한국전력공사 발주 디지털변전소운영시스템 구매 입찰 관련 ㈜유성계전 및 (유)다온시스의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 유성계전, 유한회사 다온시스<각주>1</각주>는 변전설비의 제조판매업을 영위하는 자들로 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>제2조 제1호의 규정에 따른 사업자에 해당한다.2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들 일반현황 (해당연도 말 기준, 단위：백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135506527" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 심사보고서 소갑 제4-1호증, 4-2호증<각주>3</각주>, 각 피심인 제출자료 및 NICE BizLINE 나. 시장구조 및 실태 1) 디지털변전소 운영시스템의 개념 3 디지털변전소 운영시스템은 변전소<각주>4</각주>에 산재되어 있는 각종 설비를 총괄 운영하는 시스템을 말한다. 디지털변전소 운영시스템은 크게 감시ㆍ제어 설비와 보호계전 설비로 구성된다. 4 감시ㆍ제어 설비는 전압, 전류, 전력, 변압기 온도 등의 운전 데이터를 실시간으로 파악하여 전원 스위치를 조작하고 변압기의 전압을 조정하는 설비이다. 보호계전 설비는 변압기, 송배전선로 및 부하설비의 이상상태를 검출하는 설비이며, 고장구간을 신속하게 계통에서 분리하여 고장 확대를 방지할 수 있도록 기능한다. 5 1980년대의 국내 디지털변전소 운영시스템은 구리선을 이용한 아날로그 방식을 택하였으나, 최근 국내의 디지털변전소 운영시스템은 설비 운영 효율화를 위해 디지털 네트워크를 통한 신호 전송방식으로 변화하는 추세이다. 또한, 한전이 구매하고 있는 디지털변전소 운영시스템은 설계 및 제작 등에 상당한 기술수준이 요구되어 국내에서는 피심인들을 포함한 10여개 중소사업자만이 업을 영위하고 있다. 2) 디지털변전소 운영시스템의 주요 구성품 6 디지털변전소 운영시스템의 주요 구성품은 SA 운영장치, SA 시스템반, 감시진단장치가 있고, 이들의 특징은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 디지털변전소 운영시스템의 주요 구성품과 특징 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135506549" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 3) 디지털변전소 운영시스템의 종류 7 디지털변전소 운영시스템은 신설변전소(Digital)에 설치되는 일반 디지털변전소 운영시스템과 기설변전소(Legacy)에 설치되는 디지털변전소 혼용 운영시스템이 있다. 디지털변전소 혼용 운영시스템<각주>5</각주>과 일반 디지털변전소 운영시스템의 차이는 SA현장정보처리반<각주>6</각주>장치의 유무이다. 4) 디지털변전소 운영시스템 시장현황 8 디지털변전소 운영시스템은 현재까지 민간발전소의 수요가 없어 한전 외에는 수요처가 없는 상황이다. 따라서, 이 사건 입찰 외에는 디지털변전소 운영시스템 시장이 없는 것으로 파악된다. 다. 이 사건 입찰의 절차 및 특징 9 이 사건 입찰은 규격ㆍ가격 동시입찰로 실시하여 최저가 투찰자를 낙찰자로 결정하였다. 1) 규격 ㆍ 가격 동시입찰의 개요 10 규격ㆍ가격 동시입찰은 발주처의 기준에 부합하는 성능과 규격 등을 갖춘 제품에 한하여 가격경쟁을 시킴으로써 제조업체에 대한 성능향상 및 기술개발을 촉진시키고 품질경쟁을 유도하면서 예산의 효율적인 집행을 도모할 수 있는 입찰이다. 11 규격ㆍ가격 동시입찰은 규격과 가격을 모두 평가한다는 점에서 '2단계 경쟁입찰’<각주>7</각주>과 유사하나, 규격ㆍ가격 동시입찰은 입찰참여자가 규격과 가격을 동시에 제출하는데 반해, '2단계 경쟁입찰’은 1단계로 먼저 실시한 규격입찰을 통과한 적격업체에 한하여 2단계 가격입찰을 별도 실시한다는 점에서 차이가 있다. 2) 입찰 참가 자격 12 입찰참가자격은 한국전력공사로부터 신뢰품목 지정을 받은 업체로 한정된다. 3) 낙찰자 결정 13 규격ㆍ가격 동시입찰로 진행된 이 사건 입찰에서는, 입찰자의 규격서를 먼저 평가하고, 적격한 규격으로 평가된 적격업체의 가격만을 개찰하였다. 적격업체 중 투찰가격이 예정가격<각주>8</각주>이하로서 가장 낮은 자가 낙찰자로 결정되었다.14 해당 입찰 절차를 도식으로 표기하면 <표 3>과 같다. <표 3> 규격 ㆍ 가격 동시입찰의 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135506571" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 라. 