한국전력공사 산하 5개 발전사 발주 목재펠릿 구매 입찰 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1) 피심인 적격 1 피심인 주식회사 아시아에너지, 주식회사 피아이오코리아, 미래바이오 주식회사, 주식회사 제이에스에프앤비<각주>1</각주>는 목재펠릿 판매업 등을 영위하는 자들로서 각각 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」<각주>2</각주>제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피아이오, 미래바이오, 제이에스는 2024. 6. 7. 폐업하였으나 이 사건 공동행위가 진행된 2016년 5월부터 2022년 3월까지 사업자에 해당하므로 피심인 적격성이 인정된다. 3 피심인의 일반현황은 다음 <표 1>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=152722651" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 심사보고서 소갑 제 3-1호증, 제3-3호증<각주>3</각주>2) 피심인들의 관계 4 피심인들의 주요 주주 및 임원 현황은 아래 <표 2>의 기재와 같다. 피심인 4개 사에 모두 소속된 황○○은 이 사건 행위 당시 아시아의 팀장이면서 피아이오의 사내이사이자 미래바이오, 제이에스의 대표이사로 재직하였으며, 피아이오, 미래바이오 및 제이에스의 지분을 각각 45%, 50% 및 25% 보유하였다. 피아이오와 미래바이오는 황○○과 황○○의 지인이었던 윤○○가 공동으로 투자한 회사이며, 제이에스는 황○○의 가족회사이다. 한편, 미래바이오와 제이에스는 사업장 소재지가 동일한바, 피아이오, 미래바이오, 제이에스는 황○○을 중심으로 상호 밀접한 관계에 있었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=152722695" alt="이유 2번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=152722697" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 주」 한○○는 황○○의 배우자이며, 황○○과 황○○은 황○○의 자녀임 나. 시장구조 및 실태 1) 목재펠릿의 개념 5 목재펠릿은 산림 또는 제재소에서 발생하는 산림 부산물을 톱밥 형태로 분쇄ㆍ건조ㆍ압축하고 일정 크기로 사출ㆍ성형하여 만든 목질계 바이오 연료이다. 목재펠릿은 기존 화석연료와 비교하여 대기오염물질을 적게 배출하는 청정연료로서 친환경적ㆍ탄소중립적이며, 운송 및 보관이 용이하다는 장점이 있다. 목재펠릿은 주로 열병합발전소, 산업시설, 공공건물 등에서의 발전, 스팀, 온수, 난방 등 다양한 목적으로 사용되고 있다. 6 목재펠릿은 크게 미이용 산림바이오매스를 이용해서 생산한 목재펠릿(이하 '미이용 목재펠릿’이라 한다)<각주>4</각주>과 미이용 목재펠릿이 아닌 펠릿(이하 '일반 목재펠릿’이라 한다)으로 구분되는데, 이 사건에서 문제되는 것은 후자이다. 7 일반 목재펠릿의 경우 국내산이든 수입산이든 REC 가중치는 차이가 없는 반면, 가격은 수입산이 훨씬 저렴해서 대부분 수입산 목재펠릿이 사용된다. 2) 수입산 목재펠릿의 시장 개요 8 목재펠릿 시장은 정부의 친환경 에너지 정책과 밀접하게 관련되어 있다. 정부는 2012년경 신재생에너지 공급의무화제도(Renewable energy Portfolio Standard, RPS)를 도입하였는데, 이는 발전량의 일정량 이상을 태양광, 풍력, 바이오매스 등 신재생에너지를 이용하여 공급하도록 하는 제도이다.<각주>5</각주>이에 따라 RPS 적용 대상 발전사<각주>6</각주>는 매년 정해진 비율만큼 신재생에너지를 이용해서 전력을 공급해야 한다. 9 RPS 적용 대상 발전사가 신재생에너지 이용비율을 준수하기 위해 신재생에너지 설비를 직접 짓고 이를 통해 전기를 생산하는 '자체 조달 방식’을 채택할 수도 있다. 신재생에너지를 자체 조달하기 어려운 경우 의무공급량을 충족할만큼 REC를 구입함으로써 공급의무를 이행할 수도 있다. 10 정부는 초기 투자금, 운영경비, 난이도 등을 고려하여 태양광, 풍력, 바이오매스 등 신재생에너지원의 유형별로 REC 가중치에 차이를 두고 있다. 