한국전력공사 전력연구원 발주 도서전력설비 교체기준 수립을 위한 평가시험 용역입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 오앤엠코리아 및 주식회사<각주>1</각주>한빛파워는 전기공사업, 전기기기수리업, 엔지니어링 서비스업 등을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (기준: 해당연도 말, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120756767" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 및 한국신용평가정보 자료 참조 나. 이 사건 입찰 개요 1) 용역의 필요성 3 한국전력공사가 도서지역에 설치한 도서내연발전설비는 노후로 인한 고장 위험이 높고 효율도 20% 내지 30%로 저조하였다. 4 이에, 한국전력공사 전력연구원은 기존의 도서내연발전설비를 폐기하면서 이를 고효율의 새로운 발전설비로 교체할 필요성이 있었으나, 교체를 위한 기준이 마련되어 있지 않아 이를 위한 기준을 먼저 수립할 필요가 있었다. 5 도서내연발전설비 교체를 위한 기준을 수립하기 위해서는 23개 섬에 분포된 총 80개 발전소<각주>2</각주>의 운전기록, 고장이력 및 분석, 정비이력 및 분석 평가와 관련된 방대한 자료 수집 등이 필요하였는데, 한국전력공사 전력연구원은 이와 같은 용역을 전문 업체에 의뢰하기 위하여 이 사건 입찰을 실시하였다. 2) 용역 개요 6 용역업체는 한국전력공사 전력연구원이 수립한 현장시험 계획에 따라 80개 발전소에 대하여 분야별로 용역을 수행하여 결과를 한국전력공사 전력연구원에 제출하며, 한국전력공사 전력연구원은 제출된 결과를 바탕으로 보고서를 작성 후 교체기준을 마련하였다. 7 용역업체가 수행한 분야별 주요 용역은 보호계전기 시험, 변성기 시험, 발전기ㆍ전동기ㆍ변압기 절연진단 시험, 발전기 상태진단 시험, 발전기 조속계통 및 제어반 시험, 기계분야 용역시험 및 평가, 운전이력ㆍ교체 및 정비이력 평가자료 수집 및 평가 등이다. 3) 입찰 개요 8 이 사건 입찰에 대한 개요는 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 입찰 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120756769" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 4) 입찰 결과 9 이 사건 입찰에 대한 결과는 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 입찰 결과 (단위 : 원, %, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120756771" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 인정사실 가) 합의 배경 10 오앤엠코리아는 이 사건 입찰에서 자신 외에는 다른 업체가 입찰에 참여하기 어렵다는 점을 인식하게 되면서 유찰 방지를 위하여<각주>3</각주>한빛파워를 형식적 입찰참여자로서 입찰에 참여시킬 필요가 있었다. 나) 합의 설립 및 실행 11 피심인들은 한국전력공사 전력연구원이 2017. 1. 25. 실시한 이 사건 입찰에 참여하면서 사전에 오앤엠코리아를 낙찰예정자로, 한빛파워를 형식적 입찰참여자로 정하기로 합의한 후 이를 실행하였다. 12 이들의 합의 및 합의실행 과정을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 13 ① 2016년 12월 오앤엠코리아 이○○<각주>4</각주>는 평소 알고 지내던<각주>5</각주>한빛파워 선○○<각주>6</각주>에게 전화하여 이 사건 입찰에 대하여 설명한 후, 입찰에 참여할 업체가 오앤엠코리아 외에는 없을 것으로 예상되므로 유찰방지를 위하여 한빛파워가 형식적 입찰참여자로서 입찰에 참여하여 줄 것을 요청하였다. 14 ② 이○○로부터 이 사건 입찰에 대한 정보를 파악한 선○○는 처음에는 낙찰의사가 다소 있었으나, 한국전력공사 전력연구원 홈페이지에서 입찰공고 등 이 사건 입찰 관련 제반사항을 확인하면서 이 사건 입찰에 참여하여 낙찰자로 선정되더라도 용역수행이 현실적으로 어렵다는 사실<각주>7</각주>을 인식하게 되었다. 15 ③ 이에, 선○○는 이틀 내지 사흘 정도의 기간이 지나 이○○에게 전화하여 이○○의 들러리 참여 요청을 수락하였다. 아울러, 한빛파워가 수행할 수 없는 용역항목이 다수 포함되어 있었기 때문에 한빛파워가 입찰에 참여하면서 제출할 제안서를 대신 작성해 주도록 오앤엠코리아에게 요청하였다. 16 ④ 이후 이○○는 오앤엠코리아 소속 직원 김△△에게 한빛파워의 제안서를 대신 작성하도록 지시하였고, 김△△이 작성한 한빛파워의 제안서는 약 7일 정도 기간이 지나 선○○에게 전달되었다. 17 ⑤ 한빛파워는 오앤엠코리아가 작성해 준 제안서 그대로 이 사건 입찰에 참여하였다. 특히 오앤엠코리아가 작성해 준 제안서에는 이 사건 입찰 용역항목 중 한빛파워가 수행할 수 있는 용역인 '보호계전기 시험’ 및 '변성기 시험’ 관련 제안서는 누락되어 있었음에도 한빛파워는 이에 대하여 별다른 검토 없이 누락된 채로 제안서를 제출하였다. 