한국전력공사 제천전력관리처 및 신옥천전력소 발주 345kV 청원 S/S #4 M.Tr 증설용 362kV GIS 설치공사 등 5건 공사 입찰참가 4개사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 주식회사 건주전설, 피심인 다한전기 주식회사, 피심인 주식회사 대연전력기술 및 피심인 주식회사 신태양전기<각주>1</각주>는 전기공사업법에 의한 전기공사업을 영위하는 자로서 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’ 제2조 제1호의 사업자에 해당된다. 나. 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>의 내용과 같다. <표 1> 일반현황 (2009. 12. 31.기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120748979" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>2</각주>*자료출처: 피심인들 제출자료 다. 시장구조 및 실태 (1) 충청북도의 일반 전기공사업체 현황 3 충청북도 지역에서는 485개 일반전기공사업자가 전기공사업 등의 사업을 영위하고 있으며, 일반 전기공사업체의 현황은 아래 <표 2>의 내용과 같다. <표 2> 충청북도 지역의 전기공사업체 현황 (2009. 12. 31.기준, 단위: 개) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120748987" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 2009년 한국전기공사협회 충북도회 (2) 한국전력공사 공사입찰 관련 변전전문업체 현황 4 일반전기공사업자가 한국전력공사에서 발주하는 '주변압기 및 개폐장치’의 전기공사입찰에 참여하기 위해서는 한국전력공사의 변전전문업체<각주>3</각주>로 등록해야만 하고, 연도별 충청북도 지역의 변전전문업체 등록현황은 아래 <표 3>의 내용과 같다. <표 3> 충청북도 지역의 변전전문업체 등록현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120748989" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>4</각주><각주>5</각주>* 자료출처: 한국전력공사 충북본부 (3) 낙찰자 결정방식 5 2000년부터 한국전력공사에서 발주하는 80,000천 원 이상의 전기공사(용역은 50,000천 원 이상) 입찰의 낙찰자는 적격심사낙찰제 방식으로 결정되고, 80,000천 원 미만의 전기공사 입찰의 낙찰자는 전자공개입찰 수의계약제<각주>6</각주>방식으로 결정된다. 6 기획재정부 회계예규인 적격심사기준에 의하면 적격심사낙찰제 하에서 최종낙찰자는 예정가격<각주>7</각주>이하로 입찰한 업체 중 가장 낮은 금액으로 입찰한 업체부터 당해공사 수행능력과 입찰가격을 심사하여 공사수행점수와 가격점수의 합이 95점 이상인 업체 중에서 결정된다.<각주>8</각주>7 그러므로 예정가격 이하로 입찰한 업체 중 투찰률(자신의 입찰금액/예정가액)이 적격률<각주>9</각주>에 미달하는 업체는 공사수행능력에 대한 심사 없이 탈락되고, 적격률 이상인 업체 중 가장 낮은 금액으로 입찰한 업체부터 공사수행능력을 심사하여 공사수행능력점수와 가격점수의 합이 95점 이상인 경우 최종낙찰자로 결정한다. 8 한편, 공사수행능력점수와 가격점수의 산정방법은 입찰공고 시에 공개되는데, 공사수행능력점수는 시공경험, 경영상태 등의 항목평가로 결정되고 항목별 평가점수는 공사규모에 따라 다르다.<각주>10</각주>(4) 이 사건 입찰공고 내역 9 한국전력 제천전력관리처 및 신옥천전력소(이하 '발주처’라 한다)가 2007년 3월부터 2008년 9월까지의 기간에 발주한 변전 전문공사 중 이 사건 관련 5건의 입찰공고 세부내역은 아래 <표 4>의 내용과 같다. <표 4> 입찰공고 세부내역 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120748993" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 (1) 합의 10 피심인들은, 2007. 3. 16.부터 2008. 9. 3.까지의 기간에 발주된 '관내기기 점검공사’ 등 이 사건 관련 5건의 각 입찰 건별로 피심인들에게만 입찰참가자격이 있다는 사실을 한국전력공사의 전자입찰홈페이지인 캡코(http://cbid.kepco.net)에서 확인하고, 위 각 입찰에 참여하면서 아래 <표 5>의 내용과 같이 단독입찰에 따른 유찰방지를 위하여 공동으로 투찰하기로 합의하였다. 11 즉, 피심인들의 입찰담당자<각주>11</각주>는 이 사건 관련 입찰 건별로 아래 <표 5>의 기재 투찰마감일 전 일자불상경에 각 합의 업체들 사이에 낙찰예정자 및 들러리업체를 전화통화로 결정하고, 낙찰예정자가 각 입찰 건의 투찰마감일 전에 들러리업체에 투찰가격<각주>12</각주>등을 팩스나 전화로 알려주며 들러리업체는 통보 받은 가격으로 투찰하기로 하였다. 