한국중부발전(주) 발주 절연재 구매입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 대양절연(이하 '대양절연’이라 한다), 대양기업의 대표 피심인 김**는 발전소 등에 사용되는 절연재의 가공ㆍ판매사업을 영위하는 사업자이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121145947" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인 제출자료 나. 절연재 2 절연재(絶緣材)는 전기나 열의 전도를 막기 위해 사용되는 재료로, 그 종류는 무기질ㆍ유리ㆍ섬유ㆍ고무ㆍ수지 등 다양하다. 이 사건 절연재는 듀폰(Dupont)사에서 개발ㆍ생산하는 합성섬유(HT1 Fiber)로, 노멕스(Nomex)라고도 불린다. <그림 1> 변압기용 절연부품 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121145949" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 3 피심인들은 절연부품용 원자재를 수입하여 절삭ㆍ절곡 등의 과정을 거쳐 가공한 후 한국전력 자회사나 국내 중공업 회사 등에 납품한다. 납품된 제품은 발전기, 변압기, 배전반, 차단기 등에 주로 사용된다. 다. 공기업 계약제도 1) 개요 4 공기업의 계약은 「공기업ㆍ준정부기관 계약사무규칙(기획재정부령)」과 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 등 국가계약법령에 따라 일반경쟁을 원칙으로 하고, 예외적으로 지명경쟁이나 수의계약을 체결하는 등 정부계약과 유사하다. 5 계약절차는 <표 2>와 같이 사업부서의 의뢰를 받은 계약부서가 입찰공고 후 계약 관련 법령에 따라 낙찰자를 결정하여 계약을 체결하는 형태로 진행되며, 낙찰자 결정방식은 금액에 따라 최저가 낙찰제<각주>1</각주>, 적격심사 낙찰제, 수의계약 등으로 구분된다. <표 2> 공기업 계약절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121145951" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 출처 : 발전 4개 회사 등의 공기업 계약규정 자료 재구성 2) 한국중부발전 절연재 구매입찰 방식 6 한국중부발전<각주>2</각주>절연재 구매입찰의 낙찰자 결정방법은 '최저가 낙찰제’로, 한국중부발전의 계약관리규정에 따라 예정가격 이내로 응찰한 자 중 최저가를 제시한 자를 낙찰자로 결정한다. 7 이 때, 예정가격이란 입찰 또는 계약 체결 전에 낙찰자 및 계약금액의 결정기준으로 삼기 위해 미리 작성ㆍ비치하여 두는 가격을 말하며, 추정가격<각주>3</각주>에 부가가치세를 포함한 추정금액을 기초로 하여 산정된다. 8 예정가격은 입찰참가자들에게 공개되지 않기 때문에 입찰참가자들은 이전 구매사례 등을 토대로 예정가격을 추측하여 입찰에 참가하는 경우가 많다. 그에 따라 최저가 낙찰제에서는 예정가격을 초과하여 입찰하는 사례도 나타나며, 하나의 입찰에서 수차례 유찰되는 경우도 존재한다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 피심인들의 관계 9 대양기업을 운영하는 피심인 김**는 피심인 대양절연 대표이사인 김ㅇㅇ의 동생으로서 2009년 12월까지 피심인 대양절연의 공장장으로 재직하다가 독립하여 2010년 1월부터 대양기업을 운영<각주>4</각주>하는 한편, 피심인 대양절연의 지분 15%를 소유(2012년 6월 기준)하면서 2014년 3월말까지 피심인 대양절연의 등기이사로 활동하였다. 10 피심인 김**는 피심인 대양절연에서 공장장으로 재직하면서 피심인 대양절연의 입찰 업무도 담당하였기 때문에 절연재 구매입찰 과정에 필요한 서류 작성, 견적, 투찰업무 등에 대해 모두 파악하여 잘 알고 있었다. 11 피심인 대양절연과 대양기업의 사무실 및 공장은 서로 옆에 위치하고 있고, 절연재를 가공ㆍ판매하는 사업 내용도 동일하다. 피심인 김**는 대양기업 공장 운영을 시작할 당시 피심인 대양절연으로부터 일부 기계설비와 원자재를 구입하였으며, 피심인 대양절연 직원들의 일부도 대양기업으로 이직하였다. 2) 2010년 입찰 12 피심인 김**는 2010. 3. 5. 한국중부발전 절연재 구매입찰 (이하 '2010년 입찰’)이 공고된 후 피심인 대양절연의 대표이사 김ㅇㅇ에게 피심인 대양절연의 입찰 참여 여부 및 입찰금액에 관하여 물어보았고, 김ㅇㅇ는 입찰에 참여할 것이라는 점과 입찰금액을 피심인 김**에게 알려주었다. 13 입찰일에 피심인 대양절연은 피심인 김**에게 알려주었던 입찰금액인 81,879,600원으로 투찰하였고, 대양기업은 조금 낮은 81,059,000원으로 투찰하였다.<각주>5</각주>3) 2011년 1차 입찰 14 피심인 김**는 2011. 8. 10. 한국중부발전 절연재 구매입찰(이하 '2011년 1차 입찰’)이 공고된 이후, 김ㅇㅇ에게 피심인 대양절연의 입찰참여 여부와 입찰금액에 관하여 물어보았고, 김ㅇㅇ는 입찰에 참여한다는 점과 입찰금액을 피심인 김성수에게 알려주었다. 15 입찰일에 피심인 대양절연은 피심인 김**에게 알려준 121,220,000원으로 투찰하였고, 대양기업은 조금 낮은 121,000,000원으로 투찰하였으나, 이들 투찰금액이 예정가격을 초과함에 따라 유찰되었다.<각주>6</각주>4) 2011년 2차 입찰 16 2011년 1차 입찰이 2011. 8. 17. 유찰된 후 발주처로부터 재투찰하라는 연락을 받은 피심인들은 2011. 8. 17. 다시 투찰(이하 '2011년 2차 입찰’) 하였다. 17 피심인 김**는 2011년 2차 입찰에서 김ㅇㅇ에게 입찰금액에 관해 묻지는 않았으나, 피심인 대양절연의 과거 투찰금액 결정방식을 알고 있었기 때문에 피심인 대양절연의 입찰금액이 2011년 1차 입찰금액에 비해 크게 낮아지지 않을 것으로 예상하고, 예상되는 피심인 대양절연의 입찰금액보다 약간 낮은 금액으로 투찰하였다. 