아울러, 오앤엠코리아가 작성해 준 제안서 후면에는 '<첨부 1> 현장정밀진단(보호계전기 시험) 절차서’와 '<첨부 2> 보호계전기 성적서’라는 내용이 기재되어 있었음에도 한빛파워는 이와 관련된 첨부 문서를 제출하지 않았다. 18 이와 같은 사실은 선○○의 진술조서 및 선○○가 이○○와 전화통화를 하면서 2016년도 업무수첩에 '제안서 O&M코리아 작성, 경쟁사가 없어서 요청’이라고 기재한 메모 등을 통하여 인정된다. <표 4> 한빛파워 선○○ 진술조서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120756773" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료(심사보고서 소갑 제1호증<각주>8</각주>) <표 5> 한빛파워 선○○ 메모 (2016년 업무수첩) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120756775" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제4호증) 다) 피심인 오앤엠코리아 주장에 대한 검토 19 피심인 오앤엠코리아는 ① 오앤엠코리아가 단독으로 입찰에 참여한 후 유찰로 인한 수의계약을 체결하면 안정적으로 물량을 확보할 수 있으므로 유찰방지를 위하여 담합을 할 유인이 없었고, ② 한빛파워가 이 사건 입찰에 참여한 것은 오앤엠코리아의 들러리 참여 요청에 따른 것이 아니라 새로운 사업영역에 도전하기 위한 목적에 의한 것이었고, ③ 한빛파워의 요청으로 제안서를 대신 작성해 준 사실은 있으나<각주>9</각주>이는 한빛파워 선○○의 요청에 따라 이루어진 것으로서, 제안서를 대신 작성해 준 사실만으로 담합행위가 인정된다고 볼 수는 없으며, ④ 한빛파워가 부실한 제안서를 별다른 검토 없이 제출한 것은 한빛파워가 입찰 절차를 진행하면서 이 사건 입찰에 낙찰되더라도 용역수행을 하기 어렵다는 자체적인 판단에 따른 결과일 뿐이라는 이유 등으로 이 사건 입찰에서 한빛파워와 낙찰예정자 및 형식적 입찰참여자에 대하여 합의한 사실이 없다고 주장한다. 20 살피건대, 다음과 같은 점을 종합적으로 고려할 때 이 사건 입찰에서 오앤엠코리아와 한빛파워 간에 오앤엠코리아를 낙찰예정자, 한빛파워를 형식적 입찰참여자로 하자는 의사의 합치가 있었음이 인정되므로 위와 같은 피심인 오앤엠코리아의 주장은 이유 없다. 21 첫째, 앞서 살펴본 바와 같이 한국전력공사 전력연구원이 발주하는 입찰에서는 유찰에 따른 수의계약의 계약금액보다 경쟁입찰에 따라 낙찰 받은 계약의 계약금액이 더 높은 경우가 통상적이므로 유찰방지를 위한 담합의 유인이 없다고 단정하기 어렵다. 22 둘째, 선○○ 메모에는 '경쟁사가 없어서 요청’이라고 기재되어 있는 바, 이는 유찰방지를 위하여 오앤엠코리아가 한빛파워에게 들러리 참여를 요청한 것을 의미한다고 보는 것이 타당하다. 23 셋째, 이 사건 입찰에서 제안서는 낙찰여부를 결정하는 중요한 요소<각주>10</각주>임에도 오앤엠코리아가 아무런 대가 없이 경쟁사인 한빛파워의 제안서를 대신 작성해 준 사실에 비추어 볼 때, 한빛파워가 들러리 참여에 대한 대가로 오앤엠코리아에게 제안서 작성을 요청하였고, 오앤엠코리아가 이를 수락하였다고 보는 것이 타당하다. 24 넷째, 입찰 초기 낙찰 의사가 있었다고 하더라도 입찰 절차를 진행하면서 사업수행이 어렵다고 판단하였다면 중도에 입찰을 포기하는 것이 합리적임에도 발주처로부터의 부정적 인식<각주>11</각주>을 감수하면서까지 입찰 참여를 진행한 한빛파워의 의사결정 양태는 통상적이라고는 보기 어려우며 이 사건 합의를 전제하지 않고는 설명하기 어렵다. 25 다섯째, 감사원 감사단계에서 작성된 선○○, 이○○ 및 김△△의 문답서, 위원회 심의과정에서 진술한 선○○의 진술내용, 2016년 업무수첩에서 발견된 선○○의 메모, 그 밖에 이 사건과 관련된 정황 등을 종합하여 보면, 심사관 조사단계 및 위원회 심의단계에서 진술한 선○○ 진술내용의 신빙성을 부정하기 어렵다. 2) 근거 26 이와 같은 사실은 한빛파워 선○○ 진술서 및 감사원 문답서(소갑 제1호증), 오앤엠코리아 이○○ 진술서 및 감사원 문답서(소갑 제2호증), 오앤엠코리아 김△△ 진술서 및 감사원 문답서(소갑 제3호증), 선○○가 작성한 메모내용(소갑 제4호증), 한빛파워 제안서(전력연구원 제출)(소갑 제5호증), 오앤엠코리아 제안서(오앤엠코리아 제출)(소갑 제6호증) 등을 통하여 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 (이하 '법’이라 한다) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 (이하 '시행령’이라 한다) 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 27 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 28 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>12</각주>29 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 30 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 31 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 32 해당 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 해당 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 해당 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>13</각주>33 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>14</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 34 위 2. 가.