한국전력공사의 거래상지위남용행위에 대한 건

1. 피심인의 적격성 피심인은 한국전력공사법에 의거 설립된 정부투자기관으로서 전력자원의 개발ㆍ발전ㆍ변전 및 이와 관련된 사업을 영위하고 있으므로 법 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당되며 일반현황은 <표1>과 같다. <표 1> 매출액 및 당기순이익 등 재무현황 (단위: 억원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120753843" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료 : 피심인 제출자료 2. 행위사실 및 위법성 판단 가. 기초사실 (1) 전력산업의 시장 및 유통구조 국내 전력시장은 크게 발전, 송전/배전, 판매의 3개의 전기사업자로 구분하여 운영되고 있는데 피심인은 이들 시장을 오랫동안 독점하여 왔다. 2001. 4. 전기사업법 개정으로 발전부문을 6개 자회사로 분할하면서 발전부문은 경쟁체제를 도입하는 모습으로 변경되었으나, 송전/배전, 판매부문은 여전히 종래와 같이 피심인의 독점체제가 유지되고 있다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120753839" alt="이유 2번째 이미지" ></img> (2) 전력시장 현황 발전부문에서 경쟁체제가 도입되어 피심인의 6개 발전자회사와 민자발전사업자가 전력을 생산하고 있으며 이들이 생산한 전력은 전력거래소에서 가격이 결정되어 한국전력이 이를 구매하고 있다. 반면, 송전/배전 및 판매부문은 여전히 피심인 한국전력의 독점체제가 유지되고 있어서, 피심인은 '민간 발전회사의 대수용가에 대한 직접 판매분’을 제외한 국내 전기사용자가 사용하는 거의 대부분의 전력을 독점 판매(2006년 기준 97.7%)하고 있다. <표2> 피심인의 판매전력량 점유율 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120753845" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료 : 피심인 제출자료 ** 포스코타워, GS EPS, GS파워, 메이야율촌 등 (3) 배전기자재 시장의 실태 '배전기자재’라 함은 전력계통(23kV 이하)을 구성하는 기계, 기구, 장치 및 구조물 등의 설비와 이를 운용하기 위하여 필요로 하는 부품 및 물자를 말한다. 국내 배전기자재의 수요자(소비자)는 피심인, 열병합발전사업자, 철도공사, 주택공사 등의 공공기관과 민간수요자(건설업체 등의 일반 전기설치업자, 일반인)로 구분되며, 이중 피심인의 수요규모가 80%～90%(추정)로서 수요 독점적인 입장에 있다. 피심인은 배전기자재를 인정품목, 선정품목, 일반품목으로 나누어 관리하고 있으며, 공급유자격자로 등록된 업체하고만 거래를 한다. 배전기자재에는 변압기, 전주, 개폐기, 전선, 피뢰기, 애자 등 총 316개 품목(인정품목 131개)이 있으며, 등록업체 수는 400여 곳(인정품목 120여 곳)이다. <표3> 기자재 품목현황 및 공급유자격자 등록현황 (단위 : 개, 2007. 12. 31. 현재) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120753847" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료 : 신고인 제출자료 (4) 기자재 수급(공급) 절차 인정품목 뿐만이 아니라 선정품목ㆍ일반품목 모두 사전에 피심인의 기자재공급자 유자격자로 등록되어 있어야만 입찰 참가가 가능하며, 각 품목별 등록절차 등은 아래 <표4>와 같다. <표4> 품목별 구분 비교표 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120753849" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료 : 피심인 제출자료 (5) 배전기자재(인정품목)에 대한 검수과정 피심인에게 배전기자재를 납품하기 위해서는 피심인으로부터 위임받은 한국전기연구원 등 공인시험기관에서 실시하는 '규격인정시험<각주>1</각주>’에 합격하여야 한다. 