이 사건 입찰 개요 15 이 사건 입찰 건들은 한국전력이 발주한 14건의 디지털변전소 운영시스템 구매입찰이며 입찰내역은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 이 사건 입찰 내역 (단위 : 원, 부가세 제외, 음영은 피심인) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135506575" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제1-1호증, 제1-4호증 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 및 근거 1) 합의 개요 16 실질적으로 하나의 회사로 운영되는 피심인들은 2019년 7월부터 2022년 2월까지 한국전력공사가 발주한 14건의 디지털변전소운영시스템 구매 입찰(이하 '이 사건 14건 입찰’이라 한다.)에 입찰업무를 공동으로 수행하여 참여하면서 투찰가격 등을 합의하고 이를 실행하였다.(이하 '이 사건 공동행위’라 한다.) 2) 합의 목적 17 유성계전은 낙찰받을 확률을 높이기 위해 수주가 가능한 또 다른 기업 다온시스를 설립하여 입찰에 참가하게 하였다. 이러한 사실은 아래 <표 5>, <표 6>에서 확인된다. <표 5> 유성계전 이ㅇㅇ 대표의 진술조서 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135506577" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-7호증 <표 6> 유성계전 김ㅇㅇ 차장의 진술조서 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135506579" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-6호증 3) 합의 배경 가) 피심인들 간의 관계 18 피심인들은 입찰 참여에 있어서 경쟁관계에 있는 두 개의 사업자로 보이나 회사의 설립, 임원현황, 주식보유현황, 급여, 사업장 소재지 등을 고려할 때 실질적으로는 하나로 운영되는 사실상 하나의 사업자로 볼 수 있다. 19 다온시스는 유성계전의 대표이사인 이ㅇㅇ에 의해 2016년 7월 설립된 회사이다. <표 7> 피심인 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135506581" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-4호증, 제2-7호증 20 피심인들의 임원현황을 살펴보면 유성계전의 대표이사 이ㅇㅇ는 다온시스의 부사장을 겸임하고 있고, 다온시스의 대표이사 유ㅇㅇ는 유성계전의 사내이사를 겸임하고 있다. 또한 다온시스의 대표이사 유ㅇㅇ는 유성계전 대표이사 이ㅇㅇ의 배우자이자, 유성계전 윤ㅇㅇ 부사장의 처형이다. 위 사람들의 피심인들 회사에서의 겸임 현황과 가족관계도를 도식화하여 나타내면 아래 <그림 1>과 같다. <그림 1> 피심인 간 가족관계도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135506583" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 21 피심인들의 주식 보유현황을 살펴보면 아래 <표 8>과 같이 이ㅇㅇ, 유ㅇㅇ의 가족들이 피심인들의 주식 전부를 소유하고 있다. <표 8> 피심인들의 주식보유 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135506585" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제1-3호증, 제3-1호증 22 또한, 유성계전 대표이사 이ㅇㅇ와 다온시스 대표이사 유ㅇㅇ는 양사 모두로부터 급여를 받고 있다. <표 9> 유성계전 이ㅇㅇ 대표 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135506529" alt="이유 10번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-7호증 23 유성계전과 다온시스의 사업장 소재지는 아래 <그림 2>와 같이 2016년 8월부터 2017년 9월까지 동일한 주소였던 것이 확인된다. 