제품까지를 생산하고 있다. <그림 1> GIS 170 설치 전후 모습 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271077" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 6 GIS 170kV(이하 'GIS 170’이라 한다)은 1차단방식과 1.5차단방식<각주>5</각주>으로 구분되는데, 1차단은 2개 선로에 2개의 차단기가 설치되는 방식인 반면, 1.5차단은 3개의 차단기가 설치되는 방식이다. 1.5차단의 경우 선로가 고장나도 차단계통에 영향이 전혀 영향이 발생하지 않고, 차단기를 점검할 때도 선로의 정전이 수반되지 않는 등 성능이 보다 뛰어나다. 그러나, 1.5차단 방식은 1차단 방식 대비 설치비용이 많이 들며, 설계에 보다 고급기술이 요구되며, 설치 난이도 역시 상당하다.<그림2> GIS 170 1차단과 1.5차단 비교 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271099" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 7 가스절연개폐장치의 주요 수요처는 이 건 입찰 발주자인 한국전력공사를 비롯, ㅇㅇㅇㅇㅇㅇ, 전력 소비량이 많은 민간시설 등이다. 2) 한국전력공사의 GIS 170 구매방식 8 한국전력공사(이하 '한전’이라 한다)는 주로 25.8kV, 170kV, 345kV 등의 GIS를 입찰 또는 수의계약으로 구매하고 있다. 한전은 GIS를 크게 두 가지 수요를 충족하기 위하여 구매해 왔는데, ① 기존에 설치된 GIS의 증설<각주>6</각주>및 유지보수<각주>7</각주>를 위한 구매, ② 새롭게 GIS를 설치하기 위한 구매가 그것이다. 한전은 ①의 경우에는 기존에 GIS를 설치한 업체와 수의계약을 체결해왔고, ②의 경우에는 경쟁입찰을 통해 계약을 체결해왔다. 9 신규 설치를 위한 GIS 170 구매입찰에 참여하기 위해서는 GIS 170을 납품할 수 있음을 증명할 수 있는 각종 서류를 한전에 제출하여야 하고, 한전이 요구하는 각종 교육을 이수하여, GIS 170 납품 '유자격자’가 되어야 한다. 한전은 신규 설치 GIS를 일반경쟁입찰과 지역제한경쟁입찰을 통해 구매하고 있다. 일반경쟁입찰은 유자격자면 특별한 제한없이 참여 가능한 반면, 지역제한경쟁입찰은 중소기업으로서 한국전력공사 본사 소재지인 전남 나주시에 공장을 두고 GIS 170을 직접 생산하는 업체만 참여 가능하다. 한전은 매년 필요한 GIS 170 물량의 20%가량을 지역제한경쟁입찰을 통해 구매하고 있다. <표 2> GIS 170 유자격자 등록 현황(소갑 제6-3호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271121" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>8</각주>3) 구체적 입찰 진행 방식 10 이 건 GIS 170 입찰은 규격입찰과 가격입찰의 두 단계<각주>9</각주>로 이루어진다. 입찰공고가 나면, 유자격자는 입찰참가 신청을 하고 입찰규격서(설계도면 등)를 제출하고, 이에 대해 평가가 이루어진다(규격입찰). 입찰규격서에 대해 적격판정을 받은 사업자는 가격투찰을 하게 되는데, 가격투찰을 한 사업자 중 최저가로 투찰한 사업자가 최종적으로 낙찰받게 된다(가격입찰). 가격입찰 관련, 투찰가격의 별도 하한선은 없으므로, 경우에 따라서는 낙찰받은 사업자는 오히려 손실을 볼 가능성도 있다. 11 가격입찰에 참여한 사업자들의 투찰가격이 모두 예정가격<각주>10</각주>을 초과하는 경우, 재입찰이 실시된다. 이러한 투찰-재투찰은 최저 투찰가격이 예정가격 이하일때까지 반복되게 된다.2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 일반경쟁입찰 관련 제 1공동행위 가) 개요 12 피심인 9개사 및 조합은 2015년 3월부터 2022년 9월까지 7년 6개월 간, 한전이 신규 설치를 위해 발주하는 GIS 170 구매를 위한 134건의 일반경쟁입찰에 참여하면서, 대기업 군과 중소기업 군의 누적 낙찰물량을 일정 비율로 유지하기로 합의하였다. 피심인들은 각 기업군 간 누적 낙찰물량을 실시간으로 집계하고 그 집계결과를 합의된 비율과 비교해가면서 다음 입찰을 어느 기업 군이 낙찰받아야 하는지 정하고<각주>11</각주>, 그 기업 군 소속 기업이 실제로 낙찰되도록 하기 위해 투찰가격을 상호 교환하는 방식으로 합의를 실행하였다. 피심인들은 기업규모에 따라 대기업 군, 중소기업 군으로 구분이 되며, 그 구분은 <표 3>과 같다. <표 3> 기업규모별 이 사건 가담자 구분 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271143" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>12</각주>13 대기업 군과 중소기업 군 간 물량배분비율은 제 1공동행위 가담 중소기업이 증가함에 따라 중소기업 몫이 증가하는 방향으로 변화해갔다. 가담 중소기업은 2015년 3월에는 동남이 유일했으나, 2016년 11월에는 제룡이, 2017년 12월에는 서전이 가담했다. 2020년 5월에는 디투가, 2021년 6월에는 인텍까지 가담했다. 이처럼 가담 중소기업이 증가함에 따라 합의된 물량배분비율은 87:13에서 55:45까지 변화하였다. 이 건 물량배분비율 합의는 '느슨한 형태’의 합의였다. 한전의 GIS 170 발주량은 매 입찰마다 균일하지 않았기 때문에<각주>13</각주>, 합의된 비율과 실제 실현된 비율이 완벽히 일치하는 것은 구조적으로 불가능하였다. 14 제 1공동행위 관련 입찰(총 134개) 및 낙찰내역은 다음 <표 4>와 같다. <표 4> 이 건 공동행위 입찰 및 낙찰 내역(소갑 제4-3호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271193" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <img src="table_image_6(1).png" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <img src="table_image_6(2).png" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <img src="table_image_6(3).png" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <img src="table_image_6(4).png" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <img src="table_image_6(5).png" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <img src="table_image_6(6).png" alt="이유 12번째 이미지" ></img> <img src="table_image_6(7).png" alt="이유 13번째 이미지" ></img> <img src="table_image_6(8).png" alt="이유 14번째 이미지" ></img> <img src="table_image_6(9).png" alt="이유 15번째 이미지" ></img> <img src="table_image_6(10).png" alt="이유 16번째 이미지" ></img> <img src="table_image_6(11).png" alt="이유 17번째 이미지" ></img> <img src="table_image_6(12).png" alt="이유 18번째 이미지" ></img> <img src="table_image_6(13).png" alt="이유 19번째 이미지" ></img> <img src="table_image_6(14).png" alt="이유 20번째 이미지" ></img> (단위: 원, %, 부가가치세 포함) 나) 제 1공동행위의 배경 12 2014년까지 신규설치 목적의 GIS 170 발주물량은 사실상 대기업 군 4개사가 독점해왔었다. 