한국전력공사 발주 저압 전자식전력량계 구매입찰 참가 12개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건 및 2개 전력량계사업협동조합의 사업자단체 금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 엘에스산전 주식회사, 일진전기 주식회사, 피에스텍 주식회사, 서창전기통신 주식회사, 주식회사 위지트, 주식회사 남전사, 주식회사 엠스엠, 주식회사 연우라이팅<각주>1</각주>, 옴니시스템 주식회사, 주식회사 평일, 주식회사 한산에이엠에스텍크, 한전케이디엔 주식회사(이하에서 각 피심인을 지칭할 때에는 '엘에스산전’, '일진전기’, '피에스텍’, '서창’, '위지트’, '남전사’, '엠스엠’, '연우’, '옴니’, '평일’, '한산’, '케이디엔’으로 각각 약칭하고, 이들 12개 피심인을 모두 지칭할 때에는 '피심인 사업자들’이라 한다)는 저압 전자식전력량계 제조ㆍ판매 사업자들로 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 사업자에 해당하고, 피심인 한국제1전력량계사업협동조합, 한국제2전력량계사업협동조합(이하에서 각 피심인을 지칭할 때에는 '제1조합’, '제2조합’으로 각각 약칭하고, 2개 피심인을 모두 지칭할 때에는 '피심인 조합들’이라 하며, '피심인 사업자들’과 함께 지칭할 때에는 '피심인들’이라 한다)은 전력량계 사업의 건전한 발전과 조합사 상호간의 복리 증진을 도모하는 것을 목적으로 중소기업협동조합법에 따라 2009. 2. 16. 설립된 비영리사단법인으로 법 제2조 제4호의 규정에 의한 사업자단체에 해당된다. 2 피심인들의 일반현황은 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 (2013. 12. 31.기준, 단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121140973" alt="이유 1번째 이미지" ></img> ※ 출처 : 피심인들 제출자료 및 공시자료 나. 시장구조 및 실태 1) 전력량계의 개념 3 전력량계란 일정한 기간 동안 얼마의 전력량을 사용하였는지를 측정하는 기계장치다. 전력량계는 가정용 및 산업용으로 구분되며, 일반적으로 한국산업규격(KS) 명칭인 보통전력량계(Watt Hour Meter), 약호로 WHM으로 표기되며 공급전압과 전류를 곱한 값에 시간을 가산하여 사용된 전력량을 나타낸다. 2) 전력량계의 종류 및 용도 4 전력량계는 크게 기계식전력량계<각주>2</각주>와 전자식전력량계로 나누어지고, 전자식전력량계는 다시 저압전자식전력량계와 고압전자식전력량계로 구분된다. 5 기계식전력량계는 전자유도에 의한 원판 회전수를 카운트하는 방식으로 누적사용량만 기록하고 원격 검침이 불가능하며 검정 유효기간이 15년으로 비교적 긴 데 반해, 전자식전력량계는 전력사용 비율에 따라 발생하는 펄스를 카운트하는 방식으로 실시간 측정 및 원격 검침이 가능하고 검정 유효기간이 7년으로 비교적 짧다. 6 한국전력공사(이하 '한전’이라 한다)는 스마트그리드 사업<각주>3</각주>의 일환으로 기존의 기계식전력량계를 전자식전력량계로 전면 교체한다는 계획아래 2007년부터 저압 전자식전력량계를 구매하기 시작하였으며, 이 사건 공동행위의 대상인 기계식전력량계의 경우 전자식전력량계의 구매가 증가함에 따라 점점 발주 물량이 감소하다가 2010년 12월 입찰을 마지막으로 구매가 중단되었다. <표 2> 전력량계의 종류 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121140995" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 7 저압 전자식전력량계는 타임스위치 기능이 내장된 심야전력용 저압 전자식전력량계, 무정전 교체가 가능한 구조를 가진 무정전 저압 전자식전력량계, 역률측정이 가능하도록 만들어진 역률관리용 저압 전자식전력량계 등 3종류가 있었는데, 2007년에 위 전력량계들의 기능과 통신기능을 접목한 표준형 저압 전자식전력량계가 개발되었다. 8 그리고 저압 전자식전력량계는 옥내 배선에 쓰이는 사용회로에 따라서 단상, 삼상 전력량계로 구분되며, 정격전류의 차이(5, 40, 120A)에 따라 다시 세부적으로 기종이 나누어진다.<각주>4</각주>3) 전력량계 산업 발전과정 9 국내에서는 1960년대 주식회사 금성사(이하 개별 회사를 지칭할 때에는 '주식회사’를 생략한다)가 기계식전력량계를 최초 생산하였고, 이후 금성계전(현 엘에스산전)으로 사업이 이관되었다. 10 1970년대까지는 금성계전 등 대기업만이 기계식전력량계를 제조하였고, 1980년대부터 중소기업이 진출하기 시작하여 2010년 마지막으로 단종되기 직전까지 약 15개에 이르는 사업자들이 기계식전력량계 제조시장에서 활동하였다. 11 2007년 이후 정부는 스마트그리드 사업을 적극적으로 추진하고 있는데 이에 따라 다양한 전력 관련 수치들을 실시간으로 정확하게 측정할 수 있고 통신기술을 이용한 원격검침시스템(Automatic Meter Reading: AMR) 등을 구현할 수 있는 전자식전력량계가 본격적으로 개발 및 출시되기에 이르렀다. 12 전자식전력량계는 기계식전력량계에 비해 설비투자비용 등 진입장벽이 낮기 때문에, 현재 중소사업자를 포함하여 약 25개에 달하는 사업자가 시장에서 사업을 영위하고 있다. 국내의 고압수용가에는 전자식전력량계가 약 20만 대 가량 보급되어 있으나, 약 1,800만 호 정도로 추산되는 저압수용가에는 전자식전력량계의 보급이 저조한 실정이다. 13 한전은 2010년부터 기존의 전자식전력량계보다 낮은 가격의 E타입 전력량계를 개발, 구매하였으나 기능 및 내구성 문제 등이 제기되어 2013년 말 현재 해당 제품의 입찰을 중단하고 '어드밴스드 E타입’ 전력량계 규격을 마련 중이다. 4) 전력량계 산업의 특징 14 전력량계 산업은 발전소에서 수용가까지의 전력공급에 대한 각종 전력량을 측정해야하기 때문에 정밀도와 정확도를 기반으로 하는 기술집약형 산업이다. 또한 기계식전력량계의 경우 설비투자가 필요하여 진입장벽이 높고 매우 세밀한 기술이 필요하나, 전자식전략량계의 경우 기계식에 비해 비교적 설비투자가 적게 요구되어 기술집약형 상품임에도 불구하고 진입장벽이 낮다. 그리고 전력량계 산업은 주택건설경기의 변동에 많은 영향을 받는다. 5) 전자식전력량계 산업의 시장구조 가) 시장규모 15 한전이 구매하는 전력량계가 2007년 스마트그리드 사업 추진 이후 기계식전력량계에서 전자식전력량계로 전환됨에 따라 전자식전력량계의 시장규모는 지속적으로 커가는 추세다. 저압 전자식전력량계에 대한 연도별 한전의 입찰규모는 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 연도별 저압 전자식전력량계 한전 입찰규모 (단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141017" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>5</각주>※ 출처 : 한전 제출자료 나) 유통구조 및 영업활동 16 전력량계의 주된 수요처는 관납과 시판으로 구분할 수 있는데 전력량계의 수요처를 도식화하면 아래 <그림 1>과 같다. <그림 1> 전력량계의 유통구조 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141039" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>6</각주>17 이 중 한전이 입찰로 구매하여 각 가정 및 상업건물, 공장에 공급하는 전력량계의 비중이 90%이상으로 절대적인 비중을 차지하고 있으며, 대형 건설사 등과 직접 거래하는 시판은 비중이 미미하다. 6) 한전의 전력량계 입찰 방식의 특성 가) 한전의 전력량계 입찰 방식 18 한전의 전력량계 구매입찰 방식은 크게 '최저가 입찰방식’, '희망수량 최저가 입찰방식’, '적격심사 입찰 방식’으로 나뉜다. 19 최저가 입찰방식이란 최저가로 투찰한 1개 업체<각주>7</각주>가 전체물량에 대해서 낙찰받는 입찰방식이다. 