이는 피심인들의 확인서 등에서 확인된다. <표 5> 피심인들의 합의내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120748995" alt="이유 5번째 이미지" ></img> (2) 합의의 실행 12 낙찰예정업체로 결정된 각 피심인의 입찰담당자는 이 사건 관련 5건 입찰의 위 각 투찰마감일 전 무렵에 들러리업체에 팩스 또는 유선전화로 투찰가격 등을 통보하였고, 들러리업체는 낙찰 가능한 투찰가격보다 높거나 낮게 통보받은 가격으로 투찰한 결과, 아래 <표 6>의 내용과 같이 사전 합의된 낙찰예정업체가 각 입찰에서 낙찰 받았다. <표 6> 입찰결과 (단위: 천 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120748997" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 나. 관련 법규정 (1) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2007. 8. 3. 법률 제8631호로 개정되기 전의 것, 이하 '구법’이라 한다) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2. ∼ 8. (생략) (2) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2007. 8. 3. 법률 제8631호로 개정된 것, 이하'법’이라 한다) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) (3) 이 사건 입찰에 적용되는 법 규정 13 2007. 3. 16.부터 2008. 9. 3.까지의 기간에 발주된 이 사건 관련 5건의 입찰의 각 투찰일 무렵에 이루어진 피심인들의 낙찰예정자 및 투찰가격 합의 및 실행 행위는 구법 및 법<각주>13</각주>의 시행 기간 중에 걸쳐 이루어졌다. 따라서 '관내기기 점검공사, 청원 증설용 설치공사, 청원 설치공사’의 입찰 관련 피심인들의 위 각 행위는 2007. 11. 4. 이전의 행위로서 구법을, '진천 증설공사, 영동 용변공사’의 입찰 관련 피심인들의 각 행위는 그 이후의 행위로서 법을 각각 적용한다.<각주>14</각주>다. 위법성 판단 (1) 위법성 성립요건 14 (가) 공정거래법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 사업자가 공정거래법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 15 (나) 공정거래법 제19조 제1항 각 호의 1에 해당하는 행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2006. 11. 9. 선고 2004두14564 판결 참조). (2) 위법요건에 해당되는지 여부 (가) 합의의 여부 16 위 2. 가.의 각 행위사실에서 살펴 본 바와 같이, 피심인들이 발주처가 발주한 '관내기기점검공사’ 등 이 사건 관련 5건의 전기공사 입찰에서 낙찰예정자와 투찰가격을 합의하고 합의한 내용대로 입찰에 참여한 사실을 인정하고 있으므로 합의의 존재가 인정된다. (나) 부당한 경쟁제한성의 여부 17 위 2. 다. (1)의 위법성 성립요건에 비추어 보면, 피심인들은 자신들만 참여할 수 있는 지역제한 전기공사 입찰에서 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격을 합의함으로써 해당 입찰시장에서 가격경쟁을 감소시켰으므로 경쟁제한성이 인정된다. (3) 소결 18 위와 같이 살펴본 바, 피심인들의 위 2. 가.의 각 행위 중 2007. 11. 4. 이전의 입찰 건 관련 각 행위는 구법 제19조 제1항 제1호의, 2007. 11. 4. 이후의 입찰 관련 각 행위는 법 제19조 제1항 제8호의 입찰에 있어 낙찰예정자 및 투찰가격을 결정하는 행위에 각 해당된다. 3. 과징금 부과 가. 관련 법규정 19 이 사건 관련 5건의 입찰에 대한 과징금 부과와 관련하여, 2007. 11. 4. 이전의 입찰 관련 각 행위에 대해서는 구법 및 구법 시행령(2007. 11. 2. 대통령령 20360호로 개정되기 전의 것)을 적용하고, 그 이후 입찰 관련 각 행위에 대해서는 법 및 법 시행령(2007. 11. 2. 대통령령 20360호로 개정된 것)을 각 적용한다. 20 또한, 2007. 12. 31. 이전의 입찰 건에 대해서는 '과징금부과 세부기준 등에 관한 고시’(개정 2007. 12. 31. 공정거래위원회 고시 제2007-15호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 과징금고시’라 한다) 및 '부당한 공동행위 자진신고자 등에 대한 시정조치 감면제도 운영고시(개정 2007. 12. 27. 공정거래위원회 고시 제2007-13호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 감면고시’라 한다)를 적용하고, 그 이후 입찰 건에 대해서는 '과징금부과 세부기준 등에 관한 고시’(개정 2007. 12. 31. 공정거래위원회 고시 제2007-15호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) 및 '부당한 공동행위 자진신고자 등에 대한 시정조치 감면제도 운영고시(개정 2007. 12. 27. 공정거래위원회 고시 제2007-13호로 개정된 것, 이하 '감면고시’라 한다)를 각 적용한다.<각주>15</각주>21 그리고 각 입찰 건에 적용되는 법 시행령 및 구법 시행령, 구 과징금고시 및 과징금고시는 2007년 12월을 기준으로 위와 같이 각각 다르나, 입찰 건별로 구체적인 과징금 산정에 있어서는 차이가 없으므로 과징금은 통합하여 산정한다. 나. 