따라서, 대기업 군 4사에 대해 한전이 수의계약<각주>14</각주>으로 발주하는 증설 및 유지보수 물량은 상당했으며, 이들 입장에서는 수의계약을 통해 확보하는 증설 및 유지보수 물량이 경쟁입찰을 통한 신규설치 물량보다 더 많았다.<각주>15</각주>. 13 한편, 수의계약 단가는 한전과 기존 GIS 170 설치 사업자의 협상을 통해 결정되는데, 협상 과정에서 이 있었다. 따라서 대기업 군 4개사로서는 자신들의 매출에서 큰 비중을 차지하는 수의계약에서 최대한 높은 단가의 계약을 체결하기 위해, 경쟁입찰에서의 낙찰 단가를 높이고자 할 유인이 충분히 있었던 것이다. <표 5> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271215" alt="이유 21번째 이미지" ></img> 14 한편, GIS 170은 고압 설비를 절연하기 위해 SF6(육불화황) 가스를 활용하는 방식이었는데, 이 방식은 지구온난화를 가속화시키는 문제가 있었다. 한전은 이러한 문제점을 인식하여 신규로 설치되는 GIS 170 는 친환경 GIS(EGIS)로 대체해 나가겠다는 로드맵을 2016년 발표한 바 있고, 이에 신규설치 목적의 GIS 170은 2025년 발주가 종료될 예정이었다. 중소기업 군 5개사들은 EGIS를 미처 개발하지 못한 상황이었는데, GIS 170 개발에 투입된 비용을 회수하기 전에 해당 시장이 소멸될 상황에 처하게 된 것이다. 따라서, 이들로서는 최소한의 연구개발비를 회수하기 위해서라도 GIS 170 발주가 중단되기 전 경쟁입찰에서 최대 수량을 낙찰받고자 할 유인이 있었다. 15 GIS 170 경쟁입찰의 경쟁이 치열해지는 것은 대기업 군, 중소기업 군 모두의 이해관계에 반하는 일이었다. 경쟁이 치열해질수록 낙찰단가가 높게 유지될 가능성은 낮아지며, 개별 사업자들이 안정적 물량을 확보할 가능성은 또한 하락한다. 두 기업군 모두 이러한 결과를 피하기 위해 경쟁을 자제할 유인이 있었고, 그러한 유인이 이 건 물량배분 합의로 이어졌다. 대기업 군과 중소기업 군의 낙찰물량을 배분하는 경우 두 기업 군 간 경쟁이 사실상 소멸되므로, ① 낙찰단가는 높게 유지되는 한편, ② 각 기업군 간 낙찰 물량 역시 안정적으로 확보될 수 있었다. 이러한 점이 이 사건 가담자들이 이 건 물량배분 합의로 나아간 배경이었다. 다) 제 1공동행위의 합의 및 실행의 구체적 양태 (1) 대기업 군 4개사와 동남의 합의 및 실행 (2015년 3월 ～ 2016년 10월) 16 이 사건 행위는 2015년 1월 동남이 일진에 낙찰물량을 나누어 줄 것을 요청하면서 시작되었다. 동남은 2014년 10월 서종 입찰부터 이 사건 입찰에 참여하기 시작하였는데, 당시에는 일진의 이례적인<각주>16</각주>저가투찰(일진 투찰률 : ㅇㅇ%)로 낙찰받지 못했다. 동남은 이 후 2개 입찰에서 연속으로 낙찰하였으나, 그 낙찰률은 상당히 낮은 수준으로 오히려 경영악화가 우려되는 수준이었다. <표 6> 2014년 10월 ～ 2015년 1월 GIS 입찰 결과(소갑 제4-1호증 및 제4-2호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271237" alt="이유 22번째 이미지" ></img> 17 이에, 동남 소속 ○○○<각주>17</각주>는 평소 친분이 있었던 일진 소속 ●●●<각주>18</각주>에게 일정 물량을 안정적으로 낙찰받을 수 있도록 해달라고 2015년 1월 경 부탁하였다. 이에 ●●●은 2015년 2월경 한전본사에서 있었던 회의에서 당시 입찰담당자였던 엘에스 ◎◎◎<각주>19</각주>, 효성 ◇◇◇<각주>20</각주>, 현대 ◆◆◆<각주>21</각주>에게 동남의 요구에 대해 수용할지 여부를 물었는데, 3사 담당자들은 이에 대해 특별히 반대하지 않았고, 물량을 나눠주는 것에 뜻을 같이 하였다. <표 7> 일진 의견서(’24.11.17. 제출) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271263" alt="이유 23번째 이미지" ></img> <표 8> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154270871" alt="이유 24번째 이미지" ></img> 18 이와 같은 경위로 대기업 군 4개사와 동남 간의 물량배분 합의가 성립되었으며, 그 구체적 내용은 ① 대기업 군 4개사와 동남의 낙찰물량 비율을 약 87:13에서 88:12로 하고, ② 동남의 낙찰순번을 대기업 군 4개사보다 후순위로 하는 것이었다. 19 위 합의는 투찰가격 공유라는 방식으로 실행되었다. 일진의 ●●●이 동남이 낙찰순번이라는 점을 입찰공고 즈음에 알려주면, 동남 ○○○는 자신의 투찰가격을 투찰 시점에 임박하여 ●●● 또는 □□□에게 알려주었다. 반대로 동남의 순번이 아닌 경우에는 들러리 투찰가격을 알려줌으로써 대기업들이 낙찰받을 수 있도록 하였다. 20 한편, 동남 ○○○는 자신과 대기업의 누적 낙찰물량을 파악하고 이를 합의된 비율과 비교해 가면서 동남의 낙찰순번 여부를 검토하기도 했고, 다음 입찰에서는 동남이 낙찰받아야 할 순번이라고 판단하면 자신이 낙찰받겠다고 일진 ●●●에게 말하기도 했다. 일진 ●●●은 이러한 동남의 요구를 전달받으면, 대기업 측에 양해를 구하기도 하였다. <표 9> 디투 ○○○ 진술조서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154270893" alt="이유 25번째 이미지" ></img> <표 10> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271061" alt="이유 26번째 이미지" ></img> 21 위와 같은 동남과 대기업 군 4개사 간의 합의는 원활히 실행되었다. 2015년 1월 ～ 2월 사이에 이루어진 합의 직후 동남이 처음<각주>22</각주>참가한 2015년 3월 남정왕 입찰(1번)에서 동남은 ㅇ%의 높은 낙찰률로 낙찰을 받았다. 동남이 2015년 1월 낙찰받았던 춘천 입찰에서의 낙찰률은 ㅇ%였는데, 합의 직후 낙찰률이 크게 상승한 것이다. 22 남정왕 입찰 포함, 2016년 11월 제룡이 이 시장에 진입하기 전 40개 입찰[남정왕 입찰(동남 낙찰) ～ 해상 입찰]에서, 동남은 자신의 낙찰순번인 경우에 단 한건의 예외 없이 모두 낙찰받으며, 합의된 물량배분비율과 거의 유사한 수준인 전체 물량의 ㅇ%를 안정적으로 낙찰받았다. 