한국중부발전(주) 발주 “보령화력 탈황용 석회석 해상운송 용역(단가계약)” 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 한진과 금진해운 주식회사<각주>1</각주>는 화물운송업을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당하며, 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (해당연도 말 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687855" alt="이유 1번째 이미지" ></img> *자료출처: 피심인들의 제출자료 나. 이 사건 입찰의 경위 2 한국중부발전 주식회사(이하 '한국중부발전’이라 한다)는 2015. 11. 13. 보령화력발전소에서 2016년부터 2018년까지 사용될 탈황용 석회석<각주>3</각주>해상운송 용역 입찰(이하 '이 사건 1차 입찰’이라 한다)을 아래 <표 2>와 같은 내용으로 공고하였다. <표 2> 이 사건 1차 입찰의 공고 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687857" alt="이유 2번째 이미지" ></img> *자료출처: 한국중부발전 3 그러나 이 사건 1차 입찰은 다음 <표 3>과 같이, ◎◎ 주식회사(이하 '◎◎’이라 한다)가 2015. 11. 23. 단독으로 입찰함으로써 유찰되었다. <표 3> 이 사건 1차 입찰의 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687859" alt="이유 3번째 이미지" ></img> *자료출처: 한국중부발전 4 이후, 한국중부발전은 2015. 11. 24. 위 <표 2>와 동일한 내용으로 다시 입찰 (이하 '이 사건 재입찰’이라 한다) 공고를 하였으나, 이 입찰도 다음 <표 4>와 같이 피심인 한진이 2015. 12. 1. 단독으로 입찰함으로써 유찰되었다. <표 4> 이 사건 재입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687861" alt="이유 4번째 이미지" ></img> *자료출처: 한국중부발전 5 결국, 한국중부발전은 2015. 12. 31. 피심인 한진과 수의계약의 방법으로 '2016년도 보령화력 탈황용 석회석 해상운송 용역 계약’(이하 '이 사건 용역 계약’이라 한다)을 체결하였다.<각주>4</각주>2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 6 피심인 한진은 2015년에 '보령화력 탈황용 석회석 해상운송 용역 입찰 건’을 낙찰 받아 수행하고 있었으므로,<각주>5</각주>2016년에도 계속 같은 용역 건을 수행할 필요성이 있었다. 다만, 2015년에는 운송 단가가 낮았으므로 2016년도에는 운송 단가를 올려서 낙찰을 받으려고 하였다. 7 이에, 피심인 한진의 이○○ 차장은 한국중부발전이 '2016년도 보령화력 탈황용 석회석 해상운송 용역 입찰’을 발주하기 전인 2015. 10. 12.부터 10. 15. 사이에 피심인 금진해운의 이□□ 부장에게 유선상으로 이 사건 입찰 건에 대해 협조를 구할 목적으로 “현재 석회석 운송 단가<각주>6</각주>가 너무 낮아 힘드니 좀 도와달라”는 취지의 의견을 미리 전달하였다. 2) 합의 성립 및 실행 8 피심인 한진의 김□□ 부장은 2015. 10. 18.∼23. 사이에 피심인 금진해운의 이□□ 부장에게 유선상으로 “현재 예비가격 기초금액이 너무 낮으므로 피심인 한진은 입찰에 불참할 계획이며, 유찰을 유도하여 예가를 높여야 한다. 따라서 금진해운도 입찰에 불참해 달라”는 취지로 요청하였고, 피심인 금진해운의 이□□ 부장도 피심인 한진의 요청을 수용하여 피심인들은 이 사건 1차 입찰에 불참하여 유찰시키기로 합의하였다.<각주>7</각주>9 피심인들은 위 합의 내용대로 한국중부발전이 2015. 11. 23. 실시한 이 사건 1차 입찰에 불참하였고, ◎◎이 단독으로 입찰에 참여(투찰가: 13,900원, 투찰율: 84.7%)함으로써 이 사건 1차 입찰은 유찰되었다. 10 피심인 한진의 홍○○ 상무와 김□□ 부장은 2015. 11. 23. 이 사건 1차 입찰이 유찰된 사실을 확인한 후, 부산 중구에 있는 피심인 금진해운의 사무실을 방문하여 피심인 금진해운의 박○○ 사장과 이□□ 부장을 만나, 이 사건 재입찰에서 피심인 한진이 낙찰을 받거나 계약체결을 할 수 있도록 피심인 금진해운이 협조해 주면 그 대가로 이 사건 입찰의 대상 품목인 탈황용 석회석 운송과 관련하여 피심인 금진해운의 선박을 사용하는 용선계약을 체결해 주겠다는 제안을 하였다. 11 피심인 한진의 김□□ 부장과 피심인 금진해운의 이□□ 부장은 2015. 11. 26.∼11. 30. 세 차례 유선상으로 협의를 한 후, 2015. 11. 30. 피심인 금진해운은 이 사건 재입찰에 불참하여 피심인 한진이 한국중부발전과 이 사건 용역 계약을 체결할 수 있도록 협조하고, 그 대가로 추후 용선계약을 체결하기로 최종 합의하였다. 12 피심인 금진해운은 위 합의 내용대로 2015. 12. 1. 이 사건 재입찰에 불참하였고, 피심인 한진이 단독으로 입찰에 참여(투찰가: 17,050원, 투찰율: 103.93%)함으로써 이 사건 재입찰도 유찰되었다. 3) 합의 결과 13 피심인들이 합의한 내용대로 이 사건 1차 입찰과 재입찰이 모두 유찰된 이후, 피심인 한진은 다음 <표 5>와 같이 2015. 12. 31. 한국중부발전과 수의계약으로 이 사건 용역 계약을 체결하였으며, 2016. 1. 15.에는 피심인 금진해운과 용선계약을 체결하였다. <표 5> 계약 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687863" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 4) 인정 근거 14 위와 같은 사실은 심사보고서 소갑<각주>8</각주>제6호증(피심인 한진의 석○○ 진술조서), 소갑 제7호증(피심인 한진의 김□□ 진술조서), 소갑 제8호증(피심인 한진의 홍○○ 진술조서), 소갑 제9호증(피심인 한진의 이○○ 진술조서), 소갑 제10호증(피심인 한진의 윤○○ 진술조서), 소갑 제11호증(피심인 금진해운의 이□□ 업무수첩), 소갑 제12호증(피심인 금진해운의 이□□ 진술조서), 소갑 제14호증(용선계약서) 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 '부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②～⑥ (생략) 2) 관련 법리 15 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 사업자가 법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 16 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다.