한국전력공사 발주 가스절연개폐장치 구매입찰 관련 10개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건 관련 ㈜동남의 이의신청에 대한 건

1. 원심결 내용 1 이의신청인은 2015. 3.부터 2022. 9.까지의 기간동안 한국전력공사(이하 '한전’이라 한다)가 발주하는 가스절연개폐장치<각주>1</각주>(이하 'GIS’라 한다) 일반경쟁입찰 134회에 참여하면서, 자신을 포함한 9개 사업자 및 1개 조합<각주>2</각주>과 함께 기업규모에 따른 기업군별 낙찰물량 비율<각주>3</각주>및 각 입찰별 낙찰예정 기업군을 합의하고, 기업 군 간 예정 투찰가격을 공유하는 방식으로 그 합의를 실행하였다(이하 일반경쟁입찰에서 있었던 공동행위를 '제 1공동행위’라 한다). 2 한편, 이의신청인은 2019. 4.부터 2021. 10.까지의 기간동안 한전이 발주한 GIS 지역제한경쟁입찰<각주>4</각주>11회에 참여하면서, 자신을 포함한 3개 사업자(이의신청인, ㅇㅇㅇㅇㅇㅇㅇ, ㅇㅇㅇㅇㅇㅇ)와 물량을 균등하게 나누어 낙찰받기로 합의하고, 상호 투찰가격을 공유하는 방식으로 그 합의를 실행하였다(이하 지역제한경쟁입찰에서 있었던 공동행위를 '제 2공동행위’라 한다.) 3 공정거래위원회는 이의신청인의 제 1공동행위 및 제 2공동행위가 모두 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제40조 제1항 제3호에 위반되는 부당한 공동행위라고 판단하였고, 이의신청인을 포함한 9개 사업자, 1개 조합에게 향후 재발방지명령을 부과하는 한편, 과징금 납부명령을 <별지 1>과 같이 부과하였다. 4 이의신청인이 부과받은 과징금은 총 2,140백만원이다. 세부적으로 보자면, 제 1공동행위에 대해 부과된 과징금 1,618백만원, 제 2공동행위에 대해 부과된 과징금은 522백만원이다. 원심결은 제 1공동행위에 대한 과징금은 2021. 12. 30. 시행된 과징금 세부기준에 관한 고시<각주>5</각주>(이하 '21고시’), 제 2공동행위에 대한 과징금은 2017. 11. 30. 시행된 과징금 세부기준에 관한 고시<각주>6</각주>(이하 '17고시’)에 의거해 산정 및 부과하였다.2. 이의신청 이유 및 판단 5 이하에서는 이의신청인이 부과과징금의 감경 또는 면제가 필요하다고 주장하는 내용별로 그 당부에 대해 판단한다. 1) 제 2공동행위의 부과기준율을 재산정 할 필요가 있다는 주장 6 제 2공동행위의 부과기준율은 5.0%였는데, 제 2공동행위는 지역제한경쟁입찰로서 경쟁제한성을 이미 내재하고 있다는 점, 그 행위에 따른 한전의 피해가 크지 않다는 점, 제 2공동행위의 관련매출액 등이 제 1공동행위 대비 적은데 제 1공동행위의 부과기준율은 3.5%로 더 낮았다는 점 등을 고려할 때 제 2 공동행위의 부과기준율은 제 1공동행위보다 낮게 산정되어야 한다고 이의신청인은 주장한다. 7 그러나, 제 2공동행위에 경쟁제한성이 크지 않다는 점, 발주처의 피해가 적다는 점 등은 이미 원심결이 고려한 사항이다. 제 2공동행위는 이른바 경성공동행위로서, '매우 중대한 위반행위’로 볼 여지가 있었으나, 원심결은 위와 같은 요소들을 종합적으로 고려하여 제 2공동행위를 '중대한 위반행위’로 판단하여 5.0%의 부과기준율을 정한 것이다. 8 이의신청인은 제 1공동행위와의 형평성 문제도 주장하나, 그 주장 또한 이유없다. 제 1공동행위 관련 대기업 군 기업<각주>7</각주>들은 7.0%의 부과기준율을 적용받았고, 이의신청인을 비롯한 중소기업 군 기업<각주>8</각주>들은 이의 절반인 3.5%의 부과기준율을 적용받았는데, 원심결이 이와 같이 한 것은 이의신청인을 포함한 중소기업 군 기업들 행위의 경위를 참작요소로서 고려할 필요가 있었기 때문이다. 이의신청인이 일반경쟁입찰시장 진입을 시도할 때 기존에 시장을 선점하고 있던 대기업들의 견제(저가투찰)가 심했는 바, 이의신청인으로서는 그러한 견제를 극복하기 위한 방편으로 제 1공동행위에 이르게 된 측면이 있었다. 원심결은 이에 더해 이의신청인 등 중소기업 군 기업들이 대기업 군 기업보다 규모가 영세하다는 측면도 고려하였다. 9 반면, 제 2공동행위는 이와 같은 참작사항이 없었다. 제 2공동행위는 이의신청인을 비롯한 중소기업 군 기업들만 가담한 공동행위였다. 