이 기간 동안 동남의 낙찰률은 ㅇ%로, 이 사건 행위 이전인 2015년 1월 춘천 입찰의 낙찰률인 ㅇ%보다 크게 상승하였고, 대기업 군 4개사 역시 ㅇ%라는 높은 낙찰률을 시현하였다. <표 11> 남정왕 입찰(1번) - 해상 입찰(40번) 결과(소갑 제4-3호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271063" alt="이유 27번째 이미지" ></img> 23 이와 같은 동남-대기업 군 4개사 간의 물량배분 합의는 이 시장에 참가하는 중소기업 수가 증가하면서 중소기업 군-대기업 군 간의 합의로 진화하였으며, 중소기업 군에 배분되는 물량배분비율도 점차 증가하였다. (2) 제룡 및 서전의 가담 (2016년 11월 ～ 2017년 12월) 24 제룡은 2016년 10월 GIS 170 납품자격을 취득하였고, 2016년 11월 비응 입찰(41번)에 참여하면서 이 시장에 새로이 진입하였다. 제룡은 비응 입찰에서 ㅇ%의 낙찰률로 낙찰을 받았다<각주>23</각주>. 일진은 동남과 투찰가격을 공유한 것처럼, 낙찰을 위한 투찰가격 혹은 들러리 투찰가격을 제룡과도 공유하였다. <표 12> 디투 ○○○ 진술조서(소갑 제2-1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271065" alt="이유 28번째 이미지" ></img> (표 삽입을 위한 여백) <표 13> 비응 S/S 입찰 결과(소갑 제4-3호증) (단위: 원, %, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271067" alt="이유 29번째 이미지" ></img> 25 특히, 제룡 소속 ■■<각주>24</각주>은 75번 입찰인 남창 입찰의 투찰 개시시점(2018년 3월 29일 09:30) 전인 2018년 3월 29일 09:03에 이 건 입찰에 참여할 예정인 사업자들의 투찰가격을 정리한 자료를 자신의 메일로 발송하였는 바, 이는 각 사의 투찰가격이 공유되고 있었다는 명백한 증거이다. 실제로, 남창 입찰에서는 ■■이 자신의 메일에 적시한 것과 거의 유사하게 투찰이 이루어졌다. ■■은 해당 메일이 투찰 전에 작성된 것임을 인정하고 있다. <그림 3> 제룡 ■■이 ’18.3.29. 09:03에 자신에게 보낸 메일(소갑 제3-2-1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271069" alt="이유 30번째 이미지" ></img> <표 14> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271071" alt="이유 31번째 이미지" ></img> <표 15> 남창 입찰 관련 ■■의 메일과 실제 투찰결과 비교(소갑 제4-3호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271073" alt="이유 32번째 이미지" ></img> 26 제룡이 최초 입찰에 참여한 비응 입찰(41번)부터 남군포 입찰<각주>25</각주>(68번)까지의 28개의 입찰 결과를 분석해보면, 중소기업 군의 누적 낙찰물량은 14.85%로 앞서 동남만 참여했을 때의 물량배분비율인 ㅇ%에 비해 소폭 증가하였음을 확인할 수 있다. 해당 기간동안 대기업 군 4개사 역시 97.65%의 높은 낙찰률을 시현하였다. <표 16> 비응 입찰(41번) - 남군포 입찰(68번) 결과(소갑 제4-3호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271075" alt="이유 33번째 이미지" ></img> 27 2017년 12월, 또 다른 중소기업인 서전이 동상주 입찰(69번)에 참여하면서 이 건 공동행위에 가담하였다. 서전은 2017년 11월 GIS 170 납품자격을 취득한 후 입찰참가를 준비하였다. 당시 서전 소속 △△△<각주>26</각주>은 제룡의 ■■, 일진의 □□□, 동남의 ○○○ 등에 동상주 입찰에서 낙찰받을 수 있게 도와줄 것을 요청하였다. ■■은 투찰일(2017년 12월 8일) 무렵, 서전 △△△에게 서전을 낙찰순번으로 하기로 하였다고 하며 투찰가격을 알려주었고, 해당 가격으로 투찰한 서전은 동상주 입찰에서 94.63%로 낙찰 받았다. <표 17> 서전 △△△ 진술조서 (소갑 제2-10호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271079" alt="이유 34번째 이미지" ></img> <표 18> 동상주 S/S 입찰 결과 (소갑 제4-3호증) (단위: 원, %, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271081" alt="이유 35번째 이미지" ></img> 28 서전이 이 시장에 진입할 즈음에 암묵적으로 합의된 대기업 군과 중소기업 군 간 물량배분비율은 6:4<각주>27</각주>였다. 서전 소속 ▼▼▼<각주>28</각주>은 기업군별 누적 물량을 정리하여 작성해두었는데, 해당 자료에는 실제 실현된 대기업 군과 중소기업 군 간 물량배분비율과, 기준 물량배분비율 간의 차이가 '과부족’으로 기재되어있다. 동 자료에 따르면 기준 물량배분비율은 6:4였다. 이는 이 당시 합의된 물량배분비율이 6:4였음을 의미한다. 한편, 실제 시현된 물량배분비율은 67.34:32.66으로 합의된 기준 물량배분비율과 근사한 수준으로 나타났다. <표 19> 서전 ▼▼▼ 진술조서 (소갑 제2-12호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271083" alt="이유 36번째 이미지" ></img> <표 20> 동상주 입찰(69번) - 의창 입찰(87번)<각주>29</각주>결과 (소갑 제4-3호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271085" alt="이유 37번째 이미지" ></img> (3) 조합대행 체제 전기 (2017년 10월<각주>30</각주>～ 2020년 11월) 29 대기업 군 4개사-중소기업 군 3개사 간의 물량배분합의는 2017년 10월 ～ 2018년 2월의 기간을 거치며 이른바 '조합대행’ 체제로 보다 정교화 되었다. 조합대행 체제는, 중소기업들이 개별적으로 입찰에 참여하는 것이 아니라, 한국중전기사업협동조합에게 입찰을 위탁한 1개의 중소기업만이 입찰에 참여하고 나머지 중소기업들은 입찰에 참여하지 않는 방식을 의미했다. 30 조합대행 체제 전에는 중소기업 3사(동남, 제룡, 서전)가 개별적으로 일진과 접촉해가며 이 사건 물량배분 합의를 하고, 그 합의를 실행해왔다. 그러나, 조합대행 체제 하에서는 조합이 개별 중소기업들의 '총무사’로서 기능하게 된다. 조합은 중소기업 군의 총무사로서, 대기업 군의 총무사인 엘에스 및 일진<각주>31</각주>과 접촉해가며 이 건 물량배분비율의 합의 및 조정, 기업 군 간 낙찰순번의 조정, 합의 결과를 실행하기 위한 투찰가격 공유의 핵심적 역할을 담당했다. 31 조합대행 체제 하에서 피심인들의 행위는 중소기업 군의 총무사가 새로이 등장한다는 것을 제외하고는 대행 체제 전과 본질적으로 동일한 행위였다. 대기업 군과 중소기업 군이 일정한 비율로 물량을 나누어 받는다는 점, 그를 위한 투찰가격 공유가 이루어진다는 점, 후술하듯이 조합대행 체제가 구축되기 전의 물량배분 비율을 그대로 승계했다는 점에서 그렇다. <그림 4> 이 사건 합의 구조 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271087" alt="이유 38번째 이미지" ></img> 32 조합대행 체제로의 전환은, 세 가지 요인에 기인하였다. 