인정품목으로서 인정시험에 합격한 품목에 대하여 피심인(기자재 공급자 관리위원회)이 시험사용이 필요하다고 결정한 인정품목에 대하여는 일정기간 동안 실 선로(현장) 또는 관련 시험장에서 시행하는 '시험사용시험’을 거쳐 합격시 유자격자로 등록을 해 주고 있다. 등록된 공급업자는 낙찰(계약)받은 물량을 생산하여 '검수시험<각주>2</각주>’(겉모양 및 구조검사 등 15개 항목)과정을 거쳐야 하고, 피심인은 검수시험에 합격하고 출고 대기중인 기자재에 대하여 규격인정시험 당시의 성능 확인을 위해 구매규격에 명시된 규격인정시험 항목 중 단락강도시험 등 12개 항목에 대하여 필요시(거의 매년 실시) '성능확인시험<각주>3</각주>’을 시행한다. 일부인정품목에 대해서는 표준구매규격에 기재된 제품의 유효기간에 따라 품질의 동일성 유지여부를 주기적으로 확인하기 위하여 '주기인정시험’을 실시하며 공급업자가 자기비용으로 한국전기연구원 등 공인인증기관에 시험을 의뢰하여 그 결과를 피심인에게 제출한다. 나. 행위사실 피심인은 기자재 입찰에 관한 사무처리의 효율적 집행을 위하여 '기자재공급자 관리지침’(이하 ’지침'이라 한다)과 동지침의 세부사항을 규정한’기자재공급자 관리업무편람'(이하 ’편람'이라 한다)을 제정ㆍ운영하고 있다. 지침에 의하면 기자재를 납품하고자 하는 기자재공급업자[이하 '공급(업)자’]는 입찰에 앞서 사전에 공급업체 등록을 하여야 한다(지침3조). 공급자가 등록신청을 한 경우 피심인은 자격심사를 하여 등록여부를 결정한다. 자격심사는 기자재의 종류<각주>4</각주>에 따라 각기 다른 절차를 거치는데, 이 중 인정품목의 경우 '서류심사 → 현장실태조사 → 피시험품 확인 및 인정시험 → 공인기관 시험성적서 심사’의 과정을 거친다. 인정품목 등록 신청서류는 '가. 등록신청서 3부, 나. 제작규격 5부(도면 및 주요 부품명세 포함). 다. 증빙서류 3부’이다(편람 6.4.1.1.). 그런데 피심인은 제작규격(주요 부품명세 포함)제출과 관련해서 부품명, 규격, 재질, 수량, 조달방법, 조달업체명 등을 상세히 기재한 '부품공급업체명세서<각주>5</각주>’ 제출을 요구하고 있다. 명세서제출을 요구함에 있어서, 피심인은 편람에서 '주요’부품명세를 제출하도록 규정하고 있음에도 불구하고 '모든’부품에 대해서까지 제출ㆍ승인 받도록 하고 있다. 또한, 인정품목 유자격자 등록 후 또는 해당 기자재의 납품과정에서 부품이 변경될 경우에 피심인의 승인을 받도록 하고 있는데(지침 제29조), 부품조달업체를 포함해서 승인을 받도록 함으로써, 성능이 동일하고 단지 조달받는 업체만 변경하는 경우에도 변경승인을 받도록 하고 있다. 피심인은 우리 위원회가 본건을 조사 중인 2008. 4. 21. 편람 6.4.1.1.나. 조항을 아래와 같이 개정한 사실이 있으나, 2008년 6월말 현재 주요부품의 승인범위에 관하여 별도 기준을 마련해 놓지는 않은 상태<각주>6</각주>에 있다. 다. 위법성 판단 (1) 경영간섭행위의 존재여부 피심인은 인정품목을 공급하고자 하는 사업자에게 사전에 기자재의 재질, 기능, 성능, 시험기준, 설계기준, 사용부품별 규격 및 조달업체 등을 명시한 '제작규격(제작시방서)’을 제출할 것을 요구하고 있다(편람6.4.1.1.). 이 제작규격에는 기자재를 구성하는 부품의 명칭, 규격, 재질, 수량, 조달방법, 조달업체명 등을 상세히 기재한 '부품공급업체명세서’가 포함되어 있다. 더욱이 편람에는 '주요’부품의 명세만 제출하도록 규정되어 있음에도 주요부품의 범위를 지정해 놓지도 않고 있어서 실제상으로는 '모든’부품의 명세제출을 요구하고 있다. 