한국중부발전(주) 발주 “신보령화력 연료하역부두 유연탄 하역 용역” 입찰 관련 5개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 한진, 씨제이대한통운 주식회사, 주식회사 동방, 세방 주식회사, 주식회사 동부익스프레스<각주>1</각주>는 화물운송업 등을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687943" alt="이유 1번째 이미지" ></img> (해당연도 말 기준, 단위: 백만 원, 명) *자료출처: 피심인들의 제출자료 나. 이 사건 입찰의 경위 1) 입찰 개요 3 한국중부발전 주식회사(이하 '한국중부발전’이라 한다)는 2015. 6. 9. 신보령화력 발전소에서 사용할 유연탄을 '신보령 유연탄 접안부두<각주>3</각주>’에서 하역하는 용역 입찰 (이하 '이 사건 입찰’이라 한다) 건을 공고하였다.<각주>4</각주>4 한국중부발전은 이 사건 입찰에 적격심사제를 적용하여, 예정가격<각주>5</각주>이하 낙찰하한율(80.495%) 이상 최저가격으로 입찰한 자 순으로 적격심사<각주>6</각주>를 한 후, 종합평점<각주>7</각주>이 85점 이상인 자를 낙찰자로 선정할 예정이었다. 2) 입찰 결과 5 한국중부발전이 2015. 6. 19. 실시한 이 사건 입찰에 다음 <표 2>와 같이 피심인 5개 사를 포함하여 총 8개 사가 참여하였으며, 입찰 결과 피심인 한진이 낙찰자로 선정되었다. <표 2> 이 사건 입찰 결과 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687945" alt="이유 2번째 이미지" ></img> *자료출처: 한국중부발전 6 피심인 한진은 2015. 7. 7. 한국중부발전과 계약단가는 394.74원/톤으로, 계약기간은 하역작업 착수일로부터 2년 6개월로 하는 계약을 체결하였다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 7 피심인 한진은 이 사건 입찰 이전에 이미 '보령화력 발전소 유연탄 하역 용역’업무를 수행하고 있었으며, 2015년 3월경 한국중부발전의 조달협력실 입찰 담당자를 통하여 새로 가동되는 '신보령화력 발전소’에서 사용하게 될 유연탄에 대한 하역 용역<각주>8</각주>입찰이 2015년 6월경 실시될 예정이라는 사실을 알게 되었다. 8 즉, 피심인 한진은 이미 보령화력 발전소 유연탄 하역 용역을 수행하고 있었으므로 기존의 장비, 인력, 인프라 및 운영 노하우 등을 활용하여 새로이 가동될 '신보령화력 발전소’의 유연탄 하역 용역도 함께 수행하는 것이 좋겠다는 판단을 하였다. 2) 합의 성립 9 위와 같은 배경으로 인해 피심인 한진의 담당자들<각주>9</각주>은 2015년 3월 이후부터 이 사건 입찰 공고가 있었던 2015. 6. 9.까지 '하역사 실무자 모임<각주>10</각주>’ 등을 통하여 다른 피심인 3개 사의 담당자들<각주>11</각주>에게 “한진이 기존에 가동되고 있던 보령화력 발전소의 유연탄 하역 용역을 수행하여 왔는데, 새로 건설될 신보령화력 발전소에서 사용될 유연탄의 하역도 담당할 수 있도록 협조하여 달라”는 취지로 요청하였다. 10 위 담당자들은 이 사건 입찰의 공고일인 2015. 6. 9.부터 입찰일인 2015. 6. 19. 사이에 서울 명동에 있는 카페 '○○○○’에서 '하역사 실무자 모임’을 갖고 이 사건 입찰의 낙찰사로 피심인 한진을, 다른 피심인 3개 사는 들러리사로 이 사건 입찰에 참여하여 피심인 한진이 이 사건 입찰을 낙찰 받는데 협조하기로 합의하였다. 11 한편, 피심인 동부익스프레스는 위 '하역사 실무자 모임’의 구성원이 아니었으므로, 피심인 한진의 윤○○ 팀장이 2015. 6. 15.∼16.경 별도로 동부익스프레스의 주○○ 부장에게 전화를 걸어 만나자는 요청을 하였고, 2015. 6. 18.경 피심인 한진의 김○○ 상무와 윤○○ 팀장이 서울 용산구<각주>12</각주>에 있는 피심인 동부익스프레스의 사무실로 찾아가 피심인 동부익스프레스의 문○○ 부사장과 주○○ 부장을 만났다. 이 자리에서 피심인 한진의 김○○ 상무와 윤○○ 팀장은 이 사건 입찰에서 피심인 한진이 낙찰을 받을 수 있도록 협조해달라는 요청을 하였으며, 피심인 동부익스프레스의 문○○부사장은 피심인 한진의 요청을 수락하였다. 3) 합의 실행 12 위와 같은 합의에 따라 피심인 한진은 이 사건 입찰일인 2015. 6. 19. 다른 피심인 4개 사의 담당자들을 직접 만나거나 전화 연락 등을 통하여 각 들러리사의 투찰가격 등을 통보하였다. 13 즉, 피심인 한진의 석○○ 차장은 이 사건 입찰일인 2015. 6. 19. 오전에 피심인 동방의 사무실<각주>13</각주>을 직접 방문하여 피심인 동방의 담당자 PC로 직접 투찰하였고, 피심인 세방의 조○○ 과장에게는 유선상으로 투찰가격을 통보하였다. 14 한편, 피심인 한진의 윤○○ 팀장은 피심인 동부익스프레스의 주○○ 부장에게 유선상으로 투찰가격을 전달하였으며, 피심인 한진의 윤○○ 팀장과 석○○ 차장은 함께 피심인 씨제이대한통운의 사무실로 찾아가 이○○ 부장에게 구두로 투찰가격을 알려주었다. <표 3> 이 사건 합의 실행 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687947" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 4) 합의 결과 15 피심인 한진은 이 사건 입찰일인 2015. 