첫째는 조합의 수수료 수입 획득이다. 조합은 매 입찰별로 자신에게 입찰을 위탁한 중소기업과 위탁판매계약서를 체결하고 낙찰 금액의 0.6%상당을 수수료로 수취하였는데, 이 건 행위 기간동안 조합이 수취한 총 수수료는 ㅇ원에 달한다. 둘째는 중소기업들의 담합 적발 위험 경감이다. 중소기업이 낙찰 예정사인 경우, 가장 확실하게 낙찰을 보장하려면 다른 중소기업들이 모두 미응찰해야 하는데, 이러한 행태는 외형상 입찰담합으로 보일 여지가 있다. 그러나, 낙찰 예정 중소기업만 입찰에 조합을 통해 대행 참여하고 나머지 중소기업들은 참여하지 않는 경우, 그 경제적 효과는 개별 미응찰 행위와 동일하지만 '조합 대행’이라는 외형으로 인해 문제가 없는 것으로 보일 수 있다. 셋째는 대기업의 요청이었다. 대기업은 이 건 가담 중소기업이 증가함에 따라 조합에 단일한 창구를 마련할 것을 요청하였다. <표 21> 조합 ☆☆☆<각주>32</각주>진술조서<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271089" alt="이유 39번째 이미지" ></img> <표 22> 디투 ○○○ 진술조서 (소갑 제2-1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271091" alt="이유 40번째 이미지" ></img> <그림 5> 위탁계약서 발췌(소갑 제6-5호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271093" alt="이유 41번째 이미지" ></img> <표 23> 조합 수수료 수취 내역<각주>33</각주>(2024.6.기준) (단위: 부가가치세 제외, 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271095" alt="이유 42번째 이미지" ></img><각주>34</각주><각주>35</각주>* (순번 19, 증산) 전부 미납 / (순번25, 완산) 일부(ㅇ원) 미납 33 조합대행 체제는 다음과 같은 방식으로 작동했다. ① 각 기업군 총무사가 대기업 군과 중소기업 군 간의 물량배분 비율을 합의한다. ② 합의된 물량배분 비율과 각 기업군 별 누적 낙찰물량 비율을 비교하여 공고되는 입찰의 낙찰 예정 기업 군을 정한다. ③ 낙찰 예정기업 군이 실제 낙찰받을 수 있도록 총무사 간 투찰가격을 공유한다. 34 조합대행 체제에서 중소기업 측의 총무사는 전술하듯이 조합이었고 총무사의 실무는 ☆☆☆가 담당하였다. 대기업 측의 총무사는 엘에스, 일진이었고, 담당자는 엘에스의 ◎◎◎, 일진의 □□□<각주>36</각주>였다.35 조합 ☆☆☆는 ① 물량배분 비율, ② 입찰의 낙찰 예정 기업 군을 정하는 것과 관련해서는 엘에스 ◎◎◎과 주로 논의했다. ① 물량배분 비율 관련, 조합 ☆☆☆는 2018년 4월 경<각주>37</각주>, 엘에스의 ◎◎◎과 대기업 군과 중소기업 군의 물량배분비율을 6:4로 하자고 명시적으로 합의하였다. 6:4는 조합대행 체제 전부터 암묵적으로 합의되고 실행되어 왔던 물량배분비율이었다. 엘에스 ◎◎◎은 합의된 비율을 대기업 군 소속회사들에게 전달하기도 하였다는 사실도 확인된다. <표 24> 조합 ☆☆☆ 진술조서 (소갑 제2-23호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271097" alt="이유 43번째 이미지" ></img> <표 25> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271101" alt="이유 44번째 이미지" ></img> 36 ② 낙찰예정 기업 군 관련해서는, 기본적으로는 규모가 큰 입찰은 대기업 군이, 작은 입찰은 중소기업 군이 낙찰받기로 큰 얼개를 합의하였다. 이러한 대원칙과, 각 기업군별 누적 낙찰물량과 6:4의 물량배분비율을 비교한 결과를 종합하여 각 총무사들은 다음 공고될 입찰물량을 낙찰받을 기업 군을 판단하였다. 다만, 어느 기업 군이 낙찰받아야 하는지 애매한 경우가 있었는데, 이러한 경우는 각 총무사들이 만나서 조율하곤 하였다. 특히 조합 ☆☆☆는 중소기업들의 이해관계를 반영해서 가급적 중소기업 군 회사들이 낙찰될 수 있도록 했다. 조합 ☆☆☆는 직산 입찰(78번), 대천 입찰(93번)의 경우 서전이 낙찰받을 수 있도록 엘에스 ◎◎◎과 협의하였고, 실제 협의한 대로 서전이 낙찰받았다. 엘에스 ◎◎◎은 이와 같은 조합 ☆☆☆ 측의 요청들을 대기업 내부에 공유하였고, 이에 대해 대기업들이 양해함에 따라 실제 협의된 결과대로 실행되었다. <표 26> 직산 입찰 / 대천 입찰 낙찰 결과 (소갑 제2-23호증) (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271103" alt="이유 45번째 이미지" ></img> <표 27> 조합 ☆☆☆ 진술조서 (소갑 제2-23호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271105" alt="이유 46번째 이미지" ></img> <표 28> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271107" alt="이유 47번째 이미지" ></img> 37 조합 ☆☆☆가 낙찰기업 군 관련 대기업 군과 합의를 해왔다는 사실은 김천 입찰(106번)에서도 확인된다. 김천 입찰은 2020년 10월 5일 공고되었고, 2020년 12월 4일 투찰되었다. 그런데, ☆☆☆와 서전 ▼▼▼의 통화 녹취록에 따르면, ☆☆☆는 김천 입찰이 대기업 몫으로 정해졌다는 사실을 중소기업 군 피심인들한테 전달하였다고 ▼▼▼에게 말하였다. 이러한 발언은 투찰 전인 2020년 10월 13일 이루어진 것으로, ☆☆☆가 대기업 군 총무사(엘에스 ◎◎◎)과 협의하여 김천 입찰을 대기업 몫으로 조정한 것은 2020년 10월 13일 전에 이루어진 것이라고 볼 수 밖에 없다. 실제 김천 입찰에서는 대기업 군인 현대가 낙찰받았다. <표 29> 서전기전 ▼▼▼-조합 ☆☆☆ 통화내용(2020. 10. 13.) 녹취록 (소갑 제3-1-11호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271109" alt="이유 48번째 이미지" ></img> <표 30> 김천 입찰결과 (소갑 제4-3호증) (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271111" alt="이유 49번째 이미지" ></img> 38 ③ 기업 군 간 투찰가격 공유는 조합 ☆☆☆과 일진 □□□ 간 이루어졌다. 낙찰 예정사가 안전하게 낙찰받을 수 있으려면 기업 군 간 투찰가 공유가 필수였다. 투찰가격 공유는 다음과 같은 과정을 거쳐 이루어졌다. 39 중소기업 군이 낙찰될 차례인 경우, 낙찰 예정사인 중소기업이 투찰가격을 산정하여 이를 조합 ☆☆☆에게 알려주고, 조합 ☆☆☆는 이를 일진 □□□에게 전달하였다. 일진 □□□는 투찰가격의 적정성을 검토하여 필요 시 수정하여 조합 ☆☆☆에게 회신해 주었다. 조합 ☆☆☆는 일진 □□□가 알려주는 투찰가격으로 투찰하였다. 