과징금 부과여부 22 자신들만 참여할 수 있는 이 사건 관련 5건의 지역제한 전기공사 입찰에서 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격을 합의하고 각 입찰에서 자신들이 합의한 낙찰예정자를 낙찰 받게 하는 등의 피심인들의 이 사건 관련 법 위반행위는 해당 입찰시장에서 가격경쟁을 감소시킨 효과가 크다고 인정되므로 공정거래법 제22조 및 제55조의3, 공정거래법 시행령 제61조 및 과징금부과고시 Ⅲ. 2. 다. (1)<각주>16</각주>의 규정에 의하여 과징금을 부과한다. 다. 과징금 산정 (1) 기본과징금의 산정 (가) 관련매출액 23 과징금부과고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1)의 규정에 의하면 입찰담합 건으로서 낙찰이 된 경우에는 계약금액을 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 보는바, 이 사건 관련 5건의 입찰 공사별 관련매출액은 <표7> 기재와 같다. <표 7> 피심인들의 관련매출액 산정 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120749001" alt="이유 7번째 이미지" ></img> (나) 부과기준율 24 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금부과고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가)의 규정에 따라 7.0～10.0%의 수준에서 부과기준율을 적용하되, 피심인들의 위반행위가 한국전력공사 발주 충북지역 입찰 건에만 한정되고, 피심인들의 합의를 강제하기 위한 제재조치가 없었던 점 등을 감안하여 부과기준율을 7.0%로 한다. (다) 기본과징금 산정 25 이 사건 관련 5건의 입찰 중 낙찰자인 각 피심인에 대해서는 각 낙찰된 공사의 계약금액인 관련 매출액에 해당 부과기준율 7%를 곱한 금액을 기본과징금으로 하고, 입찰에서 탈락한 피심인들에 대해서는 낙찰자 기본과징금에서 2분의 1 감액한 금액<각주>17</각주>을 기본과징금으로 한다. 각 입찰 건별로 산정된 기본과징금은 아래 <표 8>의 내용과 같다. <표 8> 기본과징금 산정내역 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120749003" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 26 이에 따라, 피심인 건주전설의 '관내기기 점검공사 및 진천 증설공사’ 건 등 2건 입찰의 낙찰 및 '청원 증설용 설치공사’ 등 3건 입찰의 탈락에 대한 기본과징금 합계액은 47,656,320원이고, 피심인 다한전기의 '청원 증설용 설치공사’ 건 입찰의 낙찰 및 '관내기기 점검공사 및 청원 설치공사’ 건 등 2건 입찰의 탈락에 대한 기본과징금 합계액은 36,041,060원이고, 피심인 대연전력기술의 '청원 설치공사’ 건 입찰의 낙찰 및 '청원 증설용 설치공사’ 등 3건 입찰의 탈락에 대한 기본과징금 합계액은 32,043,385원 이고, 피심인 신태양전기의 '영동 용변공사’ 건 입찰의 낙찰 및 '진천 증설공사’ 건 입찰의 탈락에 대한 기본과징금 합계액은 13,771,056원 이다. (라) 의무적 조정과징금 및 임의적 조정과징금 산정 27 피심인들의 경우 의무적 및 임의적 조정사유가 없어 위의 기본과징금과 동일한 금액을 의무적 조정과징금 및 임의적 조정과징금으로 산정한다. (마) 부과과징금 결정 28 위 <표 1>에서 보는 바와 같이 피심인들은 중소기업체로서 현실적으로 과징금을 부담할 능력이 적고, 최근 건설경기 침체로 수주실적이 악화된 점 등을 종합적으로 고려하여 임의적 조정과징금에서 50%를 감경하여 부과과징금을 결정한다. 다만 피심인 대연전력기술은, 최근 4개년도 중 연간매출액이 10억 원 미만이었던 연도가 3개년에 이르고, 당기순이익 또한 최소 4백만 원, 최대 41백만 원에 불과한 점 등을 감안할 때 현실적인 부담능력이 현저히 미미하다고 판단되어 위 대연전력기술의 경우 임의적 조정과징금에서 25%를 추가로 감경하기로 하여 아래 <표 9>의 내용과 같이 결정한다. <표 9> 피심인들의 부과과징금 합계액 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120748981" alt="이유 9번째 이미지" ></img> (바) 조사협조에 따른 감경<각주>18</각주>29 피심인들은 위원회의 심의가 끝날 때까지 이 사건 관련 5건의 입찰담합 사실을 일관되게 인정하고 조사에 협력한 경우에 해당되어 구 감면고시 및 감면고시 제21조 제2항의 규정에 따라 부과과징금을 15% 감액하고,<각주>19</각주>최종적으로 산출된 금액에서 10만 원 미만을 절사하여 최종 부과할 과징금액은 아래 <표 10>의 내용과 같다. <표 10> 피심인들의 최종 부과과징금 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120748983" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 4. 결론 30 피심인들의 위 2. 가.의 행위 중 2007. 11. 4. 이전의 각 행위는, 구법 제 19조 제1항 제1호에, 그 이후의 각 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 각 위반되므로, 2007. 11. 4. 이전의 각 행위에 대하여는 구법 제21조, 구법 제22조의 규정을, 그 이후의 각 행위에 대하여는 법 제21조, 법 제22조의 규정을 각 적용하여 주문과 같이 의결한다.