6. 19.에 위 <표 3>과 같이 394.74원으로 투찰하였고, 다른 들러리사들은 피심인 한진이 통보해 준 가격으로 투찰함으로써, 피심인들이 합의 했던 내용대로 피심인 한진이 이 사건 입찰의 낙찰자로 선정되었다. 16 피심인 한진은 2015. 7. 7. 한국중부발전과 '신보령화력 연료하역부두 유연탄 하역 용역 계약’을 체결하였으며, 구체적인 계약 내용은 다음 <표 4>와 같다. <표 4> 계약 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687949" alt="이유 4번째 이미지" ></img> *자료출처: 한국중부발전 (위 추정 계약금액은 부가가치세 포함임) 5) 인정 근거 17 위와 같은 사실은 심사보고서 소갑 제5호증<각주>14</각주>(피심인 한진의 김○○ 진술조서), 소갑 제6호증(피심인 한진의 윤○○ 진술조서), 소갑 제7호증(피심인 한진의 석○○ 진술조서), 소갑 제8호증(피심인 씨제이대한통운의 이○○ 진술조서), 소갑 제9호증(피심인 동방의 이◎◎ 진술조서), 소갑 제10호증(피심인 동방의 안○○ 진술조서), 소갑 제11호증(피심인 세방의 조○○ 진술조서), 소갑 제12호증(피심인 동부익스프레스의 문○○확인서), 소갑 제13호증(피심인 동부익스프레스의 주○○의 진술 및 메일자료) 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 '부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②～⑥ (생략) 2) 관련 법리 18 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 사업자가 법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 19 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다.<각주>15</각주>20 여기서 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에서 '합의’는 사업자 사이의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자들의 양해와 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 21 법 제19조 제1항 제8호의 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 22 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 관련 시장에서 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 23 당해 공동행위가 경쟁제한성이 있는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>16</각주>24 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>17</각주>다. 피심인들의 제2. 가.항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 25 위 제2. 가.항의 인정사실을 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 피심인들은 한국중부발전이 발주한 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 들러리사 및 투찰가격 등을 합의한 사실이 인정되는 바, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위를 할 것을 합의한 것에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 26 피심인들의 위 제2. 가.항의 행위는 아래와 같은 내용들을 고려할 때 '신보령화력 연료하역부두 유연탄 하역 용역 입찰시장<각주>18</각주>’에서 경쟁을 부당하게 제한한 것으로 판단된다. 27 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 낙찰예정자, 들러리사 및 투찰가격 등을 사전에 합의하여 이를 실행하였는바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 행위에 해당한다. 28 둘째, 피심인 한진의 석○○ 차장은 적격심사 방식으로 낙찰사를 정하는 이 사건 입찰에서 피심인 한진이 낙찰을 받을 목적으로 낙찰 확률을 높이기 위해 이 사건 공동행위를 하였다고 진술하였다.<각주>19</각주>실제로 피심인 한진은 예정가격 이하 낙찰하한율(80.5%) 이상 투찰한 자 중 최저가 순으로 적격심사를 하는 점을 고려하여 들러리사들에게 자기보다 높은 가격으로 투찰하도록 하였다. 즉, 피심인 한진은 자신의 낙찰확률을 높일 목적으로 다른 피심인 4개 사를 들러리로 세워 이 사건 입찰이 경쟁입찰이 되지 않도록 하였다는 점에서 경쟁제한성이 인정된다. 29 셋째, 피심인들의 합의가 없었다면 각자 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 입찰참가 여부, 투찰가격 등을 결정하여 각 입찰 시장에서 실질적인 경쟁이 이루어졌을 가능성을 배제할 수 없는 점 등을 고려할 때, 이 사건 공동행위로 인해 발주자의 이익을 침해하거나 침해할 우려가 있는 상태가 초래되었다. 