18 입찰일에 피심인 대양절연은 118,012,400원으로 투찰하였고, 대양기업은 이보다 낮은 115,500,000원으로 투찰하였다.<각주>7</각주>5) 입찰결과 19 2010년 입찰, 2011년 2차 입찰의 결과는 아래 <표 3>과 같이 모두 대양기업이 낙찰자로 결정되었다. <표 3> 입찰 결과 (단위 : 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121145953" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>8</각주>20 한편, 대양기업은 2010. 3. 22.과 2011. 8. 22. 한국중부발전과 각각 81,059,000원, 115,500,000원(부가가치세 포함)의 절연재 구매계약을 체결하였다. 21 이러한 사실은 심사보고서 소갑 제15호증<각주>9</각주>(한국전력 입찰결과조회내용 등), 소갑 제19호증(대양기업 김** 진술조서), 소갑 제21호증(대양절연 김ㅇㅇ 확인서)을 통해 인정되며, 피심인들도 피심인 의견서를 통해 모두 인정하였다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>10</각주>제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ④ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>11</각주>제33조 (경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다.1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 관련 법리 22 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 23 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>12</각주>24 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 25 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 여부 26 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 27 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>13</각주>다. 피심인들의 2. 가. 2), 3), 4) 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 28 위 인정사실에 의해 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 피심인들이 명시적으로 합의서를 작성하는 등으로 입찰에 관한 합의를 하였다는 점을 인정할 직접 증거는 없으나, 최저가 입찰에서 유일한 경쟁요소인 입찰가격 정보를 상호 교환하였고, 투찰가격 역시 상호 교환한 입찰가격 정보에 맞추어 근소한 정도의 차이 밖에 없는 금액으로 하였던 점, ② 피심인 김**는 피심인 대양절연의 지분을 보유한 등기이사일 뿐만 아니라 피심인 대양절연 대표이사의 동생으로서 피심인 대양절연에서 근무하면서 입찰업무를 담당하는 등으로 피심인 대양절연의 입찰업무에 관해 누구보다 더 잘 파악하고 있었으므로 입찰에 관한 상호 정보교환 및 합의가 용이하여 합의의 유인이 존재하였던 점, ③ 유찰을 방지하고 상호 경쟁을 회피하여 낙찰받기 위해 입찰참가 여부 및 입찰가격에 관한 정보를 교환한 사정 이외에 달리 특별한 이유가 존재하지 않는 점 등을 종합하여 관련 법리에 비추어 보면, 피심인들은 2010년 입찰과 2011년 입찰에 모두 참여하면서 경쟁을 회피할 목적으로 사전에 낙찰자를 결정하는 합의를 하였음을 충분히 인정할 수 있다. 2) 경쟁제한성 판단 29 피심인들이 2010년 입찰, 2011년 1차 입찰, 2011년 2차 입찰에서 모두 사전에 서로 합의하여 낙찰자를 결정하고, 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 등의 합의를 실행하는 것은 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁 입찰제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 개별 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 경제적 효율성 효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 30 피심인들의 위 2. 가. 2), 3), 4)의 행위는 모두 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위에 해당되므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 31 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위들과 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위해 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 위 2. 가. 2), 3), 4)의 행위가 위 2. 다. 2)에서 살펴본 바와 같이 행위의 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2009. 8. 20. 공정거래위원회 고시 제2009-36호<각주>14</각주>및 2010. 10. 20. 공정거래위원회 고시 제2010-9호<각주>15</각주>로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 피심인들에게 과징금을 부과한다.