미이용 목재펠릿은 1.5～2.0의 REC 가중치를 갖는 반면, 수입산 일반 목재펠릿은 대략 0.25～0.5의 REC 가중치를 갖는다. 11 우리나라에서 사용되는 목재펠릿의 경우 수입 의존도가 높아<각주>7</각주>수입산 목재펠릿의 REC 가중치 일몰 등 수입산을 국내산으로 전환하기 위한 정책이 추진되고 있다. 12 국내에서 소요되는 수입산 목재펠릿 중 베트남산이 약 60% 이상으로 가장 큰 비중을 차지하고 있고, 그 외에 인도네시아, 말레이시아, 러시아 등지에서도 수입되고 있다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=152722699" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 출처: 산림청 13 한전 산하 발전사들의 목재펠릿 구매현황은 다음 <표 4>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=152722701" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 출처: 더불어민주당 이장섭 의원실 보도자료(2021.10.12.) 3) 수입산 목재펠릿 구매입찰 개요 14 한전 산하 발전사 발주 수입산 목재펠릿 구매입찰은 통상적으로 ① 입찰공고 → ② 입찰참가신청(입찰서류 제출) → ③ 입찰서류 심사결과 통지 → ④ 가격입찰 실시 → ⑤ 낙찰자 결정 → ⑥ 구매계약 체결의 순으로 진행되며, 입찰방식은 '최저가 희망수량 경쟁입찰’ 방식이다. 15 최저가 희망수량 경쟁입찰이란 1인의 능력이나 생산시설로는 공급이 어렵다고 인정되는 다량의 수요 물품을 제조 또는 구매할 경우 그 수요물량 범위 내에서 입찰자가 계약할 희망수량과 단가를 투찰하는 제도이다. 이때 발주처의 예정가격 이하의 단가로 입찰에 참여한 자들 중 최저가격으로 입찰한 자 순으로 전체 발주물량에 도달할 때까지 자신의 희망수량을 낙찰받게 된다. 예컨대, 발전사 예정가격이 10만 원이고 공고물량이 총 5만 톤인데 A업체가 9만 원(2만 톤), B업체가 10만 원(2만 톤), C업체가 11만 원(2만 톤)으로 참가하였다면, 결과적으로 A업체가 2만 톤을 9만 원으로, B업체가 2만 톤을 10만 원으로, C업체가 1만 톤을 11만원으로 각각 낙찰받게 된다.<각주>8</각주>16 투찰가격이 발주처의 예정가격을 초과하는 경우 유찰로 처리되며, 유찰되면 당일 일정 시간차를 두고 재입찰을 실시하거나 추후 일정을 다시 공지하여 재입찰을 실시한다. 그리고 입찰에는 일반적으로 해외 목재펠릿 제조업체와 계속적 거래관계에 있는 유통업체들이 참가하나, 신규업체가 참가하기도 한다. 4) 이 사건 입찰 개요 17 이 사건 입찰은 한국전력공사(이하 '한전’이라 한다) 산하 5개 발전사<각주>9</각주>가 2016년 5월부터 2022년 3월 사이에 각각 실시한 수입산 목재펠릿 구매 입찰 건으로, 국가계약법 시행령 제17조, 같은 법 시행규칙 제19조 및 제20조의 규정에 따라 최저가 희망수량 경쟁입찰 방식으로 이루어졌다. 18 피심인들이 사전에 투찰물량 및 입찰가격을 합의 및 실행한 입찰은 한국중부발전 발주 4건, 한국동서발전 발주 5건, 한국서부발전 발주 5건, 한국남동발전 발주 16건, 한국남부발전 발주 12건 등 총 42건이다. (상세 내역은 <별지 2> 참조) 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 행위사실 가) 합의 개요 19 피심인들은 한전 산하 5개 발전사가 2016년 5월부터 2022년 3월까지 발주한 총 42건의 수입산 목재펠릿 구매 입찰<각주>10</각주>에서 사전에 투찰물량과 입찰가격을 합의하고 이를 실행한 사실이 있다.<각주>11</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=152722703" alt="이유 6번째 이미지" ></img>나) 합의 배경 20 아시아는 말레이시아의 목재펠릿 제조업체인 WWW Rainbow Pellet SDN BHD(이하 '레인보우’라 한다)로부터 목재펠릿을 수입하여 2015년 3월경부터 발전사 입찰에 참여하였는데, 이때부터 아시아의 직원이었던 황○○은 목재펠릿 업무를 전담하며 레인보우와 밀접한 관계를 유지하였다. 21 레인보우는 2016년 6월경부터 목재펠릿 생산량이 증가할 것으로 예상되자, 황○○에게 아시아 외 다른 회사를 알선해달라 요청하였고, 황○○은 레인보우를 설득하여 국내 법인인 피아이오를 2016. 2. 29. 설립하였다. 이 과정에서 아시아는 피아이오 주식 5%를 보유하였고, 실질 운영은 황○○이 담당하였다. 