30 넷째, 이 사건 입찰에 참여한 총 8개 사업자 중 피심인 5개 사가 이 사건 합의를 하였는바, 8개 사업자 중 5개 사업자가 투찰가격을 합의한 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킨 것으로 볼 수 있고, 이는 피심인 5개사의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되는 것이므로 이와 같은 합의는 특별한 사정이 없는 한 경쟁을 제한하는 것으로 보아야 한다. 3) 소결 31 피심인들의 위 제2. 가.항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 32 피심인들이 앞으로 이 사건 공동행위와 같거나 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 향후 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 33 피심인들의 이 사건 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>20</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 피심인들에게 다음과 같이 과징금을 부과한다. 1) 산정기준 가) 관련매출액 34 입찰담합의 경우, 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)은 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을 관련매출액으로 보되, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다고 규정하고 있다. 35 따라서 예상물량만 규정된 납품단가 입찰이었던 이 사건 입찰 건에 대해서는 낙찰자인 피심인 한진의 이 사건 심의일<각주>21</각주>현재까지의 매출액인 8,356,129,100원을 각 피심인들의 관련매출액으로 산정한다. <표 5> 피심인 한진의 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687951" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>22</각주>나) 부과기준율 36 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호의 공동행위로서, 과징금고시 [별표] 세부평가 기준표에 따른 위반행위의 내용 및 정도를 고려할 때 '중대한 위반행위’에 해당하나, 피심인들이 이 사건 합의에 참여하지 않았던 다른 3개 사<각주>23</각주>를 의식하여 낙찰하한율(80.5%)에 가깝게 투찰(80.69%)을 함으로써 일정 부분 경쟁이 이루어진 점, 이로 인해 부당이득의 규모나 피해가 컸다고 보기 어려운 점, 이 사건 입찰에 적용된 적격심사제의 특성상 예정가격이 사전에 공개되지 않아 낙찰을 100% 담보할 수 없었던 점 등을 종합적으로 고려하여 3.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 37 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따르면 입찰에서 탈락한 사업자에 대해서는 들러리 사업자의 수가 4 이하인 경우 2분의 1 범위 내에서 산정기준을 감액할 수 있다. 38 이 사건의 경우, 들러리 사업자의 수가 4 이하이므로 각 들러리 사업자에 대해서는 산정기준에서 2분의 1을 감액하며, 이에 따른 각 피심인별 산정기준은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 피심인별 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687953" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 39 피심인들은 위반행위 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 40 피심인들 모두 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)에 따라 1차 조정 산정기준에서 100분의 20을 감경한다. 41 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 2차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687955" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 42 피심인들은 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 과징금 고시 Ⅳ. 4. 바.에 따라 2차 조정 산정기준에서 1백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 43 이에 따른 피심인별 최종 부과과징금은 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 피심인별 부과과징금 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687957" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4. 결론 44 피심인들의 위 제2. 가.항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.