20 희망수량 최저가 입찰 방식이란 한전이 발주하는 총 입찰 물량 중 업체 자신이 수주하기를 원하는 물량과 금액을 함께 투찰하여 최저가를 제시한 업체부터 희망한 물량을 차례로 채워나가는 방식으로 낙찰이 진행된다. 21 적격심사 입찰방식은 입찰 참여업체의 경영상태, 납품실적, 기술능력 등 여러 가지 기준을 평가하여 입찰 업체에 점수를 부여하고, 이에 입찰 가격점수를 합산하여 일정 점수 이상의 업체를 선정한 다음, 그 중에 최저금액으로 입찰한 업체가 물량의 전부를 낙찰받는 입찰방식이다. 나) 적격심사 입찰방식의 특성<각주>8</각주>22 한전은 추정가격이 2.3억 원 이상인 입찰에 대해서는 적격심사 입찰방식을 따르는데 최저가 입찰자에 대한 심사결과 적격점수와 가격점수를 합한 종합평점이 85점 이상이면 낙찰자로 결정된다. 23 여기서 적격점수는 납품실적, 기술능력 등에 따라 결정되기 때문에 입찰자의 영향이 제한적인 반면, 가격점수는 입찰자가 매 입찰 건마다 결정하는 투찰가격에 영향을 받는다. 24 특이한 점은 입찰자가 예정가격을 초과하여 투찰하거나, 예정가격의 80.5%보다 낮은 금액으로 투찰하는 경우 자동으로 탈락하게 된다는 점이다. 25 이 때 예정가격은 기초금액<각주>9</각주>을 중심으로 ±2% 범위 내에서 정해진 15개 금액(위로 8개, 아래로 7개) 중에서 입찰참가자들이 4개씩 선택하여 가장 많이 선택된 4개의 가격을 산술평균하여 결정된다.<각주>10</각주>2. 위법성 판단가. 인정사실 및 근거 1) 2008년 합의 및 실행 가) 물량배분 및 투찰가격 합의 26 엘에스산전, 일진전기, 피에스텍, 서창, 위지트, 남전사, 엠스엠, 연우, 옴니 등 9개 피심인들은 2008년 한전의 저압 전자식전력량계 입찰에 참여하면서 아래 <표 4>와 같이 총 30건의 입찰에서 각 사별로 물량을 배분하고 투찰가격을 합의하였다. <표 4> 2008년 물량배분 및 투찰가격을 합의한 입찰 내역(최근 일자 순) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141081" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>11</각주>※ 출처: 한전 제출자료 27 이를 위하여 위 9개 피심인들의 영업담당자들<각주>12</각주>은 2008년 4～5월 경 안양시에 있는 엘에스산전의 사무실에서 만나는 등 한전의 각 입찰공고가 나올 무렵부터 입찰일까지 엘에스산전 사무실, 서창 사무실, 의왕시 소재 백운호수 인근 통나무집 식당, 한전 지하휴게실 등에서 지속적으로 모임을 가졌다. 28 물량배분 기준은 각사가 전력량계 시장에 진입한 시기, 유자격을 획득한 품목의 수, 대기업인지 여부 등이다. 즉, 한전에 저압 전자식전력량계를 납품할 수 있는 유자격을 획득한 시기가 빠를수록, 유자격을 획득한 품목이 많을수록, 그리고 대기업인 경우에 더 많은 물량을 배분받았다. 29 이러한 기준에 따라 전체 물량에서 ① 엘에스산전, 일진전기, 남전사, 피에스텍 등 4개사<각주>13</각주>가 각각 약 18%, ② 위지트<각주>14</각주>, 엠스엠<각주>15</각주>등 2개사가 각각 약 11%, ③ 서창<각주>16</각주>, 연우<각주>17</각주>등 2개사가 각각 약 4%를 배분받았다. 30 이와 같은 사실은 아래와 같은 점을 통해 확인된다. 31 첫째, 위 피심인들의 영업담당자들은 2008년 각 입찰 전에 다른 피심인들의 영업담당자들을 만난 사실을 인정하고 있다. <표 5> 엘에스산전 김??의 진술조서(심사보고서 소갑 제1호증<각주>18</각주>) 중 발췌<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141083" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>19</각주><표 6> 서창 강▽▽의 진술조서(소갑 제15호증) 중 발췌<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141085" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <표 7> 피에스텍 유▼▼의 진술조서(소갑 제14호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141087" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <표 8> 일진전기 임?의 진술조서(소갑 제13호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121140975" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <표 9> 엠스엠 김◇◇의 진술조서(소갑 제18호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121140977" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <표 10> 위지트 전◀◀의 진술조서(소갑 제16호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121140979" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <표 11> 일진전기 노▲▲의 진술조서(소갑 제12호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121140981" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 32 둘째, 피심인 내부 이메일에 피심인간 물량배분에 관한 내용이 기재되어 있으며, 위 피심인들의 영업담당자들이 사전에 물량을 배분하고 투찰가격을 합의하였다는 사실을 인정하고 있다. <표 12> 서창 강▽▽의 이메일<각주>20</각주>(소갑 제2호증) 중 발췌<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121140983" alt="이유 13번째 이미지" ></img> <표 13> 서창 강▽▽의 진술조서(소갑 제15호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121140985" alt="이유 14번째 이미지" ></img> <표 14> 피에스텍 유▼▼의 진술조서(소갑 제14호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121140987" alt="이유 15번째 이미지" ></img> <표 15> 엘에스산전 김??