<각주>9</각주>17 여기서 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에서 '합의’는 사업자 사이의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자들의 양해와 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 18 법 제19조 제1항 제8호의 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 19 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 관련 시장에서 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 20 당해 공동행위가 경쟁제한성이 있는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>10</각주>21 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>11</각주>다. 피심인들의 제2. 가.항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 22 위 제2. 가.항의 인정사실을 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 피심인들은 한국중부발전이 발주한 이 사건 입찰에 불참하거나 유찰시킴으로써 피심인 한진이 '이 사건 용역 계약’을 체결할 수 있도록 합의한 사실이 인정되는 바, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위를 할 것을 합의한 것에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 23 피심인들의 위 제2. 가.항의 행위는 아래와 같은 내용들을 고려할 때 '한국중부발전이 발주한 보령화력 탈황용 석회석 해상운송 용역 입찰 시장<각주>12</각주>’에서 경쟁을 부당하게 제한한 것으로 판단된다. 24 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하고 이를 실행하였는바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 행위에 해당한다. 25 둘째, 피심인들은 이 사건 1차 입찰과 재입찰에 불참하거나 유찰을 시킴으로써 피심인 한진이 이 사건 용역 계약을 체결할 수 있도록 합의하였고, 피심인 한진은 합의의 대가로 피심인 금진해운과 용선계약을 체결하기로 합의하였는바, 이는 공정한 경쟁을 기반으로 하는 정상적인 입찰질서에 반한다. 26 셋째, 피심인 한진이 한국중부발전과 계약한 단가는 16,000원이었으며, 이를 낙찰율로 환산하면 약 97.53%<각주>13</각주>가 된다. 한편 정상적으로 경쟁 입찰이 실시되었던 '2014년도 보령화력 탈황용 석회석 해상운송 용역 입찰’의 경우 피심인 금진해운의 낙찰율은 약 84.79%(낙찰하한율: 80.5%, 투찰단가: 16,280원/톤)였고, 또한 이 사건 1차 입찰 때 피심인들과 합의 없이 정상적으로 입찰에 참여했던 ◎◎의 투찰율도 약 84.73%(낙찰하한율: 80.5%, 투찰단가: 13,900원) 수준이었다. 이러한 내용들을 고려한다면, 이 사건 합의로 인해 정상적인 가격경쟁이 이루어지지 않아 피심인 한진의 계약단가가 인상되었다는 것을 알 수 있다. 3) 소결 27 피심인 한진과 금진해운의 위 제2. 가.항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 28 피심인들이 앞으로 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 향후 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 29 피심인들의 이 사건 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>14</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 피심인들에게 다음과 같이 과징금을 부과한다. 1) 산정기준 가) 관련매출액 30 입찰담합의 경우, 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)은 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을 관련매출액으로 보되, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰 담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다고 규정하고 있다. 31 이 사건 합의 대상이었던 '보령화력 탈황용 석회석 해상운송 용역 입찰 건’은 예상물량만 규정된 단가계약이었으므로, 다음 <표 6>과 같이 피심인 한진의 이 사건 심의일<각주>15</각주>현재까지의 매출액인 4,345,830,493원<각주>16</각주>을 각 피심인들의 관련매출액으로 산정한다. <표 6> 피심인 한진의 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687865" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>17</각주>나) 부과기준율 32 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호의 공동행위로서, 과징금고시 [별표] 세부평가 기준표에 따른 위반행위의 내용 및 정도를 고려할 때 '중대한 위반행위’에 해당되는 것으로 판단되는 바, 5.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 33 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따르면 입찰에서 탈락한 사업자에 대해서는 들러리 사업자의 수가 4 이하인 경우 2분의 1 범위 내에서 산정기준을 감액할 수 있다. 34 따라서 피심인 금진해운에 대해서는 산정기준에서 2분의 1을 감액하며, 이에 따른 피심인별 산정기준은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 피심인별 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687867" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 35 피심인들은 위반행위 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 36 피심인들 모두 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 37 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687869" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 38 피심인들은 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 과징금 고시 Ⅳ. 4. 바.에 따라 2차 조정 산정기준에서 1백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 39 이에 따른 피심인별 최종 부과과징금은 아래 <표 9>와 같다. <표 9> 피심인별 부과과징금 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687871" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4. 결론 40 피심인들의 위 제2. 가.항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.