실제 서대구 입찰(97번)의 경우 동남 ○○○가 산정한 투찰가격이 조합 ☆☆☆를 거쳐 일진 □□□에 의해 수정되었고, 수정된 가격대로 투찰되었다. 실제로 서대구 입찰에서는 동남이 낙찰되었다. <표 31> 서대구 입찰결과 (소갑 제4-3호증) (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271113" alt="이유 50번째 이미지" ></img> 40 반면, 대기업 군이 낙찰될 차례인 경우, 일진 □□□는 대기업 군의 투찰예정가격을 조합 ☆☆☆에게 알려주었고, 조합 ☆☆☆는 항상 이 가격 이상으로 들러리 투찰을 하였다. 조합 ☆☆☆는 임의의 중소기업 명의로 입찰에 들러리로 대행 참가하면서, 자신이 어떤 가격으로 들러리 투찰을 하는지 해당 중소기업과 별도로 협의하지도 않았다. 41 투찰가격이 예정가격을 초과하여 유찰되는 경우, 2회차 이상 입찰에서도 전술한 것과 같은 조합 ☆☆☆와 일진 □□□ 간의 투찰가격 공유는, 계속적으로 이루어졌다. <표 32> 조합 ☆☆☆ 진술조서 (소갑 제2-23호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271115" alt="이유 51번째 이미지" ></img> <표 33> 디투 ○○○ 진술조서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271117" alt="이유 52번째 이미지" ></img> 42 다만, 제룡이 낙찰 예정사일 때는 조합 ☆☆☆에서 일진 □□□를 거친 적정 투찰가격 점검 과정 없이 제룡 ■■<각주>38</각주>이 직접 일진 □□□와 소통하며 투찰가격을 직접 정하고, 이를 조합 ☆☆☆에게 사후 통보해주었다. 조합 ☆☆☆는 제룡 ■■이 통보한 투찰가격으로 제룡을 대행해 투찰하였다. 43 제룡이 낙찰 예정사였던 강서 입찰(103번)관련, 제룡 ■■은 자사 및 타사의 투찰가격을 기재한 '규격입찰서 부품별 제안수량’이라는 제목의 문건을 작성하여 조합 ☆☆☆에게 보내어 투찰하도록 하였다. 조합 ☆☆☆는 1회차 입찰<각주>39</각주>에서 위 문건에 기재된 대로 제룡의 투찰가격을 ㅇ으로 하였으나 예가초과로 유찰되었다. 조합 ☆☆☆는 2회차 입찰에서 ■■이 작성한 금액보다 약간 낮추어 투찰하였고, 효성 등 들러리로 참가한 대기업 3개사는 위 문건에 기재된 금액(ㅇ)과 유사하게 투찰함으로써 제룡전기가 낙찰되도록 하였다. <표 34> 조합 ☆☆☆ 진술조서 (소갑 제2-23호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271119" alt="이유 53번째 이미지" ></img> <그림 6> 제룡전기 ■■이 사전에 작성한 강서 S/S 입찰 투찰가격 내역 (소갑 제3-3-2호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271123" alt="이유 54번째 이미지" ></img> <표 35> 강서 입찰결과 (소갑 제4-3호증) (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271125" alt="이유 55번째 이미지" ></img> 44 참고로, 중소기업 군 내에서 낙찰 예정사는 '배정회의’를 통하여 결정되었다. 배정회의는 조합에 각 중소기업 입찰 담당자들이 모여서 낙찰 예정사를 정하는 회의였다. 낙찰 예정사를 정하는 기준은 누적 낙찰물량이었다. 중소기업 중 누적 낙찰물량이 적은 중소기업이 낙찰자로 선정되는 방식이었다. 배정회의는 조합 ☆☆☆를 중심으로 이루어졌으며, 후술하듯이 조합 ☆☆☆가 퇴사하고 제룡 ■■이 총무 역할을 맡았을 때에도 제룡 ■■을 중심으로 동일하게 배정회의를 거쳐 중소기업 군의 낙찰 예정사를 정하였다. 배정회의 참여 담당자는 그 결과를 보고서 형태로 작성하여 각 중소기업 내부에 보고하기도 하였다. <표 36> 조합 ☆☆☆ 진술조서 (소갑 제2-23호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271127" alt="이유 56번째 이미지" ></img> <표 37> 서전기전 ▼▼▼ 진술조서 (소갑 제2-11호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271129" alt="이유 57번째 이미지" ></img> <그림 7> 서전 ◀◀◀<각주>40</각주>이 작성한 배정회의 참석 보고서(소갑 제3-9호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271131" alt="이유 58번째 이미지" ></img> (4) 조합대행 체제 후기 (2020년 11월 ～ 2022년 9월) 12 한편, 조합 ☆☆☆는 2020년 11월 경 퇴사하였다. 퇴사 후에는 제룡 ■■이 중소기업 군의 총무 역할을 담당하였다. ■■은 대기업 군 총무인 일진 ●●●, □□□와 지속적으로 의사연락을 해가면서 ① 물량배분 비율을 조절하고, ② 낙찰 기업군을 조정하고, ③ 투찰가격을 교환하는 역할을 수행하였다. (표 삽입을 위한 여백) <표 38> 디투 ○○○ 진술조서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271133" alt="이유 59번째 이미지" ></img> <그림 8> 조합 ☆☆☆ 퇴사 이후 조합대행 체제 구조 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271135" alt="이유 60번째 이미지" ></img> 45 ① 물량배분 비율 조정 관련, 당초 조합대행 체제는 중소기업 3사(동남, 제룡, 서전) 체제로 시작되었으나, 2개 중소기업이 신규로 시장에 진입(디투는 2018년 12월 26일 임시 납품자격을 얻고 2020년 5월부터 입찰에 참여했으며, 인텍은 2021년 1월 GIS 170 납품자격을 획득<각주>41</각주>했다)하면서 종전 6:4였던 대기업 군과 중소기업 군의 물량비율을 조정할 필요가 있었다. 제룡 ■■은 2021년 1월 경 일진 □□□를 통해 엘에스 ◎◎◎과 접촉하여 신청주 입찰(111번) 다음 입찰인 을왕 입찰(112번)부터 인텍 등이 새로이 진입하였다는 점을 고려하여 물량 비율을 5.5:4.5로 조정하여 적용하자고 합의하였다. 특히, 그러한 물량 배분비율 변경 합의에 엘에스, 일진, 효성은 모두 동의하였다.<표 39> 서전기전 ▼▼▼-제룡전기 ■■ 통화내용(2021. 1. 18.) 녹취록 (소갑 제3-1-2호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271137" alt="이유 61번째 이미지" ></img> 46 ② 낙찰 기업 군 조정 관련, 제룡 ■■은 일진 □□□와 주로 연락하였다. 일진 □□□는 ■■과 합의한 내역들을 다른 대기업 군 담당자들에게 전달하였는데, 그 담당자들은 효성 ◇◇◇, 현대 ◆◆◆, 엘에스 ◎◎◎이었다. <표 40> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271139" alt="이유 62번째 이미지" ></img> 47 구체적으로 제룡 ■■과 일진 □□□가 협의한 내역은 다음과 같다. 2020년 11월 경 제룡 ■■은 대기업 군과 협의(총무 : 일진 □□□)하여, 청평양수 입찰(107번)과 서송도 입찰(109번) 입찰을 대기업 군 몫으로 하기로 조율하였다. ■■은 이와 같은 내용을 서전 ▼▼▼에게 아래 <표 41>과 같이 전달하였다. <표 41> 서전기전 ▼▼▼-제룡전기 ■■ 통화내용(2020. 