또한 피심인들은 사업장 소재지가 변경된 이후에도 규격입찰서상 품질보증계획서의 주소를 <그림 3>과 같이 동일하게 표기하여 제출하고 있다. <그림 2> 유성계전과 다온시스의 법인등기부등본 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135506531" alt="이유 11번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제1-2호증 <그림 3> 피심인들이 이 사건 입찰시 제출한 규격입찰서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135506533" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제1-6호증 나) 공동 업무수행 24 다온시스와 유성계전의 소속 직원들은 두 회사간 구분없이 업무를 공동으로 수행하였다. 이러한 사실은 다온시스의 직원들이 유성계전으로 출퇴근하며 근태를 확인한 아래 <그림 4>, <그림 5>의 직원 출퇴근 확인서 및 기록과 <표 10>의 진술을 통해 확인된다. <그림 4> 다온시스 직원의 유성계전 사무실 출퇴근 확인서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135506535" alt="이유 13번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-3호증 <그림 5> 다온시스의 직원들의 유성계전 사무실 출퇴근 기록 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135506537" alt="이유 14번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-3호증 <표 10> 유성계전 이ㅇㅇ 대표 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135506539" alt="이유 15번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-7호증 4) 합의 가) 의사결정 25 유성계전의 대표이사 이ㅇㅇ는 다온시스의 부사장을 겸임하고 이ㅇㅇ의 배우자인 유ㅇㅇ는 다온시스의 대표이사로 재직하면서, 이ㅇㅇ가 유성계전과 다온시스의 주요 경영사항에 대해 의사결정하였다. 26 유성계전 대표 이ㅇㅇ가 다온시스를 실질적으로 경영 및 관리한 사실은 아래 <표 11> 진술과 다온시스의 대표를 이ㅇㅇ로 적시하여 공공기관 제출용으로 작성한 문서 <그림 6>을 통해 확인된다. <표 11> 유성계전 김ㅇㅇ 차장 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135506541" alt="이유 16번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-6호증 <그림 6> 다온시스의 대표자를 이ㅇㅇ로 기재한 문서(경력증명서) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135506543" alt="이유 17번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제3-3호증 27 피심인들은 유성계전 대표이사 이ㅇㅇ의 결정에 따라 입찰 참가와 규격입찰 및 가격입찰에 이르는 입찰의 모든 과정에서 입찰업무를 공동으로 수행하며 투찰가격 등을 합의한 것으로 보인다. <표 12> 윤ㅇㅇ 유성계전 부사장 경위서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135506545" alt="이유 18번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-1호증 나) 입찰참가 관련 업무의 공동수행 28 한국전력공사로부터 신뢰품목 지정을 받은 업체만 입찰참가가 가능한 이 사건 입찰에서, 유성계전은 다온시스에게 기술자문을 제공함으로써 다온시스가 입찰참가자격을 얻을 수 있게 하였다.<각주>9</각주>이러한 사실은 아래 <표 13>의 진술로 확인된다. <표 13> 다온시스 양ㅇㅇ 과장 진술조서 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135506547" alt="이유 19번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-4호증 나) 규격입찰 관련업무의 공동수행 29 발주처의 기준에 부합하는 성능과 규격 등을 갖춘 제품에 한하여 가격 개찰이 실시되는 이 사건 입찰에서, 규격서 평가 결과 적격업체로 선정되지 않으면 가격 개찰이 이루어지지 않기 때문에 피심인들은 규격입찰 통과를 위해 기술규격서를 공동으로 작성하였다. <표 14> 다온시스 양ㅁㅁ 이사 진술조서 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135506551" alt="이유 20번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-5호증 30 