22 이때부터 아시아와 피아이오는 목재펠릿 업무를 담당하는 황○○을 중심으로 입찰에 공동으로 참여하게 되었는데, 2개사는 함께 입찰에 참여함으로써 해당 입찰의 낙찰 확률을 높일 목적 등으로 이 사건 공동행위를 실행하였다. 23 2016년 6월경 레인보우는 피아이오를 운영하기 어려워지자, 황○○에게 피아이오의 인수를 요청하였고, 이에 황○○은 평소 알고 지내던 윤○○와 함께 피아이오를 인수하였다. 24 이후, 2020년 2월경 황○○은 피아이오의 윤○○ 대표이사와 피아이오의 사업 규모를 확장하기 위해 각각 자본금을 분담(50:50)하여 미래바이오를 설립하였고, 2020. 5. 14.부터 미래바이오도 이 사건 합의에 가담하게 되었다. 25 그러나 미래바이오의 자금조달이 어려워지자, 황○○은 자신의 개인사업체인 제이에스를 2020년 7월경 법인으로 변경하여 2021. 11. 26.부터 미래바이오 대신 입찰에 참여하면서 제이에스도 이 사건 합의에 가담하게 되었다. 결과적으로 황○○은 피아이오, 미래바이오, 제이에스를 순차적으로 설립하여 이 사건 공동행위에 참여하도록 하였다.<각주>12</각주>다) 구체적 행위사실 및 합의의 실행 (1) 합의의 구체적인 내용 26 피아이오는 레인보우가 생산하는 목재펠릿 물량 10,000톤/월을 전량 수입하고자 2016년 5월경부터 한전 산하 5개 발전사 발주 목재펠릿 구매 입찰에 아시아와 함께 투찰물량과 입찰가격을 합의해 참가하기로 하였다. 27 한국중부발전의 영문홈페이지에 입찰공고가 게시되면, 양 사의 목재펠릿 업무를 전담하고 있던 황○○은 수입사인 말레이시아의 레인보우에게 전화 연락하여 조달 가능한 물량과 구매단가를 협의하였다. 또한, 해상운임비, 하역비, 국내 운송비용 및 창고 보관료 등의 원가를 확인한 후 각 사의 회사 사정에 맞게 투찰할 물량과 가격을 산정하였다. 28 입찰마감일 전 황○○은 양 사의 입찰서류를 작성하면서 아시아의 김○○ 대표이사(이하 '김○○ 대표’라 한다)에게 전화 연락하여 아시아가 투찰할 물량과 가격을 보고한 후 승인을 받았으며, 피아이오의 투찰 물량과 가격은 자신이 직접 결정하였다. 이후 황○○이 양 사의 입찰서류를 작성하여 우편 등을 통해 발주처에 제출<각주>13</각주>하였다. 2016년 10월경 한국중부발전이 발주한 입찰(<표 8>의 연번 4번)부터는 아시아의 입찰서류(입찰가격을 기재하기 전)를 부산 사무실에 근무하는 직원이 작성하여 황○○에게 이메일로 송부한 후 먼저 이상 유무를 확인<각주>14</각주>받고 황○○이 결정하여 알려주는 가격을 기재하여 제출하는 것으로 변경되었다. 29 또한, 한국남동발전이 발주한 입찰(<표 8>의 연번 5번)부터는 아시아의 김○○ 대표가 황○○ 팀장이 전화로 확인한 투찰가격을 그대로 승인하기도 하였지만, 한국남동발전처럼 입찰가격을 직접 방문하여 제출하는 경우에는 입찰마감일날 방문한 입찰참가자 현황 등을 고려하여 투찰가격을 조정하기도 하였다.<각주>15</각주>30 미래바이오<각주>16</각주>가 2020. 2. 12. 설립된 후 2020년 5월경부터는 아시아의 입찰 참가에 따라 미래바이오와 피아이오의 입찰 참가여부가 결정되었는데, 아시아가 입찰에 참여하지 않는 경우에는 피아이오와 미래바이오가 같이 입찰에 참여하였으며, 아시아가 입찰에 참여한 경우에는 피아이오 또는 미래바이오가 번갈아 입찰에 함께 참여하면서 이 사건 공동행위를 지속하였다. 31 이후, 제이에스도 2021년 11월경 한국남동발전이 발주한 입찰부터 미래바이오를 대신하여 이 사건 공동행위에 가담하였으며, 제이에스는 미래바이오의 자금 사정을 극복하고자 이 사건 합의에 가담한 만큼 입찰에 참가하는 방법도 미래바이오와 동일하였다. 32 이와 같은 피심인들의 행위는 이 사건 총 42건의 입찰에서 동일한 방식으로 이루어졌으며, 이러한 사실은 아래 <표 6>, <표 7>의 진술조서 등<각주>17</각주>에서 확인된다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=152722705" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 소갑 제2-4호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=152722707" alt="이유 8번째 이미지" ></img><각주>18</각주>* 소갑 제2-1호증 (2) 합의 내용 33 피심인들 간 합의내용을 입찰일 순으로 정리하면 아래 <표 8>과 