제 2공동행위는 제 1공동행위보다 4년 뒤에 시작되었는데, 이러한 점을 고려하면 이의신청인 등은 일반경쟁입찰시장에서의 불법적 행태를 지역제한입찰시장으로 확대한 것으로 볼 수 있는 바, 제 2공동행위의 위법성이 제 1공동행위보다 경미하다고 단언할 수도 없다. 2) 전력산업의 침체, GIS시장의 소멸 등을 고려해 과징금을 감경해야 한다는 주장 10 국내 전력산업 전반이 침체에 처해있다는 점, 이 사건 공동행위의 대상이었던 GIS시장이 소멸<각주>9</각주>되고 있다는 점, 이의신청인에게 원ㆍ부자재를 납품하는 협력업체들이 단가 인상을 통보해왔다는 점 등을 고려할 때, 부과과징금 산정 단계에서의 재량감경을 추가로 적용할 필요가 있다고 이의신청인은 주장한다. 11 그러나, 국내 전력산업 전반의 침체와, GIS시장의 소멸은 원심결 심의 과정에서 이미 이의신청인을 포함한 다수의 피심인들이 주장했던 사정이나, 원심결은 그러한 사정이 과징금 재량감경 사유가 되지 않는다고 판단하였는 바, 이의신청인의 주장은 이유 없다. 12 원ㆍ부자재 단가 인상의 경우는 원심결 심의 과정에서 주장되지 않은 새로운 사실이기는 하나, 이의신청인만 직면하고 있는 개별적인 사정으로 보이는 바<각주>10</각주>, 과징금 감경사유가 되지 않는다고 판단된다. 17고시 및 21고시는 산업의 전반적 사정, 거시경제 상황, 정치 여건 등을 고려하여 과징금을 감경할 수 있도록 규정<각주>11</각주>하고 있으나, 이의신청인이 주장하는 것과 같은 개별 사업자의 거래관계는 감경사유로 규정하고 있지 않다. 3) 현실적 부담능력이 없으므로 과징금을 감경 또는 면제해야 한다는 주장 13 이의신청인은 원심결 의결 직전년도인 2024년 감사보고서 기준, 자신의 재무상태가 열악<각주>12</각주>하다는 점을 들어, 과징금을 감경 또는 면제함이 타당하다고 주장하고 있다. 실제로, 2024년 기준 이의신청인은 자본잠식 상태에 있으며, 그 자본잠식률은 ㅇㅇ%<각주>13</각주>에 이른다. 또한, 이의신청인은 2024년 말 기준 ㅇㅇㅇ원 상당의 당기순손실에 처해있으며, 잉여금은 ㅇㅇㅇㅇㅇ원의 결손상태이다. 유동부채 대비 유동자산의 비율인 유동비율은 ㅇㅇ%에 불과해 단기적 유동성 위기에 노출되어 있기도 하다.<각주>14</각주>(표 삽입을 위한 여백) <표 1> 이의신청인의 2024년 감사보고서 발췌 (단위 : 백만원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154927639" alt="이유 1번째 이미지" ></img> 14 판단하건대, 다음과 같이 이의신청인이 자본잠식 상태에 처해있고, 그 잠식율이50%를 초과한다는 점에서, 원심결이 이의신청인에 대해 부과한 과징금을 60% 감액하는 것이 타당하다고 판단된다. 이하에서는 이의신청인의 제 1공동행위에 대한 과징금 1,618백만원과 제 2공동행위에 대한 과징금 522백만원에 대한 60% 감액의 타당성을 각각 검토한다. 15 편의상 제 2공동행위에 대해 부과된 과징금 감액 여부를 먼저 검토한다. 제 2공동행위에 대한 과징금 522백만원은 17고시에 의거 부과되었다. 17고시 Ⅳ. 4. 가. (2)에 따르면, 자본잠식률이 50%를 초과하는 경우 2차 조정산정기준을 50% 초과하여 감액할 수 있다.<각주>15</각주>이의신청인의 2024년 기준 자본잠식율은 ㅇㅇ%이므로, 17고시의 50% 초과 감액요건에 해당된다. 구체적 감액폭은, 그간 재결례가 완전자본잠식 상태(자본잠식율 : 100%) 또는 이에 준하는 사업자들의 2차 조정산정기준을 80% 감액<각주>16</각주>해 왔다는 점을 고려할 때, 이의신청인의 제 2공동행위 2차 조정산정기준을 60% 감액하는 것이 타당하다고 판단된다. 16 다음으로 제 1공동행위에 대해 부과된 과징금 감액 여부를 검토한다. 제 1공동행위에 대한 과징금 1,618백만원은 21고시에 의거 부과되었다. 21고시 Ⅳ. 4. 가. 1) 다)에 따르면, ①자본잠식률이 50%를 초과하는 경우로서, ②2차 조정산정기준을 50% 초과하여 감액하지 않고서는 사업자가 더 이상 사업을 지속하기 어렵다면, 2차 조정 산정기준을 50% 초과하여 감액할 수 있도록 하고 있다.<각주>17</각주>17 이의신청인의 2024년 말 기준 자본잠식률은 50%를 초과하는 수준으로, 앞서 본 바와 같이 ㅇㅇ%이다. 따라서 2차 조정산정기준을 50% 초과 감액하지 않고서는 이의신청인이 사업을 지속하기 어려운 사정이 있다면, 이의신청인이 제 1공동행위에 대해 부과받은 과징금을 50% 초과하여 감액할 수 있다. 