실제로 다온시스의 양ㅁㅁ 부장은 아래 <표 15>와 같이 소프트웨어 및 코딩에 대한 지식이 전무하여 소프트웨어 개발담당자라고 보기 어려워 유성계전의 도움없이는 기술규격서 작성이 어려웠을 것으로 보인다. <표 15> 다온시스 양ㅁㅁ 이사의 진술조서 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135506553" alt="이유 21번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-5호증 31 피심인들의 기술견적서는 도면, 그림 뿐만 아니라 설명 문단 전체가 동일한 경우가 대부분으로 아래 <표 16>의 발주처 의견서 및 <표 17>의 진술과 같이 두 회사가 설계 및 기술견적에 대해 합의하지 않았더라면 발생하기 어려운 정도의 외형의 일치를 보이고 있다. <표 16> 피심인들의 기술규격서 유사성에 대한 발주처의 의견 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135506555" alt="이유 22번째 이미지" ></img> * 출처: 기술규격서 유사성에 대한 발주처(한국전력)의 의견 회신 메일 <표 17> 다온시스 양ㅁㅁ 이사 진술조서 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135506557" alt="이유 23번째 이미지" ></img><각주>10</각주>* 출처: 소갑 제2-5호증 32 다온시스 양ㅁㅁ가 유성계전의 기술견적서를 보고 다온시스의 기술견적서를 작성한 점, 피심인들의 기술견적서와 제품에 관한 사항은 합의하지 않았더라면 발생하기 어려운 정도의 외형상 일치를 보이고 있는 점 등을 고려하면 두 회사가 규격입찰업무를 공동 수행한 것으로 판단된다. 다) 가격입찰 관련업무의 공동수행 33 다온시스의 입찰담당자 양ㅇㅇ는 다온시스와 유성계전의 입찰업무를 모두 담당하면서 피심인들의 견적서를 함께 작성하여 다온시스와 유성계전의 견적을 유성계전의 임직원인 이ㅇㅇ 대표, 윤ㅇㅇ 부사장, 김ㅇㅇ 차장에게 보고하여 결재를 받았다. 이와 같은 내용은 아래 <표 18>의 진술내용에서 확인된다. <표 18> 다온시스 입찰담당자 양ㅇㅇ의 진술조서 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135506559" alt="이유 24번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-4호증 34 또한 피심인들은 유성계전과 다온시스의 입찰참가신청을 유성계전의 컴퓨터로 일괄 수행하였다. 이는 아래 <표 19> 진술과 <표 20>의 피심인들의 투찰참가신청 IP와 투찰일시가 동일, 유사한 사실에서 확인할 수 있다. <표 19> 다온시스 입찰담당자 양ㅇㅇ의 진술조서 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135506561" alt="이유 25번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-4호증 <표 20> 이 사건 입찰에서의 유성계전과 다온시스의 입찰참가신청 IP <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=135506563" alt="이유 26번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제1-1호증 5) 근거 35 위와 같은 사실은 피심인들의 입찰참가신청IP 및 투찰일시 자료(소갑 제1-1호증), 유성계전 및 다온시스의 법인등기부등본(소갑 제1-2호증), 유성계전 및 다온시스의 주식등 변동상황 명세서(소갑 제1-3호증), 피심인별 입찰참가 현황(소갑 제1-4호증), 유성계전 및 다온시스의 조직도(소갑 제1-5호증), 피심인들이 입찰시 제출한 규격입찰서(소갑 제1-6호증), 유성계전 윤ㅇㅇ의 경위서(소갑 제2-1호증), 다온시스 양ㅇㅇ의 확인서(소갑 제2-2호증), 다온시스 우ㅇㅇ의 확인서(소갑 제2-3호증), 다온시스 양ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제2-4호증), 다온시스 양ㅁㅁ의 진술조서(소갑 제2-5호증), 유성계전 김ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제2-6호증), 유성계전 이ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제2-7호증), 유성계전 이ㅇㅇ의 가족관계증명서(소갑 제3-1호증), 기술규격서 유사성에 대한 발주처(한국전력)의 의견 회신 메일(심사관 제출자료) 등을 통해서도 인정된다. 나. 