같다. <img src="table_image_9(0).png" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <img src="table_image_9(1).png" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <img src="table_image_9(2).png" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <img src="table_image_9(3).png" alt="이유 12번째 이미지" ></img> <img src="table_image_9(4).png" alt="이유 13번째 이미지" ></img> (3) 합의의 실행 34 이 사건 피심인 4개 사는 2016년 5월부터 2022년 3월까지 한전 산하 5개 발전사가 발주한 총 42건의 수입산 목재펠릿 구매입찰에서 합의한 내용에 따라 투찰하였으며, 이 중 14건의 입찰에서 합의된 투찰물량과 입찰가격으로 낙찰되었다. 35 이 과정에서 피심인들 모두 입찰서류를 작성함에 있어 황○○의 확인을 받았으며, 이후 공유된 투찰가격을 기입하고 발주처에 제출하였다. 각 입찰별 합의 실행 내역은 <별지 2>의 기재와 같다. 36 위 사실은 피심인 관련자들의 진술 및 피심인들이 발주처에 제출한 가격입찰서의 자료 등을 통해서 확인된다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=152722653" alt="이유 14번째 이미지" ></img> * 소갑 제2-4호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=152722655" alt="이유 15번째 이미지" ></img> * 소갑 제2-1호증 2) 근거 37 이와 같은 사실은 이 사건 입찰 및 계약 관련자료(소갑 제1-1호증 내지 제1-3호증), 진술조서 및 증거자료(소갑 제2-1호증 내지 2-14호증), 피심인 일반현황(소갑 제3-1호증 내지 3-8호증), 기타자료(소갑 제4-1호증 내지 제4-6호증), 이 사건 심의 속기록 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 38 <별지 1> 기재와 같다. 2) 법리 39 법 제40조 제1항 또는 구법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 사업자가 법 제40조 제1항 또는 구법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 또한, 위법성 조각사유로서 공정거래위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대한 인가를 받은 사실이 없어야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 40 법 제40조 제1항 또는 구법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>19</각주>41 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이의 의사의 합치를 말하며, 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다.<각주>20</각주>(2) 법 제40조 제1항 또는 구법 제19조 제1항에 해당하는 행위 42 법 제40조 제1항 또는 구법 제19조 제1항에서 규정하는 '입찰 또는 경매를 할 때 낙찰자, 경락자, 입찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위<각주>21</각주>’라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 입찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁 요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 43 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 44 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>22</각주>45 한편, 입찰담합은 입찰과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 경쟁제한효과가 큰 경성 공동행위에 해당한다.