명세서 제출의무 부과 뿐만 아니라 명세서 기재내용의 변동이 있을 경우에는 승인을 받도록 함으로써(지침29조) 공급업자는 부품의 규격, 성능, 재질 등이 동일하고 단지 조달업체만 변경하는 경우에도 피심인의 승인<각주>7</각주>을 받아야만 하는 실정이다. 종합하면, 피심인은 자신의 공급자에게 부품업체명세서를 제출하게 하고 명세서의 기재내용의 변동이 있을 경우 승인을 받도록 함으로써 거래상대방의 경영활동에 간섭하고 있다. (2) 거래상 지위가 존재하는지 여부 다음과 같은 내용을 종합적으로 고려할 때 피심인은 (주)평일 등 기자재공급업자에게 거래상 지위가 있다고 할 것이다. 첫째, 피심인은 전기공급시장 부문에 있어 연간 국내 배전기자재 수요의 약 80~90%(추정치)를 구매하고 있는 대규모 수요자의 지위에 있다. 이와 같은 피심인의 대규모 수요자로서의 지위로 인하여 (주)평일과 같은 공급업체는 피심인과 거래가 중단되는 경우 다른 대체 거래선을 확보하기가 사실상 불가능한 상황이다. 둘째, (주)평일은 피심인에 대한 거래의존도가 약 45%(2007년 기준)에 이를 정도로 높다. <표5> 신고인의 거래현황 (단위 : 백만원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120753853" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 「자료출처」: (주)평일 제출자료 (3) 경영간섭행위에 부당성이 존재하는지 여부 피심인의 Ⅱ. 1. 의 행위는 다음과 같은 점을 종합적으로 고려할 때 부당하다고 할 것이다. 첫째, 피심인은 '주요부품명세서 제출제도’가 부품의 무단변경사용으로부터 기자재의 성능 및 안전성과 품질확보를 담보하기 위한 것이라고 주장한다. 그러나 주요부품의 명세ㆍ범위를 지정해 놓지도 않은 상태에서 주요부품 뿐만 아니라 기자재를 구성하는 전체 부품에 대한 조달업체명 등을 기재하여 제출하도록 하고 있고, 심지어 공급과정에서 규격ㆍ재질ㆍ구조ㆍ성능 등 다른 모든 것은 동일함에도 그 부품을 조달받은 업체만의 변경 등 사소한 부분에 대해서까지도 변경승인을 받도록 하고 있는 것은 그 내용과 정도가 지나쳐 거래상대방의 경영활동을 심대하게 제한하는 과도한 규제로 보여 진다. 둘째, (주)평일 등 공급업체는 동 제도로 인하여 최초 등록한 부품공급업체보다 더 나은 성능의 부품 또는 최소한 동일한 성능의, 더 저렴한 가격의 부품을 다른 업체로부터 조달받는 것을 제한 받고 있다. 또한, 공급업체들은 부품의 조합 또는 부품의 조달방법, 조달업체 등 제조 노하우를 노출시키는 불이익을 감수해야 한다. 셋째, 피심인은 기자재의 안전과 성능을 담보하기 위해 인정시험 및 시험사용이라는 사전검사와 검수시험ㆍ성능확인시험ㆍ주기인정시험ㆍ하자담보증권 제출 등 사후제품관리라는 다양한 제도를 운영중이다. 따라서 (주)평일에게 불이익을 초래하는 '부품공급업체명세서’제도를 이용하지 않고서도 기자재의 품질을 담보하는 대체수단이 존재하고 있다. 넷째, 비슷한 기자재를 공급받는 수자원공사의 경우 기자재부품의 명세를 제출받고는 있지만 주요부품에 한정하고 있으며 부품조달업체 변경에 따른 승인은 요구하지는 않는다. 3. 피심인의 수락내용 피심인은 2008.7.14. 위 3.의 행위사실 및 위법성을 인정하고 주문내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로 피심인의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다. 4. 결 론 피심인의 위 3.가.의 행위는 법 제23조 제1항 제4호 및 같은 법 시행령 제36조 제1항 관련〔별표 1〕일반불공정거래행위의 유형 및 기준 제6호 마목에서 규정하는 있는 거래상지위 남용행위(경영간섭)로 인정되므로 법 제24조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.