11. 13.) 녹취록 (소갑 제3-1-1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271141" alt="이유 63번째 이미지" ></img><각주>42</각주>48 <표 41>에 따르면, 서송도 입찰을 엘에스에게 할당하려고 ■■과 대기업 측은 시도하였다. 그러나, 엘에스는 2020년 11월 15일까지 부정당업자 제재처분을 받아 입찰참가자격이 정지된 상태였으므로(소갑 제6-4호증), 엘에스로서는 서송도 입찰 참여가 원천적으로 불가능<각주>43</각주>했다. 결국 서송도 입찰은 같은 대기업 군인 일진에게 할당되었다. 일진에게 할당되었다 하더라도 서송도 입찰이 대기업 군 몫이었다는 합의 내용이 달라지는 것은 아니다. 49 청평양수 입찰은 합의된 대로 대기업 군인 일진이 낙찰받았다. 서송도 입찰의 경우도 대기업 군인 일진이 낙찰받았어야 하는데<각주>44</각주>, 일진의 입찰 담당자인 ▷▷▷는 예가 초과로 유찰된 후 실시된 재입찰에 실수로 참가하지 않았다. 결과적으로 재입찰에서 들러리로 참가<각주>45</각주>한 디투가 낙찰되었다. <표 42> 서송도 및 청평양수 입찰 결과 (소갑 제4-3호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271145" alt="이유 64번째 이미지" ></img> <표 43> 일진전기 ▷▷▷ 진술서(소갑 제2-39호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271147" alt="이유 65번째 이미지" ></img> <표 44> 디투 ○○○ 확인서(소갑 제2-4호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271149" alt="이유 66번째 이미지" ></img> 50 제룡 ■■은 2021년 1월 경, 대기업 군과 합의하여 당초 대기업 군 몫이었던 신청주 입찰(111번)을 중소기업 군 몫으로 조정하려 하였다. 이러한 조정은 대기업 군과 중소기업 군 간 물량배분비율인 6:4를 가능한 정확히 맞추기 위한 시도였다. 당초 신청주 입찰은 대기업 군 중에서 엘에스의 몫이었으나, 해당 입찰은 1.5차단 방식의 GIS 170을 위한 것으로서 그 물량이 상당했다. 그래서 이를 대기업 군인 엘에스 몫으로 할 경우 6:4 비율에서 이탈이 발생할 우려가 있었고, 제룡 ■■은 이를 방지하기 위해 신청주 입찰을 중소기업 몫으로 하고자 했던 것이다. <표 45> 서전기전 ▼▼▼-제룡전기 ■■ 통화내용(2021. 1. 18.) 녹취록 (소갑 제3-1-2호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271151" alt="이유 67번째 이미지" ></img> 51 특히, 이 과정에서 제룡 ■■은 일진 □□□를 통해 엘에스 ◎◎◎에게 접촉하며 신청주 입찰(111번)을 중소기업 몫으로 하고자 하였다. 결과적으로 그러한 시도는 성공적이었으며, 실제 신청주 입찰은 중소기업인 제룡이 낙찰받았다. <표 46> 공정거래위원회 전원회의 심의(2024년 12월 18일) 질의응답 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271153" alt="이유 68번째 이미지" ></img> <표 47> 신청주 입찰(111번) 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271155" alt="이유 69번째 이미지" ></img> 52 제룡 ■■은 2021년 4월 경, 대기업 군과 합의하여 을왕 입찰(112번), 신목감 입찰(113번)을 각각 중소기업 군과 대기업 군이 낙찰받을 수 있도록 낙찰 기업 군을 조율하였다. 을왕 입찰은 전술한 것과 같이 대기업 군과 중소기업 군의 물량배분비율이 5.5:4.5로 조정된 후 있었던 첫 입찰이었는데, 제룡 ■■과 일진 ●●●은 이 비율에 근거하여 낙찰 기업 군을 조정하였다. 그리고, 실제로 을왕 입찰(112번)은 중소기업 디투가, 신목감 입찰(113번)은 대기업 현대가 낙찰받았다. <표 48> 서전기전 ▼▼▼-제룡전기 ■■ 통화내용(2021. 4. 8.) 녹취록 (소갑 제3-1-3호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271157" alt="이유 70번째 이미지" ></img><각주>46</각주><표 49> 을왕 S/S 및 신목감 S/S 입찰결과 (소갑 제4-3호증)(단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271163" alt="이유 71번째 이미지" ></img> 53 2021년 6월 경, 제룡 ■■은 진해 입찰(114번)을 인텍에, 1.5차단 입찰이었던 정촌 입찰(117번)을 서전에 할당하기 위해, 일진 ●●●과 협의하여 포천 입찰(115번), 동제주 입찰(116번)을 대기업 순번으로 조정하였다. 원래 정촌 입찰은 대기업 군의 물량이었으나, 이를 중소기업 군 물량으로 전환하기 위해 1차단 입찰 2개(포천, 동제주)를 대기업 군 몫으로 변경하기로 합의한 것이다. 실제 입찰결과는 양 총무가 합의한대로 진해는 인텍이, 정촌은 서전이, 포천과 동제주는 대기업인 효성과 엘에스가 낙찰받았다. 한편, 이러한 순번 조정은 일진 ●●●이 단독으로 한 것이 아니라, 현대, 효성, 엘에스의 사후 추인을 얻어 진행된 것이었다 <표 50> 서전기전 ▼▼▼-제룡전기 ■■ 통화내용(2021. 6. 1., 10:28) 녹취록 (소갑 제3-1-6호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271195" alt="이유 72번째 이미지" ></img> <표 51> 서전기전 ▼▼▼-제룡전기 ■■ 통화내용(2021. 6. 1., 13:29) 녹취록 (소갑 제3-1-7호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271165" alt="이유 73번째 이미지" ></img> <표 52> 진해, 정촌, 포천, 동제주 입찰결과 (소갑 제4-3호증) (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271177" alt="이유 74번째 이미지" ></img> 54 ③ 투찰가격 공유를 위한 중소기업 측 총무 역시 조합 ☆☆☆에서 제룡 ■■으로 변경되었다. 제룡 ■■이 투찰가격을 공유한 방식은 다음과 같다. 55 제룡 ■■은 중소기업이 낙찰 예정사일 때 해당 중소기업으로부터 전달받은 투찰가격을 일진 □□□에게 전달하고, 이를 확인 및 수정받았다. ■■은 낙찰 예정 중소기업이 산정한 가격이 □□□가 수정한 가격과 상이하더라도, 수정가격으로 투찰하도록 하였다. 투찰 실무는 ■■이 직접 한 것은 아니고 조합 ☆☆☆ 퇴사 후 후임자인 조합의 ▶▶▶가 하였다. ☆☆☆는 □□□와의 투찰가격 협의도 본인이 하고 투찰도 본인이 한 반면, ▶▶▶는 기계적으로 투찰가격 입력만 했다는 점이 차이가 있다. 