한국전력공사 발주 기계식 전력량계 구매입찰 참가 14개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건 관련 대한전선(주)의 이의신청에 대한 건

1. 원심결의 내용 1 이의신청인은 엘에스산전 주식회사, 피에스텍 주식회사, 서창전기통신 주식회사, 주식회사 위지트, 주식회사 두레콤, 주식회사 남전사, 옴니시스템 주식회사, 주식회사 한산에이엠에스텍크, 파워플러스콤 주식회사, 와이피피 주식회사, 주식회사 디엠파워, 동일계전 주식회사, 주식회사 위지트<각주>1</각주>(이하 회사명을 지칭할 때 '주식회사’를 생략한다) 등 13개 사업자와 함께 1993년부터 2010년까지 한국전력공사(이하 '한전’이라 한다)가 발주하는 기계식 전력량계 구매입찰에서 각 사별로 물량을 배분하고 투찰가격을 합의하여 실행하거나 단체유찰을 합의하여 실행<각주>2</각주>하였다(이하 '원사건 행위’라 한다). 2 특히, 2009년과 2010년의 경우 이의신청인과 엘에스산전을 제외한 나머지 사업자들이 2개 조합을 만든 후 조합을 매개로 각 사별 물량 및 단가를 합의하여 투찰하였다. 3 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)는 원사건 행위가 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(이하 '법’이라 한다) 제19조 제1항 제1호 및 제3호에 위반되는 것으로 판단하여 <별지> 기재와 같이 시정명령 및 과징금 납부명령을 부과하기로 의결하였다. 2. 신청이유의 요지 가. 하나의 공동행위가 아니라는 주장 4 원사건 행위는 18년에 걸친 하나의 행위가 아니라 1993년부터 2005년까지, 2006년부터 2008년까지, 2009년부터 2010년까지의 행위로 구분된다. 5 우선 2006년의 경우 사건 외 두레콤이 새롭게 시장에 진입함에 따라 기존 5개 사업자가 이를 저지하는 합의를 한 것이어서 단순히 사업자들 간 배분의 성격을 가졌던 기존의 공동행위와는 다른 성격의 합의다. 6 2009년의 경우 단상40, 120 품목의 입찰에서 입찰 당일 사건 외 피에스텍이 합의를 파기함에 따라 경쟁입찰이 이루어졌기 때문에 담합이 단절되었다. 나. 심사보고서와 달리 실제 납품금액이 아닌 계약금액으로 관련매출액을 산정하여 방어권이 보장되지 않았다는 주장 7 심사보고서에서는 실제 납품금액이 증명되는 경우 그 금액을 관련매출액으로 삼았으나 원심결에서 일률적으로 계약금액을 관련매출액으로 삼으면서 심사보고서보다 관련매출액이 확대되었는데, 심사보고서보다 불리한 기준의 적용은 처분대상자에게 의견제출 기회를 박탈하는 결과를 가져오는 측면이 있으므로 원칙적으로 허용될 수 없다. 다. 관련매출액을 추정으로 부당하게 산정하였다는 주장 8 원심결은 1993년부터 2004년까지 기간(2002년은 제외)에 대한 기본과징금 산정시 물량은 합의된 지분을, 계약단가는 사건 외 서창의 계약단가를 사용하여 추정된 계약금액을 관련매출액으로 산정하였는데, 사업자들끼리 합의한 지분 및 단가로 계산한 금액, 실제로 한전과 계약한 금액, 실제로 납품한 금액은 서로 큰 차이가 있으므로(이의신청인의 경우 2005년, 2007년부터 2010년까지 5년의 기간에서만 84.5억 원의 차이가 발생), 위와 같은 방식으로 관련매출액을 추정해서는 안된다. 라. 1차조정시 법위반 횟수 계산에 오류가 있다는 주장 9 원심결은 아래 표와 같이 과거 3년간 총 5회의 법위반으로 벌점 누산점수가 8.5점에 해당한다고 판단하였는데, 다음과 같은 점에서 실제로는 법위반 횟수를 3회로 보아야 한다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120708451" alt="이유 1번째 이미지" ></img> 10 1번과 3번의 위반행위는 모두 주식소유현황 신고위반에 대한 것으로 이의신청인이 2008년 급격한 주식보유현황의 변화를 겪으면서 한 번에 발생한 것이다. 그리고 4번과 5번의 위반행위는 전선사업자들 간 발전소 공사 케이블에 대한 가격과 시장분할 공동행위이고 위반행위가 일어난 시점이 1년도 차이나지 않는 점을 볼 때 하나의 행위로 보아야 한다. 3. 판단 가. 하나의 공동행위가 아니라는 주장에 대하여 11 아래와 같은 점을 종합적으로 고려할 때 원심결과 달리 판단할 만한 사정이 없어 위 주장은 이유 없다. 12 첫째, 2006년 공동행위의 경우 기존 5개 사업자들이 사건 외 두레콤에게 일정 지분을 배정해주되, 그 지분은 사건 외 위지트가 대신 낙찰받기로 합의<각주>3</각주>한 것으로, 기존 5개 사업자에 1개 사업자가 추가되었을 뿐 한전 입찰 유자격 업체가 모두 모여 물량을 배분하였다는 점에서 이전의 공동행위와 아무런 차이가 없다. 13 둘째, 2009년의 경우 비록 단상40, 120 품목의 입찰에서 경쟁입찰이 이루어졌으나, 경쟁입찰로부터 불과 14일 후 다른 품목의 입찰에서 이전과 동일한 방식으로 합의가 이루어졌으며, 여기에 경쟁입찰의 원인을 제공하였던 사건 외 피에스텍도 참여한 점을 고려할 때, 합의의 종료 내지는 파기가 있어 공동행위가 단절되었다고 보기는 어렵다. 14 셋째, 한전 발주 기계식 전력량계라는 동일한 품목에 대하여 낙찰가격 하락을 방지하고 모든 사업자들이 일정 물량을 수주한다는 동일한 목적을 수행하기 위하여 매년 동일한 방식으로 담합이 이루어졌다. 