의 진술조서(소갑 제11호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121140989" alt="이유 16번째 이미지" ></img> <표 16> 위지트 전◀◀의 진술조서(소갑 제16호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121140991" alt="이유 17번째 이미지" ></img> <표 17> 일진전기 임?의 진술조서(소갑 제13호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121140993" alt="이유 18번째 이미지" ></img> <표 18> 엠스엠 김◇◇의 진술조서(소갑 제18호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121140997" alt="이유 19번째 이미지" ></img> 33 셋째, 위 9개 피심인들은 경쟁입찰이라고 보기에는 매우 이례적인 가격으로 투찰하였다. 34 예를 들어, 2008. 4. 28. 공고된 삼상5 품목 입찰(공고번호 2008-101404<각주>21</각주>)의 경우 엘에스산전은 *****원, 일진전기는 *****원으로 투찰하였는데, 이 투찰가격은 각각 기초금액(*****원)의 108.4%, 109.7%에 해당하는 금액으로서 한전의 적격심사 입찰방식상 낙찰받을 수 없는 금액이다<각주>22</각주>. 그리고 2008. 6. 19. 공고된 삼상120품목 입찰(공고번호 2008-101633<각주>23</각주>)의 경우 일진전기, 남전사, 엠스엠 등 3개사가 낙찰받고, 엘에스산전이 탈락하였는데, 이들 4개사의 투찰단가가 각각 *****원, *****원, *****원, *****원으로서 최저투찰단가와 최고투찰단가의 차이가 2,200원(최저투찰단가 대비 1.5%)에 불과하다. 35 또한, 피심인 위지트, 일진전기, 남전사, 옴니, 서창, 엠스엠, 피에스텍, 엘에스산전 등 8개사는 입찰일(2008. 9. 25.)과 입찰품목(단상40)이 같은 두 개의 입찰(공고번호 각각 2008-102595, 2008-102590<각주>24</각주>)에서 투찰가격을 크게 달리하여 투찰하였다.<각주>25</각주>나) 실행 36 엘에스산전, 일진전기, 피에스텍, 서창, 위지트, 남전사, 엠스엠, 연우, 옴니 등 9개 피심인들은 사전에 합의된 물량과 투찰금액대로 투찰한 사실이 있다. 37 이와 같은 사실은 아래 <표 19> 내지 <표 23>에서 보는 바와 같이 위 피심인들의 영업담당자들이 서로의 배신을 막기 위하여 청계산 백운호수 인근 식당 등에 모여서 다른 업체의 아이디와 비밀번호를 공유하면서 합의한 내용대로 투찰하였다는 진술을 통해 확인된다. <표 19> 엘에스산전 김??의 진술조서(소갑 제11호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121140999" alt="이유 20번째 이미지" ></img> <표 20> 서창 강▽▽의 진술조서(소갑 제15호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141001" alt="이유 21번째 이미지" ></img> <표 21> 피에스텍 유▼▼의 진술조서(소갑 제14호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141003" alt="이유 22번째 이미지" ></img> <표 22> 일진전기 임?의 진술조서(소갑 제13호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141005" alt="이유 23번째 이미지" ></img> <표 23> 엠스엠 김◇◇의 진술조서(소갑 제18호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141007" alt="이유 24번째 이미지" ></img> 38 한전이 제출한 저압 전자식전력량계 계약 및 납품 현황(소갑 제7호증)을 통해 확인된 각 피심인별 계약금액은 아래 <표 24>와 같다. <표 24> 2008년 저압 전자식전력량계 입찰 결과(계약금액)<각주>26</각주>(단위: 원, 부가세 포함)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141009" alt="이유 25번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141011" alt="이유 26번째 이미지" ></img> 2) 2009년 합의 및 실행 가) 전력량계 조합의 설립 39 2009년 초 평일이 새롭게 전력량계 입찰에 참여하고 기존 업체들의 유자격 획득 품목 수가 늘어나면서, 전력량계 업체들은 물량배분을 용이하게 하기 위하여 '전력량계조합’을 설립<각주>27</각주>하고 조합 이름으로 입찰에 참여하기로 하였다. 40 엘에스산전, 일진전기, 케이디엔<각주>28</각주>등 3개사는 대기업이라는 이유로 조합사에서 제외하였고, 대외적으로 경쟁입찰 형태를 취하려는<각주>29</각주>목적에서 2개 조합을 각각 설립하기로 하였다. 41 이에 따라 제1조합과 제2조합이 만들어졌고, 각 조합의 물량이 비슷하게 유지될 수 있도록 각 조합에 업체들이 나누어 가입했으며<각주>30</각주>, 향후 한전 입찰에 조합의 이름으로 참여하여 계약하기로 하였다. 42 입찰 공고가 나오면 먼저 피심인 사업자들은 업체별 배분물량 및 투찰가격에 대하여 합의를 하고, 각 조합은 구성사업자들이 합의를 통해 배분받은 물량의 합만큼을 투찰한 후 한전과 계약을 체결하면 다시 구성사업자들에게 사전에 약속한 물량을 재배분하여 납품하였는데, 피심인 사업자들이 배분물량 및 투찰가격을 합의한다는 점에서 합의의 양태는 이전과 동일하였다. 43 이와 같은 사실은 피심인들의 영업담당자들의 아래와 같은 진술을 통해 확인된다. <표 25> 피에스텍 유▼▼의 진술조서(소갑 제14호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141015" alt="이유 27번째 이미지" ></img> <표 26> 위지트 전◀◀의 진술조서(소갑 제16호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141019" alt="이유 28번째 이미지" ></img> 나) 합의 (1) 단체유찰 합의 44 2009년 초반 한전이 2010년부터는 표준형 저압 전자식전력량계 대신 저가<각주>31</각주>의 E-type 전력량계를 구매하겠다고 발표하면서 저압 전자식전력량계 구매물량을 줄이자, 저압 전자식전력량계 업체들은 큰 손실을 보게 될 상황에 놓였다<각주>32</각주>. 45 그래서 엘에스산전, 일진전기, 피에스텍, 서창, 위지트, 남전사, 엠스엠, 연우, 옴니, 평일, 한산 등 11개 피심인들은 2009년 3월경 모임을 가진 후 한전에 저압 전자식전력량계를 100만대 이상 구매해 달라는 내용의 건의서(소갑 제3호증)를 보냈으나 받아들여지지 않았다. 46 그러자 위 11개 피심인들은 2009년 한전의 저압 전자식전력량계 입찰을 단체로 불참하는 방법으로 유찰시키기로 합의하였다. 47 이러한 사실은 아래와 같은 피심인들의 영업담당자들의 진술을 통해 확인된다. 또한 당시 이와 관련한 신문기사도 게재된 바 있다. <표 27> 서창 강▽▽의 진술조서(소갑 제15호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141021" alt="이유 29번째 이미지" ></img> <표 28> 엠스엠 김◇◇의 진술조서(소갑 제18호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141023" alt="이유 30번째 이미지" ></img> <표 29> 2009. 