판단하건대, 이의신청인은 다음과 같은 점에서 위 요건을 충족한다고 판단된다. 18 첫째, 21고시가 자본잠식률에 더하여 사업 지속 가능성을 보도록 규정한 것은, 시장지배력 확대를 위해 의도적으로 적자경영을 한 결과 자본잠식에 처한 기업들의 경우는 현실적 부담능력이 낮다고 보기 어렵기 때문에, 이들에 대해서까지 과징금을 50% 초과 감경하는 것은 불합리한 측면이 있다는 점<각주>18</각주>을 고려한 결과이다. 이의신청인이 자본잠식에 처하게 된 주요 원인은 2024년 매출액이 전년대비 크게 감소<각주>19</각주>한 데 따른 것으로서, 의도적 적자경영과는 거리가 멀다. 이의신청인의 재무상태는 자본잠식 뿐 아니라 큰 폭의 당기순손실, 잉여금 결손상태, 낮은 유동비율 등 극히 열악한 상황이므로, 과징금을 50%초과 감경받지 않으면 향후 정상적 사업영위가 어려울 수 있는 상황이라고 판단된다. 19 둘째, 이의신청인의 2024년말 기준 자본총계는 729백만원으로, 제 1공동행위의 2차 조정산정기준 1,618백만원이 그대로 부과되는 경우 2025년말 기준 신청인은 완전 자본잠식 상태<각주>20</각주>에 빠지게 된다. 이를 50% 감액하더라도 809백만원이 부과되게 되는 바, 이의신청인이 완전 자본잠식 상태에 빠지게 된다는 결론은 달라지지 않는다. 완전 자본잠식 상태에 처한 기업은 파산 가능성이 높은 기업으로 분류되고, 상장기업의 경우는 즉각적 상장폐지 대상<각주>21</각주>이 된다는 점 등을 고려하면, 이의신청인이 지속적으로 사업을 영위할 수 있도록 하기 위해 제 1공동행위에 대한 2차 조정산정기준을 50% 초과하여 감액해 줄 필요가 있다고 판단된다. 20 셋째, 이의신청인의 향후 매출 확보가 매우 어려울 가능성이 높다. 이의신청인은 원심결 처분에 따라 한전으로부터 입찰참가자격제한 처분을 받게 될 가능성<각주>22</각주>이 매우 높고, 그 처분의 효과는 모든 공공기관이 발주하는 입찰에 미친다. 그런데, 최근 5년간 이의신청인의 공공부문(한전 포함) 매출의존도는 100%이므로, 향후 이의신청인의 매출 확보 경로는 아예 사라지게 된다. 이의신청인의 2024년 말 기준 재무상황은 앞서 <표 1>에서 보았듯이 극히 열악한 수준인데, 일정기간<각주>23</각주>매출을 아예 얻을 수 없는 상황이 된다면, 이의신청인은 사업활동 계속은 더욱 어려워지게 될 가능성이 높다고 판단된다. 21 앞서 논한 사정을 종합적으로 고려하면, 이의신청인에 대한 제 1공동행위 2차 조정산정기준을 50% 초과해 감액하지 않으면 이의신청인의 향후 사업 지속이 어려워진다고 봄이 타당하며, 이에 더해 이의신청인의 자본잠식율이 전술하였든 ㅇㅇ%라는 점을 고려하면, 이의신청인에 대한 제 1공동행위 2차 조정산정기준을 50% 초과하여 감액할 필요가 있다고 판단된다. 구체적인 감액폭은 제 2공동행위와 마찬가지로 60%로 한다. 3. 과징금 조정 22 전술한 바와 같이 이의신청인의 제 1공동행위 및 제 2공동행위에 대한 2차 조정산정기준을 아래와 같이 60% 감액하여 최종 부과과징금을 855백만원으로 함이 타당하다고 판단된다. <표 2> 이의신청인에 대한 과징금 감액(안) (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154927641" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 23 한편, 공정거래위원회는 이의신청인이 원심결이 부과한 과징금의 납부기한 연기 및 분할납부를 허용해 달라는 신청(2025. 2. 20.)을 인용하여, 아래 <표 3>과 같이 납부기한 2년 연기 및 6회 분할납부 허용을 의결(의결 제2025-057호)한 바 있다. <표 3> 이의신청인의 과징금 납부기한 연기 및 분할납부 계획 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=154927643" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 24 그런데, 이의신청인은 2025. 4. 4. 1회차 과징금 357백만원을 납부하였다. 따라서 이의신청인이 납부하여야 할 과징금 잔액은 498백만원이다. 따라서, 이의신청인의 분할납부 내용도 아래 <표 4>와 같이 조정해야 할 것으로 판단된다<각주>24</각주>.