관련 법령 및 법리 1) 관련 법령 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제40조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매를 할 때 낙찰자, 경락자, 입찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 2) 법리 36 법 제40조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제40조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 37 한편, 법 제40조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>11</각주>가) 법 제40조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의 38 법 제40조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 39 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다. 나) 하나의 공동행위 40 사업자들 사이에 일정기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 계속한 경우, 전체를 하나의 공동행위로 볼 것인지 아니면 개별 합의로 분리하여 수개의 공동행위가 독자적으로 성립ㆍ소멸한 것으로 볼 것인지가 문제된다. 41 이와 관련하여 대법원은 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이에 따라 위 합의를 실행하는 과정에서 수회에 걸쳐 회합을 가지고 구체적인 가격의 결정 등을 위한 합의를 계속하여 온 경우, 그 회합 또는 합의의 구체적 내용이나 구성원에 일부 변경이 있더라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 공동행위로 봄이 상당하다고 판시<각주>12</각주>하였다. 42 또한, 대법원은 하나의 공동행위로 판단되기 위하여 '기본적 원칙에 관한 합의’가 반드시 필요한 것은 아니라고 하면서 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면 하나의 공동행위로 볼 수 있다는 취지로 판시<각주>13</각주>하였다. 다) 경쟁제한성 43 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 44 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>14</각주>45 한편, 법 제40조 제1항 제8호는 입찰 자체의 경쟁뿐 아니라 입찰에 이르는 과정에서의 경쟁도 함께 보호하려는 데 그 취지가 있다. 따라서 사업자들 사이의 합의에 의하여 낙찰예정자를 사전에 결정하였다면, 경쟁이 기능할 가능성을 사전에 전면적으로 없앤 것이 되어 입찰과정에서의 경쟁의 주요한 부분이 제한된 것으로 보아야 하므로, 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>15</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 법 제40조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의의 존재 여부 46 위 2. 가.의 인정사실과 근거들을 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 다음과 같은 점 등에 비추어 볼 때 피심인 상호간 사전합의 하에 입찰에 참가한 것으로 판단된다. 47 첫째, 피심인들은 입찰참가단계에서 규격입찰, 가격입찰단계에 이르는 모든 입찰절차에서 입찰업무를 공동으로 수행하였다. 위 2. 가.에서 보듯이, 유성계전은 다온시스가 입찰에 참가할 수 있는 자격을 얻을 수 있게 하였고, 규격서 적합 판정을 받아야만 개찰이 이루어지는 이 사건 각 입찰에서 기술규격서를 공동으로 작성하였다. 48 또한, 다온시스의 담당자가 유성계전의 입찰업무를 함께 담당하면서 입찰참가신청, 견적서 작성 등의 업무를 일괄적으로 수행한 사실이 확인된다. 실제로 이 사건 입찰에서의 입찰참가신청 IP는 모두 동일하며, 투찰일시도 유사한 것으로 나타난다. 49 둘째, 유성계전의 이ㅇㅇ 대표는 다온시스의 실질적 대표로도 활동하면서 입찰참가여부, 투찰일, 투찰가격 등 전반적인 입찰업무에 대해 영향력 및 결정권을 행사하였던 것으로 확인된다. 50 셋째, 피심인들은 실질적으로 하나의 회사로 운영되고 있다. 