3. 16.자 전력경제 신문 기사(심사보고서 참고자료 제3호) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141025" alt="이유 31번째 이미지" ></img> <표 30> 2009. 5. 14.자 전력경제 신문 기사(심사보고서 참고자료 제4호) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141027" alt="이유 32번째 이미지" ></img> (2) 물량배분 및 투찰가격 합의 48 엘에스산전, 일진전기, 피에스텍, 서창, 위지트, 남전사, 엠스엠, 연우, 옴니, 평일, 한산, 케이디엔 등 피심인 사업자들과 사건 외 태광이엔시<각주>33</각주>는 2009년 한전의 저압 전자식전력량계 입찰에 참여하면서 아래 <표 31>과 같이 총 5건의 입찰에서 각 사별로 물량을 배분하고 투찰가격을 합의하였다. 49 다만, 한산, 평일 등 신규업체들은 물량, 투찰가격 결정을 피심인 조합들에게 위임하기로 하였다<각주>34</각주>. <표 31> 2009년 물량배분 및 투찰가격을 합의한 입찰 내역(최신 일자 순) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141029" alt="이유 33번째 이미지" ></img><각주>35</각주>※ 출처: 한전 제출자료 50 이를 위하여 피심인 사업자들과 사건 외 태광이엔시의 영업담당자들<각주>36</각주>은 입찰공고가 난 후 입찰일까지 지속적으로 서울 강남구 삼성역 인근의 조합사무실에서 만났다. 51 물량배분 기준은 2008년과 마찬가지로 각사가 전력량계 시장에 진입한 시기, 유자격을 획득한 품목의 수, 대기업인지 여부 등이었다. 52 이러한 기준에 따라 업체들을 A, B, C 3개 군으로 나누고 ① A군인 엘에스산전, 일진전기, 피에스텍, 서창, 위지트, 남전사 등 6개가 각각 전체물량의 약 9%, ② B군인 엠스엠, 평일, 연우, 옴니, 한산 등 5개사가 각각 약 7%, ③ C군인 케이디엔, 사건 외 태광이엔시 등 2개사가 각각 약 4%를 배분받았다<각주>37</각주>. 53 이와 같은 사실은 아래와 같은 증거들을 통해 확인된다. 54 첫째, 위 피심인 영업담당자들은 2009년 입찰 전에 제2조합 사무실에서 다른 피심인 영업담당자들과 모임을 갖고 합의한 사실을 인정하고 있다. <표 32> 엘에스산전 김??의 진술조서(소갑 제11호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141031" alt="이유 34번째 이미지" ></img> <표 33> 피에스텍 유▼▼의 진술조서(소갑 제14호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141033" alt="이유 35번째 이미지" ></img> <표 34> 일진전기 노▲▲의 진술조서(소갑 제12호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141035" alt="이유 36번째 이미지" ></img> <표 35> 엠스엠 김◇◇의 진술조서(소갑 제18호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141037" alt="이유 37번째 이미지" ></img> 55 둘째, 입찰담합 협의 현황을 보고한 피심인 내부문건, 모임에 참석 후 모임결과를 적은 피심인 영업담당자의 수첩 등을 통해 업체별 물량배분기준이 확인된다. <표 36> 피에스텍의 입찰담합 협의 현황 보고문건<각주>38</각주>(소갑 제4호증) 중 발췌<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141041" alt="이유 38번째 이미지" ></img> <표 37> 10. 9.자 서창 담당자의 업무수첩<각주>39</각주>(소갑 제5호증) 중 발췌<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141043" alt="이유 39번째 이미지" ></img> 56 셋째, 위 피심인 영업담당자들이 2009년 한전 입찰에 참여함에 있어서 사전에 물량을 배분하고 투찰가격을 합의한 사실을 인정하고 있다. <표 38> 서창 강▽▽의 진술조서(소갑 제15호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141045" alt="이유 40번째 이미지" ></img> <표 39> 피에스텍 유▼▼의 진술조서(소갑 제14호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141047" alt="이유 41번째 이미지" ></img> <표 40> 엘에스산전 김??의 진술조서(소갑 제11호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141049" alt="이유 42번째 이미지" ></img> <표 41> 엠스엠 김◇◇의 진술조서(소갑 제18호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141051" alt="이유 43번째 이미지" ></img> <표 42> 위지트 전◀◀의 진술조서(소갑 제16호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141053" alt="이유 44번째 이미지" ></img> 57 넷째, 위 12개 피심인들은 경쟁입찰에서는 보기 어려운 투찰가격으로 투찰하였다. 58 예를 들어, 2009. 10. 20. 공고된 삼상5 품목 입찰(공고번호 2009-102954<각주>40</각주>)의 경우 제1조합은 492,612,713원, 엘에스산전은 491,646,800원, 제2조합은 491,163,851원으로 각 투찰하였는데, 이 투찰가격은 각각 기초금액(482,953,697원)의 102.0%, 101.8%, 101.7%에 해당하는 금액으로 한전의 적격심사 입찰방식상 사실상 낙찰받을 수 없는 금액이다<각주>41</각주><각주>동 입찰에서 일진전기가 449,741,600원(기초금액의 93.1%)으로 투찰하여 낙찰받았다.</각주> . 그리고 2009. 10. 20. 공고된 삼상120품목 입찰(공고번호 2009- 102955<각주>전력량계 입찰 및 계약현황(소갑 제9호증) 125번</각주> )의 경우 투찰한 엘에스산전, 케이디엔, 제1조합, 제2조합 모두가 낙찰받았는데, 이들의 투찰단가는 각각 133,000원, 134,900원, 134,500원, 134,200원으로 최저투찰단가와 최고투찰단가의 차이가 1,900원(최저투찰단가 대비 1.4%)에 불과하다. 다) 실행 (1) 단체유찰 합의의 실행 59 엘에스산전, 일진전기, 피에스텍, 서창, 위지트, 남전사, 엠스엠, 연우, 옴니, 평일, 한산 등 11개 피심인들은 사전 합의대로 2009년 3월부터 같은 해 10월까지 총 28건의 입찰을 연속해서 유찰시켰다. <표 43> 2009년 저압 전자식전력량계 입찰 유찰 내역(최신 일자 순) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141055" alt="이유 45번째 이미지" ></img><각주>2009. 3. 18. 공고된 입찰 건(공고번호 2009-100919)이 유찰되어 재공고되었다.</각주> <각주>2009. 3. 18. 공고된 입찰 건(공고번호 2009-100920)이 유찰되어 재공고되었다.