<각주>23</각주>다) 하나의 공동행위 46 사업자들이 경쟁을 제한할 목적으로 공동으로 향후 계속적으로 가격의 결정, 유지 또는 변경행위 등을 하기로 하면서, 그 결정 주체, 결정방법 등에 관한 일정한 기준을 정하고 향후 이를 실행하기 위하여 계속적인 회합을 가지기로 하는 등의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이에 따라 위 합의를 실행하는 과정에서 수회에 걸쳐 회합을 가지고 구체적인 가격의 결정 등을 위한 합의를 계속하여 온 경우, 그 회합 또는 합의의 구체적 내용이나 구성원에 일부 변경이 있더라도 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>24</각주>47 또한, 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>25</각주>48 한편, 공동행위 기간 중 일부 정상적으로 경쟁이 이루어진 입찰이 있었던 경우에도 공동행위의 대상이 된 입찰들이 동일한 목적을 위해 단일한 의사에 기하여 단절 없이 계속 실행되었는지를 기준으로 판단해야 하며, 일부 경쟁이 있던 사실만으로 공동행위가 단절되는 것은 아니다.<각주>26</각주>라) 공동행위의 시기와 종기 49 부당한 공동행위는 법 제40조 제1항 또는 구법 제19조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다. 따라서 부당한 공동행위의 시기는 특별한 사정이 없는 한 합의한 날이 되며, 다만 합의한 날을 특정하기 어려운 경우에는 사업자별로 실행개시일이 된다.<각주>27</각주>50 '부당한 공동행위가 종료한 날’이라 함은 부당하게 경쟁을 제한하는 행위에 대한 합의가 더 이상 존속하지 않게 된 날을 의미하고, 합의가 더 이상 존속하지 않게 되었다 함은 당해 합의에서 정한 조건이 충족되거나 기한이 종료된 경우, 당해 합의 참여사업자가 탈퇴하거나 당사자 사이에 합의를 파기하기로 한 경우 및 사업자들이 합의에 의하여 인상한 가격을 다시 원래대로 환원하는 등 위 합의에 명백히 반하는 행위를 함으로써 더 이상 위 합의가 유지되고 있다고 인정하기 어려운 사정이 있는 경우 등을 의미한다.<각주>28</각주>51 또한 '부당한 공동행위가 종료한 날’을 판단함에 있어서 각각의 회합 또는 합의를 개별적으로 분리하여 판단할 것이 아니라 그와 같은 일련의 합의를 전체적으로 하나의 행위로 보고 판단하여야 할 것이고, 가격결정 등의 합의 및 그에 기한 실행행위가 있었던 경우 부당한 공동행위가 종료한 날은 그 합의가 그쳤던 날이 아니라 그 합의에 기한 실행행위가 종료한 날을 의미한다.<각주>29</각주>52 한편, 법원은 입찰담합의 종료일과 관련하여 공동행위가 종료된 날은 합의가 있었던 날이 아니라 합의에 기한 실행행위가 종료된 날을 의미하며, 이러한 법리는 입찰담합 및 그에 기한 실행행위에도 그대로 적용되므로 입찰담합에 기한 실행행위가 종료되었는지는 해당 합의 내용을 기초로 하여 그에 따라 예정된 실행행위의 구체적 범위, 태양 및 합의 등에 따른 경쟁제한효과의 확정적 발생여부 등 여러 요소를 종합적으로 고려해 사안별로 개별적ㆍ구체적으로 판단하여야 한다고 판시하였다.<각주>30</각주>다. 위법성 판단 1) 합의의 존재 여부 53 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 아시아를 제외한 3개 피심인의 투찰물량과 입찰가격을 황○○이 직접 결정한 점, 아시아의 투찰물량과 입찰가격도 황○○이 결정하거나 결정적인 관여를 한 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피심인들은 이 사건 목재펠릿 구매입찰에 참여하면서 사전에 투찰물량과 입찰가격을 합의하여 결정한 사실이 인정되는바, 이러한 피심인들의 행위는 법 제40조 제1항 제8호 또는 구법 제19조 제1항 제8호의 합의로 인정된다. 2) 경쟁제한성 여부 가) 관련시장 획정 54 공동행위의 경쟁제한성을 판단하기 위해서는 당해 행위에 직ㆍ간접적으로 영향을 받는 관련시장을 획정할 필요가 있다. 관련시장의 범위는 상품의 가격, 기능 및 효용의 유사성과 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련된 경영의사결정 형태 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.