에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인 오앤엠코리아 및 한빛파워는 이 사건 입찰에서 낙찰예정자 및 형식적 입찰참여자를 사전에 결정하여 합의하고 이를 실행한 사실이 인정된다. 35 피심인들은 위와 같은 의사의 합치에 기하여 입찰에서 낙찰자 및 형식적 입찰참여자를 결정하였으므로 이는 법 제19조 제1항 제8호에 규정되어 있는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’에 대한 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 36 피심인들이 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자 및 형식적 입찰참여자를 합의하여 실행한 행위는 이 사건 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것이 분명하므로, 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위이다. 37 특히 이 사건 입찰에서 피심인들의 낙찰예정자 및 형식적 입찰참여자에 대한 합의가 없었다면 사업자들이 자신의 영업능력, 경영상태 및 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 투찰가격을 결정하면서, 낙찰을 받기 위해 최대한 낮은 가격으로 투찰하는 등 실질적인 가격경쟁이 이루어졌을 것으로 판단된다. 3) 소결 38 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 39 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인들에게 시정조치를 부과한다. 또한 입찰담합인 이 사건 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이며 그 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과가 중대하므로, 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>15</각주>에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 40 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 41 이 사건 공동행위는 기본적으로 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위이고, 이 사건 입찰은 피심인 오앤엠코리아가 낙찰되어 계약을 체결한 경우에 해당하므로 오앤엠코리아의 계약금액(부가가치세 제외)을 이 사건 입찰담합에 참여한 각 피심인에 대한 관련매출액으로 산정한다. 42 이에 따른 피심인별 관련매출액은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120756777" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 43 이 사건 공동행위는 입찰담합으로서 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우에 해당하여 과징금고시 [별표] 세부평가 기준표상 5% 이상 7% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’이나, 이 사건 입찰에 따른 계약금액은 발주처와의 협상을 통해 낙찰금액과는 무관하게 결정되어 이 사건 담합으로 인하여 부당이득이 발생하였다고 보기는 어려운 점, 위반행위 효과가 이 사건 입찰 1건으로 한정되어 담합으로 관련시장에 미치는 영향 및 파급효과가 크다고 보기는 어려운 점 등을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 1. 단서에 따라 3%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 44 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 입찰에서 탈락한 한빛파워에 대해서는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 2분의 1을 감액한다. 45 이에 따른 피심인별 산정기준은 아래 <표 7>와 같다. <표 7> 피심인별 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120756779" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 46 피심인들은 1차 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 47 피심인 한빛파워는 심사관의 조사 단계부터 위원회의 심리 종결일까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가) 규정에 따라 1차 산정기준의 20%를 감경한다. 반면, 피심인 오앤엠코리아는 심사관 조사 단계부터 행위사실을 부인하는 등 조사에 적극 협력하였다고 보기 어려우므로 감경하지 않는다. 48 이에 따른 피심인별 2차 조정된 산정기준은 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120756781" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4) 부과 과징금의 결정 49 피심인들은 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로 아래 <표 9>과 같이 2차 조정 산정기준에서 백만 원 단위 미만은 절사한 금액을 부과과징금으로 결정한다. <표 9> 피심인별 부과과징금 (단위 :원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120756783" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4. 결론 50 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대해서는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.