</각주> <각주>2009. 3. 11. 공고된 입찰 건(공고번호 2009-100808)이 유찰되어 재공고되었다.</각주> <각주>2009. 3. 11. 공고된 입찰 건(공고번호 2009-100814)이 유찰되어 재공고되었다.</각주> <각주>2009. 4. 2. 공고된 입찰 건(공고번호 2009-101164)이 유찰되어 재공고되었다.</각주> <각주>2009. 3. 11. 공고된 입찰 건(공고번호 2009-100815)이 유찰되어 재공고되었다.</각주> <각주>2009. 4. 2. 공고된 입찰 건(공고번호 2009-101165)이 유찰되어 재공고되었다.</각주> <각주>2009. 3. 11. 공고된 입찰 건(공고번호 2009-100811)이 유찰되어 재공고되었다.</각주> <각주>2009. 4. 2. 공고된 입찰 건(공고번호 2009-101166)이 유찰되어 재공고되었다.</각주> <각주>2009. 3. 11. 공고된 입찰 건(공고번호 2009-100812)이 유찰되어 재공고되었다.</각주> <각주>2009. 3. 23. 공고된 입찰 건(공고번호 2009-100989)이 유찰되어 재공고되었다.</각주> <각주>2009. 3. 11. 공고된 입찰 건(공고번호 2009-100813)이 유찰되어 재공고되었다.</각주> <각주>2009. 3. 23. 공고된 입찰 건(공고번호 2009-100988)이 유찰되어 재공고되었다.</각주> <각주>2009. 3. 23. 공고된 입찰 건(공고번호 2009-100990)이 유찰되어 재공고되었다.</각주> <각주>2009. 3. 24. 공고된 입찰 건(공고번호 2009-101012)이 유찰되어 재공고되었다.</각주> <각주>2009. 3. 24. 공고된 입찰 건(공고번호 2009-101013)이 유찰되어 재공고되었다.</각주> <각주>2009. 3. 24. 공고된 입찰 건(공고번호 2009-101014)이 유찰되어 재공고되었다.</각주> <각주>2009. 3. 18. 공고된 입찰 건(공고번호 2009-100918)이 유찰되어 재공고되었다.</각주> ※ 출처: 한전 입찰공고문 (2) 물량배분 및 투찰가격 합의의 실행 60 엘에스산전, 일진전기, 케이디엔과 제1조합 및 제2조합은 한전에 사전에 합의된 물량과 투찰가격대로 투찰하였으며, 양 조합의 투찰은 제1조합의 장?? 부장이 이행하였다. 61 제1조합과 제2조합은 자신의 구성사업자들의 배분물량을 모두 합친 수량만큼 투찰하여 낙찰을 받은 후 각 구성사업자들의 배분물량대로 재배분하였다.<각주>전력량계조합사간 물량배분 합의서(소갑 제6호증)</각주> 62 이와 같은 사실은 아래 <표 44> 내지 <표 47>에서 보는 바와 같이 위 피심인들의 영업담당자들이 서로의 배신을 막기 위하여 제2조합 사무실에서 함께 모여 투찰하였다는 진술 등을 통해 확인된다. <표 44> 엘에스산전 김??의 진술조서(소갑 제11호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141057" alt="이유 46번째 이미지" ></img> <표 45> 서창 강▽▽의 진술조서(소갑 제15호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141059" alt="이유 47번째 이미지" ></img> <표 46> 피에스텍 유▼▼의 진술조서(소갑 제14호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141063" alt="이유 48번째 이미지" ></img> <표 47> 제1조합 장??의 진술조서(소갑 제23호증) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141065" alt="이유 49번째 이미지" ></img><각주>제1조합의 장??은 2009년 입찰에서 조합사가 비조합사와 물량배분을 합의한 사실이 없다고 진술하면서도{소갑 제23호증 답18번}, 입찰에서 경쟁관계에 있는 제1, 2조합의 구분 없이 모든 조합사들이 함께 각 사의 물량 및 투찰가격을 결정했다고 진술하였다.</각주> 63 한전이 제출한 저압 전자식전력량계 계약 및 납품 현황(소갑 제7호증), 전력량계조합사간 물량배분 합의서(소갑 제6호증) 등을 통해 확인된 각 사별 계약금액은 아래 <표 48>과 같다. <표 48> 2009년 저압 전자식전력량계 입찰 결과(계약금액) (단위: 원, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141067" alt="이유 50번째 이미지" ></img><각주>제1조합의 옴니는 물량배분 및 투찰가격 합의에는 참여했으나, 자신의 물량을 포기하여 실제로 한전과 계약한 물량은 없다{조합사간의 물량배분 합의서(소갑 제6호증)}.</각주> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141069" alt="이유 51번째 이미지" ></img> 나. 관련 법규정 및 법리 1) 법규정 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2. (생략) 3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위 4.~9. (생략) ②.~ ⑤. (생략) 제26조 (사업자단체의 금지행위) ① 사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다. 1. 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 각 호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 2.~4. (생략) ②.~ ④. (생략) 2) 관련 법리 64 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 65 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>대법원 2008. 9. 25. 선고 2007두3756 판결.</각주> 66 여기서의 “합의”란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제1호에 해당하는 행위 67 제19조 제1항 제1호에서 말하는 '가격’은 사업자가 제공하는 상품 또는 용역의 대가, 즉 사업자가 거래의 상대방으로부터 반대급부로 받는 일체의 경제적 이익을 가리키는 것으로, 당해 상품이나 용역의 특성, 거래내용 및 방식 등에 비추어 거래의 상대방이 상품 또는 용역의 대가로서 사업자에게 현실적으로 지급하여야 하는 것이라면 그 명칭에 구애됨이 없이 당해 상품 또는 용역의 가격에 포함된다.<각주>대법원 2001. 5. 8. 선고 2000두10212 판결.</각주> 68 '가격결정행위’라 함은 최종거래 가격을 결정하는 행위는 물론 최종가격을 결정하는데 필요한 요소를 결정하는 행위를 포괄하는 것으로서 최종가격은 물론 평균가격, 표준가격, 기준가격, 최고ㆍ최저가격 등 명칭여하를 불문한다.<각주>대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두8905 판결.