나. 심사보고서와 달리 실제 납품금액이 아닌 계약금액으로 관련매출액을 산정하여 방어권이 보장되지 않았다는 주장에 대하여 15 아래와 같은 점을 종합적으로 고려할 때 원심결과 달리 판단할 만한 사정이 없어 위 주장은 이유 없다. 16 첫째, 위원회는 2014. 8. 13. 원심결의 심판정에서 원심결의 피심인 사업자들에게 납품금액이 아니라 계약금액을 합의한 것이 아닌지 질의하여 계약금액을 관련매출액으로 산정함에 대한 방어권을 부여하였다. 그리고 당시 어떤 피심인 사업자들도 이견을 제시하지 않았다.<각주>4</각주>17 둘째, '과징금부과 세부기준 등에 관한 고시’(2010. 10. 20. 공정거래위원회 고시 제2010-9호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)에서도 위반행위가 입찰에 직접 관련되거나 한정된 경우 계약금액을 기준으로 하여 관련매출액을 산정하도록 규정<각주>5</각주>하고 있고, 원심결은 심사보고서에서 잘못 산정한 관련매출액을 바로잡은 것이다. 18 셋째, 원사건 행위는 1993년부터 2010년까지 18년간 이루어졌는데, 그 중 심사보고서에서 납품금액을 관련매출액으로 산정한 기간은 2007년 이후 4년에 불과하고 2006년 이전 14년의 기간은 모두 계약금액을 관련매출액으로 산정하였다. 19 넷째, 이의신청인의 경우 납품금액에서 계약금액으로 변경하여 산정함에 따른 관련매출액의 증가가 미미한 수준이다. 즉, 이의신청인의 관련매출액 증가분은 약 22억 원인데, 이는 이의신청인의 전체 관련매출액 867억 원의 2.5%에 불과하다.<각주>6</각주>20 다섯째, 원심결은 계약물량보다 실제 납품물량이 적어 부당이득의 규모가 축소될 수도 있다는 점을 이미 반영하여 과징금을 산출하였다. 원사건 행위는 매우 중대한 위반행위로서 과징금고시에 따르면 7%～10%의 부과기준율을 적용하여야 한다. 그러나 원심결에서는 이의신청인이 주장하는 점 등을 고려하여 5%의 부과기준율을 적용하였다. 다. 관련매출액을 추정으로 부당하게 산정하였다는 주장에 대하여 21 아래와 같은 점을 종합적으로 고려할 때 원심결과 달리 판단할 만한 사정이 없어 위 주장은 이유 없다. 22 첫째, 과징금의 구체적인 액수는 과징금 상한액을 초과하지 아니하는 범위 내에서 과징금 부과에 의하여 달성하고자하는 목적과 위반행위의 내용 및 정도, 위반행위의 기간 및 횟수, 위반행위로 인해 취득한 이익의 규모 등을 감안하여 위원회가 재량을 가지고 결정할 수 있다.<각주>7</각주>23 둘째, 원심결에서는 합리적인 범위 내에서 추정을 하였다. 1993년부터 2004년까지 기간의 경우 지분과 관련하여서는 합의한 대로 계약이 이루어졌다. 다만, 가격은 사건 외 서창의 계약단가를 일률적으로 적용하였는데, 낙찰받은 사업자들 간 계약단가의 차이가 통상 최저단가의 0.5%에도 미치지 못할 정도로 미미하므로, 원심결에서 추정한 계약금액이 실제 계약금액과 거의 차이가 없을 것으로 보인다. 24 셋째, 이의신청인이 주장하는 84.5억 원의 차이는 임의의 기준을 사용하여 실제 차이를 과장한 것이다. 우선 이의신청인은 2007년부터 2010년까지 기간의 경우 사업자들 간 합의한 지분 및 단가로 계산한 금액(또는 한전과 계약한 금액)과 실제 납품한 금액 간의 차이를 계산하였는데(이 부분의 차이만 79.1억 원이다), 원심결은 한전과 계약한 금액을 추정한 것이므로 실제로 납품한 금액이 이보다 적다는 것은 추정과 아무런 관련이 없다. 또한 이의신청인은 2005년의 경우 사업자들 간 합의 과정에서 제시된 단가와 실제 한전과 계약한 단가를 비교하여 계약금액의 차이를 구했는데(이 부분의 차이는 5.4억원이다), 원심결에서는 사업자들 간 합의 과정에서 제시된 단가가 아니라 실제 사건 외 서창이 한전과 계약한 단가를 사용하였으므로 이의신청인이 주장하는 차이가 발생하지 않는다. 라. 1차조정시 법위반 횟수 계산에 오류가 있다는 주장에 대하여 25 공사용 케이블 구매입찰에서 담합한 2개의 위반행위는 서로 다른 발주처에 대한 입찰에서 이루어진 것이므로 하나의 행위로 볼 수 없고 그렇다면 주식소유현황 관련 2개 법위반행위를 하나로 보더라도 법위반 횟수가 4회로 40% 이내 가중됨은 변함없으므로 위 주장은 이유 없다. 4. 결론 26 이의신청인의 주장은 이유 없으므로 이 사건 이의신청을 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.