이러한 점은 서전의 정촌<각주>47</각주>입찰의 투찰과정에서 잘 나타난다. <표 53> 서전기전 ▼▼▼ 진술조서(소갑 제2-11호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271179" alt="이유 75번째 이미지" ></img> <표 54> 서전기전 ♠♠♠<각주>48</각주>진술조서(소갑 제2-16호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271181" alt="이유 76번째 이미지" ></img> 56 제룡 ■■은 투찰가격 공유를 넘어서 자신이 직접 낙찰 예정 중소기업의 투찰가격 산정과정에 개입하기도 했다. 이러한 점은 인텍의 진해<각주>49</각주>입찰 투찰과정에서 알 수 있다. 인텍 ♡♡♡<각주>50</각주>은 자신이 처음 참여한 진해 입찰에서 투찰가격 산정의 기초자료<각주>51</각주>인 부품별 제안수량 자료를 ■■에게 메일로 보내기도 했다. 부품별 제안수량 자료는 영업비밀로 관리되는 자료되는 것이 일반적으로, 경쟁사에게 공개되어서는 안되는 자료이다<각주>52</각주>. (표 삽입을 위한 여백) <표 55> 인텍 ♡♡♡ 진술조서 및 ♡♡♡이 ■■에게 보낸 이메일 자료(소갑 제2-35호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271185" alt="이유 77번째 이미지" ></img> 57 한편, 일진 □□□는 중소기업의 투찰가격을 확인, 수정하는 것 외에도 다른 대기업인 현대, 효성 등의 투찰가격이 투찰가격이 지나치게 낮아져 대기업 군이 낙찰받는 결과가 발생하지 않도록 대기업 입찰 참여자의 투찰가격을 통제하기도 했다. 이러한 통제는 비단 제룡 ■■이 중소기업 군 총무를 담당했때만 이루어진 것이 아니라 134건의 일반경쟁입찰 전체에 걸쳐 이루어졌다. <표 56> 서전기전 ▼▼▼-제룡전기 ■■ 통화내용(2021. 6. 22.) 녹취록 (소갑 제3-1-9호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271187" alt="이유 78번째 이미지" ></img> 58 반대로, 중소기업 군이 들러리로 참여해야 할 때는, 제룡 ■■이 직접 일진 □□□와 협의하여 들러리 투찰가격을 정하고 개별 중소기업과 협의 없이 ▶▶▶로 하여금 들러리 투찰을 하도록 하였다. <표 57> 디투 ○○○ 진술조서 (소갑 제2-1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271189" alt="이유 79번째 이미지" ></img> (5) 조합대행 체제에서 합의 실행 결과 59 전술한 바와 같이, 조합대행 체제 하에서 대기업 군 및 중소기업 군 간 물량배분 합의, 그리고 투찰가격 공유를 통한 합의 실행행위는 대기업 군 총무사(엘에스, 일진)와 중소기업 군 총무사(조합, 제룡) 간의 긴밀한 의사연락을 기반으로 이루어져왔다. 조합대행 체제는 직산 입찰(78번)부터 대산 입찰(134번)의 57개 입찰에 걸쳐 지속되어왔고, 이 기간 동안 실제 대기업:중소기업 간의 물량배분비율은 합의된 6:4 또는 5.5:4.5에 근사하게 이루어져 왔다. 대기업들의 낙찰률 또한 96.08%에서 96.62%에 이르는 상당히 높은 수준으로 시현되어 왔다. <표 58> 남원 입찰(88번) - 신청주 입찰(111번)<각주>53</각주>결과 (소갑 제4-3호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271191" alt="이유 80번째 이미지" ></img> <표 59> 을왕 입찰(112번) - 대산 입찰(134번) 결과 (소갑 제4-3호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271217" alt="이유 81번째 이미지" ></img> (6) 공동행위의 종료 60 제 1공동행위의 종료 시점은 2022년 9월 8일이다. 공동행위의 종료일은 실행행위가 종료된 날<각주>54</각주>이며, 이 건처럼 합의에 따른 투찰이라는 형태로 매 입찰별로 실행행위가 이루어지는 경우는 마지막 투찰일이 실행행위의 종료일, 곧 공동행위의 종료일이 된다. 61 피심인들의 마지막 투찰시점은 대산 입찰(134번) 투찰일인 2022년 9월 8일이다. 대산 입찰은 2022년 7월 14일 공고되었는데, 그 공고 후인 2022년 7월 26일 공정거래위원회가 이 건 공동행위 혐의 관련 현장조사를 실시하였다. 그런데, <표 60>의 ○○○ 진술과 같이, 현장조사에도 불구하고, 이미 대산 입찰과 관련된 낙찰예정 기업군은 사전에 정해졌는 바, 대산 입찰 투찰행위는 이미 이루어진 물량배분 합의를 실행한 행위라고 보아야 한다. 62 한편, <표 60>의 ○○○ 진술, <표 61>의 ♥♥♥ 진술과 같이 현장조사 이후에 공고된 신성연 입찰, 마산 입찰(공고일 : 2022년 9월 14일) 관련 낙찰예정 기업군 합의는 더 이상 없었고, 관련 실행행위도 더 이상 없었다. 따라서, 피심인들의 마지막 투찰시점, 즉 마지막 합의 실행시점은 2022년 9월 8일인 바, 이 날 제 1공동행위는 종료되었다. <표 60> 디투 ○○○ 진술조서 (소갑 제2-3호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271219" alt="이유 82번째 이미지" ></img> <표 61> 동남 ♥♥♥ 진술조서 (소갑 제2-8호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271221" alt="이유 83번째 이미지" ></img> 2) 지역제한입찰 관련 제 2공동행위 가) 합의 개요 63 전술하였듯 한전은 GIS 170의 20%가량을 나주에 본사가 있는 사업자만 참여할 수 있는 지역제한입찰을 통해 구매하고 있다. 2019년 3월 이전까지는 동남이 유일한 참가자격자여서 단독응찰하여 수의계약으로 수주하였다. 그러나, 이후 디투 및 인텍이 지역제한입찰 참가자격을 취득(디투는 2018년 12월 26일 임시로 GIS 170 납품자격을 얻었고, 인텍은 2021년 1월 납품자격을 취득했다)하자, 동남은 디투 및 인텍과 누적계약금액에 따라 순차적으로 물량을 나누어 낙찰받기로 합의하였다. 64 제 2공동행위 관련 입찰(총 11개) 및 낙찰 내역은 <표 62>과 같다. <표 62> 지역제한입찰 결과(소갑 제4-4호증) (단위: 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271223" alt="이유 84번째 이미지" ></img> 나) 구체적 합의 경위 및 실행방식 65 2018년 12월 디투가 유자격자 임시등록을 하고, 2019년 3월에 공고된 진례 S/S 지역제한입찰에 참가(2019년 4월 투찰)하게 되자, 동남 ○○○는 디투와의 경쟁을 방지하기 위해 디투 ★★★<각주>55</각주>과 누적계약금액을 기준으로 낙찰 순번을 정해 입찰 물량을 나눠먹기로 합의하였다. 해당 합의를 실행하기 위해 낙찰 예정사업자는 들러리 사업자에게 투찰해야 할 가격을 알려주는 방식으로 투찰가격을 공유했다. 진례 입찰(1번)부터 서군산 입찰(9번)까지 이와 같은 방식으로 동남과 디투의 물량배분 합의가 실행되었다. 66 한편, 2021년 1월 인텍이 GIS 170 유자격자 등록을 하고, 2021년 8월에 공고된 에코 S/S 지역제한입찰에 참가(2021년 10월 투찰)하게 되자, 디투 ○○○<각주>56</각주>, 동남 ◁◁◁<각주>57</각주>및 인텍 ♡♡♡은 조합 사무실에서 지역제한 입찰도 일반입찰과 같이 누적계약금액을 기준으로 낙찰 순번을 정하여 물량을 나누되 조합대행으로 입찰에 참가하기로 합의하였다. 