</각주> (3) 법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 행위 69 법 제19조 제1항 제3호에서 규정하는 '상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위’라 함은 사업자 사이에 각 당사자의 생산량이나 판매량을 일정 수준으로 제한하거나 일정한 비율로 감축시키는 것을 말하는 것으로, 상품 또는 용역의 거래에서 생산량, 판매량, 출고량, 거래량, 수송량 등을 일정한 수준 또는 비율로 제한하거나 사업자별로 할당하는 행위 및 가동률, 가동시간, 원료 구입 여부 또는 비율 등을 제한함으로써 실질적으로 생산ㆍ출고ㆍ수송을 제한하는 행위, 특정회사를 통해서만 공급하는 등 공급방식을 제한하는 행위 등이 있다. (4) 하나의 공동행위 70 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당된다.<각주>대법원 2010. 3. 11. 선고 2008두15169 판결.</각주> 71 하나의 공동행위인지 여부의 판단에 대하여는 최초 담합시 장기적인 전망 속에서 가격담합을 계획하였다고 볼 만한 정황이 있는지, 각 가격담합이 주기적으로 일정한 시기마다 이루어졌는지, 각 가격담합에서 가격인상을 결정한 주체가 일정했는지, 각 담합으로 인한 효과가 차회 담합이 있을 때까지 지속되었는지, 직전의 담합에서 합의했던 가격을 기준으로 새로운 담합을 하였는지 등이 중요한 판단 요소들이다.<각주>서울고등법원 2008. 8. 20. 선고 2007누2939 판결.</각주> 72 한편, 사업자들이 부당한 공동행위에 대한 합의를 하고 그에 따른 실행행위를 계속하여 온 경우 부당한 공동행위가 종료한 날은 그 합의에 기한 실행행위가 종료한 날을 의미한다.<각주>대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두15005 판결.</각주> 나) 경쟁제한성 73 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 74 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>대법원 2011. 5. 26. 선고 2008도6341 판결.</각주> 75 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>대법원 2011. 4. 14. 선고 2009두7912 판결.</각주> 다) 사업자단체 금지행위 76 법 제26조 제1항 제1호의 사업자단체의 금지행위가 성립하기 위해서는 법 제19조 제1항 각호의 행위에 대한 사업자단체의 의사가 존재하여야 하고, 그 의사가 구성사업자에게 표시되어 구성사업자 등에게 영향을 미쳐야 하며, 그 결과 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 77 '사업자단체의 의사’란 적극적ㆍ명시적인 결의뿐만 아니라 금지되는 행위의 결과를 실현하고자 하는 정보의 제공이나 논의도 포함된다. 여러 차례의 모임에서 사업자단체가 특정사안에 대해 구성사업자에게 설명하여 양해가 얻어진 경우에도 그에 관하여 단체로서의 의사가 있었다고 인정된다. 78 '사업자단체의 의사’는 구성사업자에게 표시되어야 하며, 의사표시의 방법은 회의개최, 문서송부, 전화통보 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다. 또한 구성사업자가 사업자단체에서 결정한 가격의 영향 아래 가격을 결정한 것인 이상 반드시 거래의 단계에서 최종적으로 결정한 가격이 사업자단체에서 결정한 가격과 동일할 필요는 없으며, 사업자단체의 가격결정이 구성사업자를 직접적으로 구속할 정도에 이르는 경우뿐만 아니라 그에 이르지 아니하고 요청ㆍ권고 등의 형태에 그치는 경우는 물론 구성사업자가 그 이익을 위하여 자발적으로 참여한 경우도 포함된다. 다. 피심인들 행위의 위법 여부 1) 피심인 사업자들 가) 합의의 존부 (1) 법 제19조 제1항 제1호에 해당하는 합의의 존부 79 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인 사업자들은 한전이 입찰을 통하여 공급받는 저압 전자식전력량계에 대하여 낙찰가 하락을 방지하기 위하여 사전에 투찰가격을 공동으로 결정하고 실행한 사실이 인정되므로, 2개 이상의 사업자가 구매입찰 대상 물품의 대가를 공동으로 결정한 합의가 존재한다. (2) 법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 합의의 존부 80 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인 사업자들은 한전이 입찰을 통하여 공급받는 저압 전자식전력량계에 대하여 물량 배분 비율을 정하고 신규 업체가 시장에 진입하면 기존 업체들의 물량 중 일부를 떼어주는 등 각 피심인 사업자들이 낙찰받을 물량을 사전에 공동으로 결정하고 실행한 사실이 인정되므로, 2개 이상의 사업자가 구매입찰 대상 물품의 사업자별 생산량을 공동으로 결정한 합의가 존재한다. (3) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부 81 피심인 사업자들이 2. 가. 행위는 다음과 같은 점을 고려할 때 하나의 공동행위에 해당하는 것으로 판단된다. 82 첫째, 피심인 사업자들은 독자적인 판단으로 입찰에 참여할 경우 낙찰단가가 떨어져서 이윤이 감소하는 것을 방지하기 위한 목적으로 이 사건 공동행위에 참여하였고 이러한 목적과 의도는 이 사건 위반행위 기간 동안에 달라지지 않았다. 83 둘째, 한전 발주 유자격 업체 모두가 참여하여 배분 물량과 투찰가격을 합의하는 방식에 변함이 없었다. 피심인 조합들이 설립되어 조합 명의로 투찰한 2009년에도 조합은 물량 배분을 용이하게 하기 위한 창구로 사용되었을 뿐 실질적인 합의는 2008년과 마찬가지로 피심인 사업자들이 하였다. 84 셋째, 피심인 사업자들은 전력량계 시장에 진입한 시기, 유자격을 획득한 품목의 수, 대기업인지 여부 등 동일한 물량배분 기준을 적용하여 물량을 나누었다. 85 넷째, 각 합의의 대상이 한전 발주 저압 전자식전력량계 구매입찰이라는 동질성을 유지하고 있다. 나) 경쟁제한성 판단 86 피심인 사업자들의 위 2. 가. 행위는 다음과 같은 점에 비추어볼 때 경쟁제한성이 있다고 판단된다. 87 우선 피심인 사업자들 간의 물량 배분 및 투찰가격 합의, 단체 유찰 행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 가격 및 생산량을 제한하는 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하다. 88 피심인 사업자들은 한전의 저압 전자식전력량계 입찰 시장에서 사실상 100%의 공급비중을 차지하고 있을 뿐만 아니라 경쟁제한적인 의도를 가지고 이 사건 공동행위에 참여하였다. 89 또한 이 사건 공동행위로 인해 피심인 사업자들의 낙찰가격은 한전의 예정가격에 근접한 수준으로 높게 결정되어 한전의 불이익으로 귀결되었다. 2) 피심인 조합들 가) 사업자단체 의사에 의한 법 제19조 제1항 각호의 행위가 있었는지 여부 90 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인 조합들은 2009년 한전이 실시하는 저압 전자식전력량계 구매입찰에서 엘에스산전, 일진전기, 케이디엔, 해당 조합의 구성 사업자 및 다른 조합의 구성사업자와 함께 물량배분비율 및 투찰단가를 합의하고, 낙찰 물량을 각각 자신의 구성사업자들에게 재분배하였는바, 이는 사업자단체의 의사에 의한 법 제19조 제1항 제1호의 “가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위” 및 법 제19조 제1항 제3호의 “상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위”에 해당한다. 