이는 유성계전의 이ㅇㅇ 대표, 윤ㅇㅇ 부사장, 다온시스의 유ㅇㅇ 대표 등은 가족관계로 구성되어있고 양사 모두에서 주요 임원으로 활동하고 있는 점, 피심인들의 직원들은 양사에 같이 근무를 하거나, 사무실 소재지가 동일했던 적이 있는 점, 소재지가 바뀐 이후에도 서로의 사무실에 출근하고 있는 점 등을 통해 확인된다. 51 넷째, 피심인 중 어느 기업이 낙찰을 받든지 가족관계에 있는 이ㅇㅇ, 유ㅇㅇ 등에게 이익이 발생하는 구조이다. 이는 유성계전 이ㅇㅇ 대표와 다온시스 유ㅇㅇ 대표의 가족이 양사의 주식을 모두 소유하고 있고, 이들 부부는 양사로부터 모두 급여를 지급받고 있다는 사실을 통해 확인된다. 2) 하나의 공동행위인지 여부 52 피심인들은 각각 별개의 법인으로서 상호 독립적이라는 인식이 부족하였기에 명시적인 수준의 기본 합의는 불요하였으며, 유성계전과 다온시스의 입찰업무는 다온시스 직원인 양ㅇㅇ 과장에 의해 이루어졌고 투찰가격 등을 유성계전 윤ㅇㅇ 부사장에게 보고하는 등 매번 동일한 방식으로 입찰의 참여가 이루어졌다. 53 이는 위 2. 가.의 인정사실에서 살펴본 바와 같이, 유성계전 이ㅇㅇ 대표가 다온시스를 설립하여 자신의 배우자이자 유성계전의 사내이사인 유ㅇㅇ로 하여금 대표이사직을 맡도록 하고, 본인이 다온시스의 주요 의사결정을 하는 등 사실상 하나의 회사인 것과 같이 운영하고 있어, 피심인들이 이 사건 입찰에 대한 낙찰예정자나 낙찰에 따른 이익배분을 사전에 따로 명확히 결정할 필요가 없었기 때문으로 판단된다. 54 이러한 방식의 합의 및 실행은 파기되거나 중단된 바 없으며 위와 같은 상호 인식 하에서 필요할 때마다 반복적으로 이루어졌다. 55 위와 같은 점을 종합적으로 고려할 때, 피심인들이 2019년 7월부터 2022년 2월까지 한국전력공사가 실시한 디지털변전소 운영시스템 입찰에 참여하면서 투찰가격 등에 대해 합의한 이 사건 14건의 공동행위는 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다고 판단되므로, 하나의 공동행위로 봄이 타당하다. 3) 경쟁제한성 가) 관련시장의 획정 56 입찰시장은 입찰별로 특정 상품ㆍ용역에 대한 구매물량ㆍ금액이 정해져 있고 입찰시장에서의 관련시장은 해당 입찰에서 구매하고자 하는 상품ㆍ용역과 경쟁관계가 성립되는 시장인바, 이 사건 14건 각 입찰 건이 그 자체로 하나의 관련시장이다. 나) 경쟁제한성 판단 57 위 2. 가. 인정사실에서 살펴본 바와 같이, 피심인들이 사전에 투찰가격 등을 합의한 행위는 다음과 같은 점을 고려할 때 경쟁제한성이 인정된다. 58 첫째, 이 사건 행위는 낙찰 확률을 높이기 위한 목적으로 합의를 하고 실행한 경성카르텔 행위로써 경쟁제한 효과 이외에 다른 효율성 증대효과를 찾아볼 수 없다. 59 둘째, 이 사건 입찰에서 투찰가격 등에 대한 합의 없이 1개 사업자만 입찰에 참여하였다면, 피심인이 영업능력ㆍ경영상태ㆍ기술력 등을 종합적으로 고려하여 다른 투찰가격 등을 결정하면서 낙찰자 및 낙찰가격이 바뀌고, 실질적인 가격경쟁이 이루어졌을 것이나 이 사건 공동행위로 낙찰자 및 낙찰가격이 왜곡되는 결과가 초래되었다. 60 셋째, 피심인들은 및 투찰금액을 사전에 결정함으로써 실질적인 단독 입찰을 정상적인 경쟁 입찰인 것처럼 가장하였다. 이로 인하여 입찰 참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 발주처의 의도와 경쟁입찰제도의 취지가 무력화되었다. 5) 소결 61 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제40조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 62 피심인들이 향후 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복하지 않도록 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 63 이 사건 공동행위는 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 피심인들에 대하여 법 제43조 및 제102조, 같은 법 시행령<각주>16</각주>제84조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>17</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 1) 산정기준 가) 관련매출액<각주>18</각주>64 이 사건 입찰은 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우이므로 피심인들이 낙찰받은 경우 낙찰받은 피심인의 계약금액(부가가치세 제외)을, 입찰담합에 참여한 피심인들이 모두 탈락하고 타사가 낙찰받은 경우 타사의 계약금액(부가가치세 제외)을 관련매출액으로 하며, 이에 따른 각 피심인들에 대한 관련매출액은 다음 <표 21> 기재와 같다.