한국전력공사 부산울산지역본부 발주 물자수송(부산―제주) 용역 입찰 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 한진, 주식회사 동방, 세방 주식회사, 씨제이대한통운 주식회사는 화물운송업을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>1</각주>제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다.<각주>2</각주>2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (해당연도 말 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687765" alt="이유 1번째 이미지" ></img> *자료출처: 피심인들의 제출자료 나. 이 사건 입찰의 개요 1) 입찰 개요 3 이 사건 입찰은 한국전력공사 부산울산지역본부가 한국전력공사 제주지역본부에서 사용할 전신주, 변압기 등을 해상운송을 통해 공급하기 위해 발주한 것이다. 2) 입찰 방식 및 낙찰자 결정 방법 4 이 사건 입찰은 적격심사제로, 계약 이행능력을 종합적으로 심사하여 적격판정을 받은 사업자를 낙찰자로 결정하였다. 예정가격 이하 낙찰하한율(85.5%) 이상 최저가격으로 입찰한 자부터 순차적으로 적격심사를 진행하며, 입찰배점과 당해 용역 수행능력 평가점수를 합한 종합점수(당해 용역 수행능력 평가점수 50점+입찰가격 배점 50점=100점)가 95점 이상이면 적격자로서 낙찰자로 결정된다. 예정가격은 예비가격 기초금액의 일정 범위 내에서 서로 다른 복수예비가격 15개 중 임의로 선정된 4개의 산술평균가격을 말한다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 공동행위 배경 5 피심인들은 한전 물자운송 용역 입찰의 경우 선박회사에게 지급해야 할 선박 운임이 높기 때문에, 입찰을 통해 서로 경쟁할 경우 수익이 발생하지 않아 일정 가격의 운임을 확보하기 위하여 투찰가격과 낙찰예정사를 합의하였다. 2) 합의 내용 6 이 사건 합의는 2011년 2월 초경 피심인 한진과 씨제이대한통운 2개사간 시작되었으며, 피심인 동방은 2013년부터, 피심인 세방은 2014년부터 합의에 참여하였다. 2016년의 경우 한진은 동방의 들러리 협조요청을 거부하고 합의에 참여하지 않았다. 7 2011년부터 2014년까지의 입찰은 입찰 공고일 이후부터 입찰일 전일 사이에 담당자들간 모임 또는 전화연락을 통하여 합의가 이루어졌으며, 2015년 및 2016년은 입찰 공고 전에 합의가 이루어졌다. 8 2014년을 제외한 2011년부터 2016년까지 5차례의 입찰은 합의 참여사 담당자들간 모임 및 전화연락 등을 통하여 낙찰사, 들러리사 및 투찰가격을 합의하였으며, 2014년의 경우 계약단가를 인상할 목적으로 합의 참여사 담당자들간 이 사건 입찰을 유찰시키기로 합의하고 세방이 수주하는데 협조하기로 합의하였다. 9 아울러 투찰가격은 2011년부터 2015년까지(2014년 제외)는 낙찰사로부터 입찰전 또는 입찰당일 들러리 투찰가격을 통보받아 투찰하였으며, 2014년은 사정율<각주>3</각주>감안 예정가격 변동법위를 벗어나는 높은 투찰가격을 제시하거나 무응찰함으로써 유찰시켰고, 2016년은 예정가격이 예비가격 기초금액의 96%를 기준으로 ±4% 범위내에서 결정되는 점을 감안하여 동방의 이ㅇㅇ 차장이 입찰일 전경 투찰율 90% 수준이나 그 이상으로 투찰할 것을 들러리사들에게 요청하고 들러리사들은 그에 응하였다. 10 2011년부터 2016년까지 매년 실시된 입찰에서 합의대로 사전에 합의된 낙찰사가 모두 낙찰받고 계약을 체결하였으며, 피심인 4개사 담당자들간 구체적인 합의 참여사, 담당자, 내용 및 시기 내용은 다음과 같다. <표 3> 입찰건별 합의 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687767" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 3) 합의 실행 및 결과 11 이 사건 물자수송 용역 입찰 결과는 다음과 같다. <표 2> 입찰 결과 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687769" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>4</각주>*자료출처: 한국전력공사 4) 인정 근거 12 위와 같은 사실은 심사보고서 내용 및 심사보고서 소갑 제2호증 입찰결과, 소갑 제3호증 계약서(2011년-2015년), 소갑 제5호증 한진 석ㅇㅇ 진술조서, 소갑 제6호증 윤ㅇㅇ 진술조서, 소갑 제7호증 씨제이대한통운 이ㅇㅇ 진술조서, 소갑 제8호증 씨제이대한통운 박ㅇㅇ 확인서, 소갑 제9호증 동방 이ㅇㅇ 진술조서, 소갑 제10호증 동방 안ㅇㅇ 진술조서, 소갑 제11호증 세방 조ㅇㅇ 진술조서, 및 이 사건 심의일에 피심인들이 심판정에서 진술한 내용 등을 통해 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조【부당한 공동행위의 금지】① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 '부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 2) 관련 법리 13 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 14 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>5</각주>15 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 의미한다. '의사의 합치’라 함은 넓은 의미의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에서 '합의’란 사업자들 사이에 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자들의 양해와 같은 묵시적 합의 내지 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 16 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자, 투찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 17 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 관련 시장에서 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 18 당해 공동행위가 경쟁제한성이 있는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>6</각주>19 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>7</각주>다) 하나의 공동행위 20 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 여러 차례 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>8</각주>다. 피심인들의 제2. 가.