나) 구성사업자의 행위에 영향을 미쳤는지 여부 91 피심인 조합들은 기존 중ㆍ소 전력량계 제조업체들이 한전의 전력량계 구매입찰에서 조합의 이름으로 입찰하기 위해 설립되었고, 엘에스산전, 일진전기, 케이디엔, 해당 조합의 구성 사업자 및 다른 조합의 구성사업자와의 수차례에 걸친 회의 등을 통해 업체별 물량배분비율 및 투찰단가를 결정하여 통지해 주었으므로, 전력량계조합의 행위가 구성사업자의 물량배분, 투찰단가 결정 등에 영향을 미쳤음이 인정된다. 다) 경쟁제한성 여부 92 앞서 본 바와 같이 피심인 조합들이 엘에스산전, 일진전기, 케이디엔, 해당 조합의 구성사업자 및 다른 조합의 구성사업자와 함께 업체별로 물량배분 및 투찰단가를 합의한 이 사건 공동행위로 인하여 한전의 저압 전자식전력량계 구매 시장에서의 사업자간 경쟁이 감소되거나 소멸된 점이 인정된다. 라. 피심인들의 주장에 대한 판단 1) 담합 가담 사실 부인 관련(일진전기, 평일, 케이디엔) 가) 주장의 요지 (1) 일진전기 93 2008년 물량배분 담합 및 2009년 단체유찰 담합에 가담 사실은 인정하나 2009년 물량배분 담합에는 가담하지 않았다. 입찰에 참여하여 기초금액의 93.1%의 단가로 투찰하여 낙찰 받은 2009년 삼상5 품목 입찰의 경우 담합에 의하여 형성될 수 없을 정도로 낮은 수준으로 정당하게 낙찰받았다. (2) 평일 94 처음으로 시장에 진입한 시점인 2009년에 있었던 단체유찰 담합과 물량배분 담합 모두에 가담하지 않았다. (3) 케이디엔 95 2009년 하반기에 시장에 진입한데다가 한전의 자회사였으므로 담합에 가담하지 않았다. 나) 판단 96 앞에서 인정된 사실에서 알 수 있는 다음의 사정들을 종합하면, 위 피심인들의 주장은 모두 이유 없다. 97 (1) 서창의 강▽▽ 이사가 심의일인 2014. 9. 17. 심판정에서 “만약 위 피심인들이 담합에 가담하지 않았다면 이 사건 사실관계와 같이 조합 명의로 투찰할 수 없었고, 피심인들이 각자의 명의로 투찰할 수밖에 없었다”라고 진술하여 입찰에 참여한 피심인들이 모두 담합에 합의하였다는 취지로 진술한 것처럼, 이 사건 입찰은 그 특성상 유자격 업체 중 한 업체라도 빠지게 되면 물량배분 자체가 불가능하여 담합이 이루어질 수 없는 구조였다. 여기에 더하여 다른 여러 피심인들도 위 피심인들이 함께 담합에 가담하였다고 진술하였다. 98 (2) 일진전기의 경우, ① 2009년 단체유찰 합의에는 참가하였으나 불과 1주일 후에 이루어진 물량배분 합의에는 참가하지 않았다는 주장을 받아들일 만한 특별한 사정도 없어 위 주장을 그대로 믿기 어렵고, 일진전기가 낙찰 받은 입찰 건에서 다른 피심인들이 사실상 낙찰을 받을 수 없는 가격으로 투찰하여 들러리를 선 것으로 보이고, ② 2008년 삼상40품목에 대한 입찰에서 서창이 담합에 의해 낙찰받았을 때의 가격이 기초금액의 93.2%인 점<각주>2008. 9. 13. 공고된 삼상40 품목 2,584대에 대한 입찰 건(공고번호 2008-102597)에서 서창은 기초금액 *****원의 93.2%인 *****원으로 낙찰받았다.</각주> 을 볼 때, 일진전기의 투찰가격도 담합에 의한 것으로 보기에 충분한 정도로 낮지 않은 수준의 것이었다. 99 (3) 평일의 경우, ① 2009년 단체유찰과 관련하여 입찰참가 신청 후 투찰하지 않는 등 다른 피심인들과 똑같은 행태를 보였고, ② 2009년 물량배분과 관련하여 피에스텍의 협의결과 보고 문건(소갑 제4호증)을 보면, 평일이 구체적으로 명시되어 있고 “평일이 물량배분 안에 반발하였다”는 취지의 표현이 기재되어 있기도 하므로 평일이 피심인들과 함께 합의과정에 참여하여 종국적으로는 합의안대로 실행에 따른 것으로 볼 수 있으며, ③ 제1조합의 장?? 부장과 서창의 강▽▽ 이사도 심의일인 2014. 9. 17. 심판정에서 “조합 구성사업자들이 물량을 합의하여 오면 조합은 그 결과대로 투찰만 하였다”고 담합이 이루어졌다는 취지로 진술하였다. 100 (4) 케이디엔의 경우, 2009년 물량배분 합의에 참여하여 합의안대로 물량배분을 받은 사실이 인정되는 이상, 처음부터 담합에 가담할 진정한 의사가 없었다든가 한전의 자회사라는 이유는 담합 가담의 인정을 배제할 수 있는 사유가 되지 않는다.<각주>어느 한쪽의 사업자가 당초부터 합의에 따를 의사도 없이 진의 아닌 의사표시에 의하여 합의한 경우라고 하더라도 다른 쪽 사업자는 당해 사업자가 합의에 따를 것으로 신뢰하고 당해 사업자는 다른 사업자가 합의를 위와 같이 신뢰하고 행동할 것이라는 점을 이용함으로써 경쟁을 제한하는 행위가 되는 것은 마찬가지이므로 부당한 공동행위의 성립에 방해가 되지 않는다(대법원 1999. 2. 23. 선고 98두15849 판결)</각주> 2) 조합의 사업자단체금지행위만 성립하는지 여부 101 일부 피심인 사업자들은 조합을 통해 입찰에 참가한 2009년의 경우 조합이 행위자일뿐 조합의 구성사업자를 행위자로 볼 수 없다고 주장한다. 102 살피건대, ① 제1조합 장?? 부장이 제1조합과 제2조합의 구성사업자들이 모두 모여 물량 배분을 논의하였다고 진술한 점, ② 여러 피심인들의 임직원들이 물량배분을 용이하게 하기 위하여 조합을 만들었다고 진술하고 있는 점, ③ 피심인 조합들은 별개의 사업자단체임에도 모두 동일한 사무실을 사용하면서 제1조합의 장?? 부장이 투찰행위에 관한 업무를 일괄적으로 수행하여 온 점, ④ 실제 피심인 조합들 구성사업자들의 합의안대로 물량배분이 이루어진 점 등을 고려해 보면, 조합은 대외적으로 외관상 경쟁입찰의 형식을 유지하면서 실질적으로는 단지 물량 배분을 용이하게 하기 위한 창구로 이용되었을 뿐이고, 물량배분 및 투찰단가는 이전과 동일하게 구성사업자들과 비구성사업자들의 합의에 의해 이루진 것으로 보이므로 일부 피심인 사업자들의 위 주장은 이유 없다. 마. 소결 103 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제1호 및 제3호, 법 제26조 제1항 제1호 위반에 해당한다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 104 피심인들의 위 2. 가. 행위는 경쟁제한효과가 크다고 인정되므로 법 제21조에 의하여 시정명령을 부과하고, 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2009. 5. 13. 대통령령 제21492호로 개정된 것을 말한다) 제9조 및 제61조, '과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시’(2010. 10. 20. 공정거래위원회 고시 제2010-9호로 개정된 것<각주>이 고시는 부칙 제2항에서 소급적용이 피심인에게 불리하지 않다면 시행일 이전의 행위에 대하여도 이 고시를 적용하도록 규정하고 있다. 이 사건의 경우 이 고시를 적용하더라도 종전 고시를 적용할 때보다 피심인에게 불리하지 않다.</각주> , 이하 '과징금 고시’라 한다)를 적용하여 과징금을 부과한다.<각주>다만, 옴니의 경우 이 사건 공동행위를 주도하거나 적극적으로 가담하지 않았고, 조합의 이름으로 계약 후 납품 물량의 재배분 과정에서 납품을 포기하여 실제 발생한 매출이 존재하지 아니하는 점 등을 고려하여 과징금을 부과하지 아니한다. 