67 계약물량 기준으로 낙찰 순번인 사업자가 조합에 전화를 하여 자신이 낙찰받을 순서라는 점과 투찰가격을 알려주면, 조합 ▶▶▶가 그 정보들을 반영하여 대행 투찰하였다. 다만, 일반경쟁입찰과 같이 조합 대행투찰을 하기 위해서는 중소기업은 계약금액의 0.6%를 수수료로 조합에 납부해야 했다. 동남은 이를 지불하기 싫어 조합대행 투찰을 하지 않았지만, 합의를 준수하며 낙찰 순번이 아닐때는 개별적으로 들러리 투찰을 하였다. 실제로 대행 투찰을 한 것은 디투와 인텍이었으며, 이들은 낙찰 순번일때만 대행 투찰하였고, 낙찰순번이 아닐때는 입찰에 참여하지 않았다. <표 63> 디투 ○○○ 진술조서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271225" alt="이유 85번째 이미지" ></img> 68 한편, 지역제한입찰에서 조합의 역할을 단순한 입찰대행이었다. 중소기업 군의 총무사 역할을 하며 담합에 적극 가담했던 일반경쟁입찰과는 달랐다. 아래 <그림 9>는 조합 ♧♧♧<각주>58</각주>이 작성한 자료인데, 해당 자료에는 “170 GIS 지역은 각자 진행 중(조합X)”라는 문구가 기재되어 있다. <그림 9> 중전기조합 ♧♧♧이 작성한 낙찰 내역 자료(소갑 제3-4호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154271227" alt="이유 86번째 이미지" ></img> 다) 합의 실행결과 69 <표 62>에서 알 수 있듯, 동남과 디투는 진례 S/S 등 9건의 입찰에서 누적계약금액에 따라 정한 낙찰 순번으로 입찰에 참가하여 동남 4건, 디투 5건의 입찰에서 각각 낙찰받았다. 조합대행으로 입찰에 참가한 이후에는 2건의 입찰에서 디투와 인텍이 각 1건씩 낙찰받았다. 라) 공동행위의 종료 70 에코 입찰(11번) 이후로 더 이상 한전은 지역제한 입찰을 공고하지 않았다. 따라서 제2공동행위 관련 피심인 동남, 디투, 인텍의 마지막 실행일은 에코 입찰 투찰일인 2021년 10월 22일로, 이 날이 제 2공동행위가 종료된 날이라고 봄이 타당하다. 3) 근거 71 이와 같은 사실은 일부 피심인들의 인정사실(디투, 서전, 인텍, 제룡, 조합은 위 1), 2)의 행위사실들을 모두 인정하고 있고, 일진은 일부 인정<각주>59</각주>하고 있다), 이 사건 관련자 진술조서 및 확인서(소갑 제2-1호증 내지 제2-47호증), 통화내용 녹취록(소갑 제3-1-1호증 내지 제3-1-16호증), 제룡 ■■이 작성한 투찰가격 관련 자료(소갑 제3-2-1호증 및 제3-2-2호증), 조합 관련자들이 작성한 자료(소갑 제3-3호증 내지 제3-5호증), 조합 ☆☆☆ 및 엘에스 ◎◎◎ 행적 관련 자료(소갑 제3-6호증 내지 제3-8호증), 서전 관련자들 작성자료(소갑 제3-9호증, 제3-10호증, 제3-13호증, 제3-14호증), 진해 입찰 및 정촌 입찰 관련 규격서(소갑 제3-11호증, 제3-15호증), 이 사건 입찰 결과 관련 자료(소갑 제4-1호증 내지 제4-8호증), 이 사건 입찰 계약서(소갑 제5-1호증 및 제5-2호증), 이 사건 입찰공고문(소갑 제6-1호증 및 제6-2호증), GIS 170 유자격자 현황(소갑 제6-3호증 및 제6-7호증), 이 사건 관련 부정당업자 제재 현황(소갑 제6-4호증), 조합의 위탁판매계약서 및 그에 따른 수수료 수취 내역(소갑 제6-5호증 및 제6-6호증), 피심인들이 제출한 의견서, 공정거래위원회 전원회의 심의(’24.12.11., ’24.12.18.) 시 피심인들의 발언 등을 통해 인정된다. 나. 관련 법령 및 법리 1) 관련 법령 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>60</각주>제40조 (부당한 공동행위의 금지)① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 또는 그 밖의 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 2. (생략) 3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위 4. ∼ 9. (생략) ② ～ ④ (생략) ⑤ 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하는 둘 이상의 사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 사업자들 사이에 공동으로 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의한 것으로 추정한다. 1. 해당 거래분야, 상품ㆍ용역의 특성, 해당 행위의 경제적 이유 및 파급효과, 사업자 간 접촉의 횟수ㆍ양태 등 제반 사정에 비추어 그 행위를 그 사업자들이 공동으로 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있을 때 2. (생략) 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>61</각주>제19조 (부당한 공동행위의 금지)① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ∼ 2. (생략) 3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위 4. ∼ 9. (생략) ② ～ ④ (생략) ⑤ 2 이상의 사업자가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하는 경우로서 해당 거래분야 또는 상품ㆍ용역의 특성, 해당 행위의 경제적 이유 및 파급효과, 사업자 간 접촉의 횟수ㆍ양태 등 제반사정에 비추어 그 행위를 그 사업자들이 공동으로 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있는 때에는 그 사업자들 사이에 공동으로 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의한 것으로 추정한다. 2) 법리 가) 위법성 요건 72 법 제40조 제1항 또는 구법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자가 법 제40조 제1항 또는 구법 제19조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을, ② 다른 사업자와 계약ㆍ 협정ㆍ결의 또는 그 밖의 방법으로 합의하고, ③ 그 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. ④ 또한 위법성 조각사유로서 공정거래위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대하여 인가를 받은 사실이 없어야 한다. 나) 법 제40조 제1항 제3호에 해당하는 행위 또는 구법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 행위 73 법 제40조 제1항 제3호에 해당하는 행위 또는 구법 제19조 제1항 제3호에서 규정하는 '상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또