항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 21 위 제2. 가.항의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 피심인들은 한국전력공사 부산울산지역본부가 발주한 이 사건 용역 입찰에서 사전에 낙찰사, 들러리사 등에 대하여 합의한 사실이 인정되는 바, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 22 피심인들이 한국전력공사 부산울산지역본부 발주 물자수송(부산-제주) 용역 관련 총 6건의 입찰에서 사전에 낙찰사 등을 합의하고 실행한 행위는 경쟁사간 실질적인 경쟁 없이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁입찰제도의 취지를 무력화시켜 해당 입찰시장에서 공정한 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 배제할 우려가 있는 상태를 초래한 점, 2011년부터 2016년까지 부당한 공동행위가 있었던 기간의 평균 낙찰율은 89.81%로, 합의가 중단되어 부당한 공동행위가 없었던 2017년 입찰의 낙찰율 86.16보다 높다는 점 등을 고려할 때, 피심인들의 위 제2. 가.항의 행위는 한국전력공사 부산울산지역본부 발주 물자수송(부산-제주) 용역 입찰시장에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 효율성 증대 목적을 달성하기 위해 합리적으로 필요하다고 인정되는 사유가 없으므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부 23 피심인들은 2011년부터 2016년까지 이 사건 물자수송(부산-제주) 용역 입찰을 대상으로 낙찰사(또는 계약사) 및 들러리사 합의 등을 하였는 바, 5년간에 걸쳐 이루어진 6건의 합의는 모두 경쟁사간 합의를 통하여 낙찰사, 투찰가격 등을 정함으로써 경쟁입찰을 통한 가격하락을 막고 적정 단가를 확보하기 위한 것이었다는 점에서 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위하여 이루어졌다는 점, 합의의 구체적인 내용이 동일하거나 유사하다는 점, 합의 대상 용역이 부산-제주간 물자수송 용역으로 동일한 점, 합의 구성원도 합의자가 일부 추가되거나 제외된 것을 제외하고는 변경이 없었던 점<각주>9</각주>등을 감안할 때, 피심인들의 제2. 가.항의 행위는 하나의 공동행위로 인정된다. 4) 소결 24 피심인들의 위 제2. 가.항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 25 피심인들이 앞으로 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 향후 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 26 피심인들의 이 사건 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>10</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 피심인들에게 다음과 같이 과징금을 부과한다. 1) 산정기준 가) 관련매출액 27 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 피심인별로 입찰에 참여하여 해당 입찰 건에서 낙찰이 되어 계약을 체결한 경우에는 계약금액(부가가치세 제외)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 관련 매출액으로 보고, 이를 피심인별로 합산한 금액을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 본다. 28 따라서 관련매출액은 이 사건 공동행위 관련 입찰건을 대상으로 하며, 2013년의 경우 예상물량에 대한 납품단가 입찰로 합의 참여사가 낙찰받았으므로 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 관련 매출액으로, 2013년을 제외한 나머지 5개년도 입찰의 경우 총액 입찰로 해당 투찰가격으로 합의 참여사가 낙찰받아 계약을 체결하였으므로 관련매출액은 해당 입찰건의 계약금액으로 한다. 이에 따른 피심인별 관련매출액은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687771" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표 5> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687773" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 29 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호의 공동행위로서, 과징금고시 [별표] 세부평가 기준표에 따른 위반행위의 내용 및 정도를 고려할 때 '중대한 위반행위’에 해당되는 것으로 판단되는 바, 6%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 30 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 각 입찰에서 탈락한 사업자에 대해서는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에 해당하므로 2분의 1을 감액한다. 31 이에 따른 피심인별 산정기준은 아래 <표 5>와 같다. <표 6> 피심인별 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687775" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 32 피심인들은 위반행위 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 33 피심인들 모두 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 34 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 6>과 같다. <표 7> 2차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687777" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 35 피심인들은 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 과징금 고시 Ⅳ. 4. 바.에 따라 2차 조정 산정기준에서 1백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 36 이에 따른 피심인별 최종 부과과징금은 아래 <표 7>과 같다. <표 8> 피심인별 부과과징금 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687779" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4. 결론 37 피심인들의 위 제2. 가.항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.