<각주>31</각주>다만 부당한 공동행위의 다양성과 규제의 효율성ㆍ합리성을 고려할 때, 반드시 실증적인 경제분석을 요하는 것은 아니고 공동행위의 유형, 구체적 내용 및 그에 따라 추론 가능한 경제적 효과, 대상 상품 및 용역의 일반적인 거래현실 등에 근거하여 판단할 수 있다.<각주>32</각주>55 한편, 입찰시장은 입찰별로 특정 상품 또는 용역에 대한 물량이 정해져 있고 해당 상품 또는 용역은 낙찰자로 결정된 특정 사업자만이 공급을 담당한다는 점에서 당해 입찰이 아닌 다른 입찰이나 다른 시장에서 공급되는 상품 간에는 대체가능성이 전혀 없다. 결국 입찰시장은 개별 입찰 건별로 다른 입찰 건이나 다른 시장과는 완전히 분리되어 존재하는 것이며, 입찰에서의 관련시장은 각 개별 입찰 건을 하나의 시장으로 보는 것이 타당하다.<각주>33</각주>56 따라서 이 사건 관련시장은 42건 각각의 목재펠릿 구매 입찰 시장이다. 나) 경쟁제한성 인정 여부 57 피심인들은 이 사건 입찰에서 투찰물량 및 입찰가격을 사전에 합의하여 실행함으로써 입찰 참여자들 간의 경쟁을 통해 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 사실상 무력화시킨 점, 피심인들간 합의가 없었다면 사업자들이 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 입찰참가 여부, 입찰가격 등을 결정하면서 실질적인 경쟁이 이루어지고 자원이 효율적으로 배분되었을 가능성을 배제할 수 없는 점, 입찰 참여자간의 경쟁을 제한하여 안정적인 수익을 창출하기 위한 목적으로 이루어진 행위인 점 등을 고려할 때 피심인들의 행위는 이 사건 입찰 시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 인정된다. 3) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부 58 이 사건 공동행위는 아래과 같은 점을 고려할 때 하나의 공동행위로 판단된다. 59 아시아와 피아이오는 2016년 5월경 발전사의 수입산 목재펠릿 구매 입찰에서 각 피심인들의 투찰 물량과 가격을 합의하였고 미래바이오와 제이에스가 입찰에 참여한 이후에도 동일한 방식으로 피심인들의 임직원인 황○○의 주도하에 공동행위의 합의가 지속되어 온 점, 이 사건 공동행위는 피심인들이 최저가 희망수량 입찰제도를 이용하여 투찰가격을 달리하여 입찰에 참가함으로써 낙찰확률을 높이고 이를 통해 레인보우와의 독점적 거래를 유지하면서 안정적 수익을 거두려는 동일한 목적ㆍ단일한 의사로 실행된 점, 이 사건 입찰이 지속되는 동안 합의가 파기되거나 중단된 적 없이 피심인들의 참여 아래 지속적으로 실행된 점 등을 고려하면 전체적으로 하나의 공동행위에 해당한다. 4) 공동행위의 시기 및 종기 60 피심인들의 공동행위 시기는 합의일이 명확하지 않으므로 최초 입찰참가일을 시기로 본다. 61 한편, 앞서 살펴본 바와 같이, 부당한 공동행위가 종료되었다고 하기 위해서는 합의에 참가한 사업자들이 명시적으로 합의를 파기하고 각 사업자가 각자의 독자적인 판단에 따라 담합이 없었더라면 존재하였을 가격수준으로 인하하는 등 합의에 반하는 행위를 하거나 합의에 참가한 사업자들 사이에 반복적인 가격경쟁을 통하여 담합이 사실상 파기되었다고 인정할 수 있을 만한 행위가 일정 기간 계속되는 등 합의가 사실상 파기되었다고 볼 수 있을 만한 사정이 있어야 하는데, 이 사건 피심인들에게 있어서는 이러한 사정을 찾아볼 수 없으며 중간에 단절 없이 이 사건 공동행위를 지속하였음이 인정된다. 62 또한 이 사건 공동행위는 각 입찰에서 사전에 낙찰예정자 또는 입찰가격 등을 정하는 것을 내용으로 할 뿐, 이를 넘어 추가적으로 경쟁을 제한할 우려가 있는 다른 행위를 예정하고 있지 않다. 따라서 이 사건 공동행위의 종기는 합의와 관련된 각 피심인별 마지막 입찰참가일이라고 봄이 타당하다.<각주>34</각주>63 피심인별 공동행위의 시기, 종기는 아래 <표 11>의 기재와 같다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=152722657" alt="이유 16번째 이미지" ></img><각주>35</각주><각주>36</각주>5) 공정거래위원회의 인가 여부 64 피심인들은 위 2. 가.