그리고 제1, 2조합 경우 이 사건과 사실상 하나의 공동행위라고 볼 수 있는 '한국전력공사 발주 기계식 전력량계 구매입찰 참가 14개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건 및 2개 전력량계사업협동조합의 사업자단체금지행위에 대한 건’(사건번호: 2014카조1956, 2014카조1957)에서 연간 예산액을 기준으로 이미 과징금을 부과받았는데, 또다시 이 사건에서 연간 예산액에 대하여 과징금을 부과하는 것은 이중처벌에 해당될 소지가 있다고 판단되므로 과징금을 부과하지 아니한다.</각주> 나. 과징금 산정 1) 산정 기준 가) 관련매출액 (1) 관련 상품 105 부당한 공동행위에 있어서 관련매출액 산정시 고려하는 관련 상품의 범위는 위반행위로 인하여 직접 또는 간접적으로 영향을 받는 상품의 종류와 성질, 거래지역, 거래상대방, 거래단계 등을 고려하여 행위유형별로 개별적ㆍ구체적으로 판단한다. 또한, 관련 상품에는 당해 위반행위로 인하여 거래가 실제로 이루어지거나 이루어지지 아니한 상품도 포함된다. 106 이 사건 공동행위는 한전이 발주한 저압 전자식전력량계 구매입찰에서 투찰가격과 각 사가 수주할 물량을 공동으로 결정한 것이므로, 관련 상품은 피심인 사업자들이 한전의 저압 전자식전력량계 구매입찰 시 사전에 합의하여 낙찰받은 저압 전자식전력량계 품목 전부다. (2) 위반행위의 기간<각주>「과징금고시」 Ⅱ. 6. 참조</각주> 107 공동행위는 '사업자간의 합의’로써 성립하고, 공정거래법상 과징금은 부당이득 환수의 성격 이외에 행정상 제재의 성격도 동시에 가지고 있으므로 부당한 공동행위로 인한 과징금 산정에 있어 위반행위의 개시일은 원칙적으로 합의일이다<각주>대법원 2008. 9. 25. 선고 2007두3756판결 참조</각주> . 다만, 합의일을 특정하기 어려운 경우에는 사업자별로 실행 개시일을 위반행위의 개시일로 본다. 가격 결정 등의 합의 및 그에 기초한 실행행위가 있었던 경우 부당한 공동행위가 종료한 날은 그 합의에 기초한 실행행위가 종료한 날이다.<각주>대법원 2008. 10. 23. 선고 2007두12774판결 참조</각주> 108 이 사건 공동행위의 경우 합의일을 특정하기 어려우므로 각 피심인별 위반행위 개시일은 각 피심인이 사전 합의에 따라 참여하거나 단체로 유찰시킨 입찰의 일찰일(실행 개시일)로 보고, 2010년 입찰부터는 입찰 참여 업체가 더 늘어나면서<각주>2010년 새롭게 유자격을 획득한 업체는 주식회사 디엠파워, 주식회사 누리텔레콤, 선도전기 주식회사 등이다.</각주> 업체간 지분 협상이 사실상 불가능하여 경쟁입찰을 하게 되었으므로 2009년 마지막 입찰이 있었던 2009. 11. 3.<각주>2009년 삼상120품목 입찰(공고번호 2009-102955)의 입찰일이다.</각주> 을 이 사건의 종기로 본다. 109 각 피심인별 이 사건 공동행위의 기간은 아래 <표 49>와 같다. <표 49> 피심인별 위반행위 기간 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141071" alt="이유 52번째 이미지" ></img><각주>2008. 5. 28. 공고된 단상5품목의 입찰(공고번호 2008-101324) 등의 입찰일이다.</각주> <각주>피심인 일진전기는 2008. 7. 4. (구)일진전기에서 분할된 신설회사이므로 분할일 이후 최초 입찰 건(공고번호 2008-102297)의 입찰일을 시기로 한다.</각주> <각주>2008. 5. 30. 공고된 단상120품목의 입찰(공고번호 2008-101387)의 입찰일이다.</각주> <각주>2008. 9. 13. 공고된 단상40품목의 입찰(공고번호 2008-102595)의 입찰일이다.</각주> <각주>2009년 3월 무등록 유찰을 합의한 입찰(공고번호 2009-100811) 등의 입찰일이다.</각주> <각주>2009. 10. 20. 공고된 삼상120품목의 입찰(공고번호 2009-102955)의 입찰일이다.</각주> (3) 관련매출액 산정 110 이 사건 공동행위의 합의의 대상은 계약금액이고 과징금고시에서도 위반행위가 입찰에 직접 관련되거나 한정된 경우에는 계약금액을 기준으로 하여 관련매출액을 산정<각주>과징금 고시 Ⅱ. 5. 다. (2) 참조</각주> 하도록 규정하고 있으므로, 피심인 별로 이 사건 공동행위에 따라 한전과 체결한 계약금액을 관련매출액으로 한다.<각주>2009년의 경우 양 조합의 구성사업자들은 양 조합 명의로 한전과 계약을 체결하였는바, 이들 피심인 사업자들에 대하여는 피심인 조합들으로부터 배분받은 것을 계약금액으로 보았다.</각주> 111 위와 같은 관련 상품의 범위와 법위반기간을 고려하여 피심인별 관련매출액을 산정하면 아래 <표 50>과 같다. <표 50> 피심인별 관련매출액<각주>위반행위 기간 동안 저압 전자식전력량계 구매와 관련하여 피심인 사업자들이 한전과 계약한 금액을 합산한 것이다.(<표 24>, <표 48> 참조)</각주> (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141073" alt="이유 53번째 이미지" ></img> 나) 부과 기준율 112 피심인 사업자들의 위 2. 가.의 행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하여 과징금 부과기준율을 7%～10% 사이에서 정하여야 한다. 113 이 사건에서는 한전이 수요독점하고 있는 저압 전자식전력량계 시장의 특성상 피심인들이 담합을 하더라도 단가를 마음대로 올리는 데 한계가 있다는 점 등을 감안하여 7%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 114 위 관련매출액에 부과기준율을 곱하여 도출한 피심인 사업자별 산정기준은 아래 <표 51>과 같다. <표 51> 피심인 사업자별 산정기준 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141075" alt="이유 54번째 이미지" ></img> 2) 행위요소에 의한 1차 조정 115 1차 조정 사유에 해당하는 사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소에 의한 2차 조정 116 평일, 한산, 케이디엔은 이미 구축된 담합 구조에 후발업체로서 소극적으로 단순 가담한 것으로 인정되므로 각각 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 117 피에스텍, 서창, 엠스엠에 대해서는 조사 단계부터 일관되게 행위사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 적극 협력하였으므로 각각 1차 조정 산정기준의 20%를 감경하고, 엘에스산전, 남전사, 위지트, 연우는 이 사건 공동행위에 관여한 임직원이 행위사실 파악 및 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 협력하였으므로 각각 1차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 118 위의 내용을 반영한 피심인들의 2차 조정 산정기준은 아래 <표 52>와 같다. <표 52> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141077" alt="이유 55번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 산정 119 일진전기에 대하여는 직전 3개년도 당기순이익을 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자