의 행위에 대하여 사전에 공정거래위원회의 인가를 받은 사실이 없다. 6) 소결 65 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제40조 제1항 제8호 또는 구법 제19조 제1항 제8호에 해당하므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 66 피심인 아시아는 향후 위 2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제42조 및 구법 제21조 규정에 따라 행위금지명령을 부과한다. 다만, 피아이오, 미래바이오 및 제이에스는 심의종결일 현재 모두 청산되어 시정명령의 이행을 확보하기가 사실상 불가능하므로, 법 제100조 또는 구법 제55조의2 및 공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙(이하 '사건절차규칙’이라 한다) 제55조 제1항 제1호의 규정에 따라 종결처리 한다. 나. 과징금 1) 적용법령 67 부당한 공동행위에 적용할 법령은 당해 부당한 공동행위가 종료된 시점에 시행되고 있던 법령이며, 피심인별 공동행위 기간과 적용법령은 앞의 <표 11>의 기재와 같다. 2) 부과 여부 68 피심인 아시아의 위 2. 가.의 행위는 입찰담합으로서 경쟁질서 저해성이 크다고 인정되므로 법 제43조 및 제102조 또는 구법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제50조, 제84조 및 [별표 6] 또는 구법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 2017년 고시 Ⅲ. 2. 다. (1) 또는 2021년 고시 Ⅲ. 2. 다. 1) 규정 과징금을 부과한다. 다만, 피아이오, 미래바이오 및 제이에스는 심의종결일 현재 모두 청산되어 과징금 납부의 이행을 확보하기가 사실상 불가능하므로, 법 제100조 또는 구법 제55조의2 및 사건절차규칙 제55조 제1항 제1호의 규정에 따라 종결처리 한다. 3) 과징금 산정 가) 산정기준 (1) 관련매출액 69 법 제40조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 2021년 고시 Ⅳ. 1. 라. 1) 다) (1)의 규정에 따라 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 70 이 사건 각 입찰들 중 피심인들이 낙찰된 경우에는 피심인들의 계약금액을, 피심인들이 낙찰되지 아니한 경우에는 타사의 최저낙찰가에 피심인들의 투찰물량을 곱한 금액으로 산정하고, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 각 입찰들의 예정가격(부가가치세 제외)을 입찰에 참여한 피심인들의 관련매출액<각주>37</각주>으로 본다. 71 이에 따른 아시아의 관련매출액은 다음 <표 12>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=152722659" alt="이유 17번째 이미지" ></img> (2) 중대성의 정도 및 부과기준율 72 이 사건 공동행위는 입찰담합에 해당하는 점, 위반기간이 약 5년 10월로 장기이며 관련매출액이 약 2,900억 원인 점 등 위반행위의 내용 및 정도 등을 고려할 때 2021년 고시 [별표] 세부평가 기준표상 '중대한 위반행위’에 해당한다. 73 그러나 이 사건 공동행위가 합의 및 이행 감시ㆍ제재 수단이 확인되지 않은 점, 피심인들의 평균 낙찰률이 이 사건 입찰 평균 낙찰률인 92.2%보다 0.4%p 낮은 91.8%인 점, 황○○이 각 입찰에서 입찰가격 및 투찰물량을 결정함에 따라 개인의 행위로 피심인 4개사가 참여한 공동행위의 외형을 갖게 된 점, 아시아는 황○○이 이 사건 행위 사실을 언급하지 않을 경우 법 위반 가능성을 인식하기 어려웠다고 보이는 점, 나아가 황○○이 미래바이오 및 제이에스를 행위가담자로 추가한 사실은 행위기간 중 아시아가 인지하지 못한 것으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려하여 2021년 고시 Ⅳ. 1. 가. 2)에 따라 '중대성이 약한 위반행위’로 보아 1.0%의 부과기준율을 적용한다. (3) 산정기준 74 산정기준은 위 (1)의 관련매출액에 위 (2)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 각 입찰 건에서 탈락하였거나 응찰하지 아니한 들러리 사업자에 대해서는 2021년 고시 Ⅳ. 1. 라. 1) 다) (2) 규정에 따라 산정기준을 감액<각주>38</각주>한다. 이에 따라 산정된 아시아의 산정기준은 다음 <표 13>의 기재와 같다.