한국지역난방공사 발주 목재칩 구매 입찰 관련 아주녹화개발(주) 및 성산개발(주)의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 지위 및 일반현황 1 피심인 아주녹화개발 주식회사 및 성산개발 주식회사<각주>1</각주>는 목재칩 생산 또는 판매하는 사업을 영위하는 자들로서 구「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」<각주>2</각주>제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145202001" alt="이유 1번째 이미지" ></img> 나. 시장구조 및 실태 1) 목재칩의 정의 3 목재칩은 작은 크기로 분쇄된 목재조각을 말하며, 용도에 따라 펄프제조용 칩, 보드제조용 칩 및 연료용 칩으로 구분된다. 이 중 연료용 칩은 연소 및 가스화 등 에너지 생산을 위해 고안된 기계를 이용하여 목재를 작은 크기의 조각으로 분쇄하여 만든 목질계 바이오 연료로서, 톱밥 형태로 분쇄ㆍ건조ㆍ압축하고 일정 크기로 사출ㆍ성형하여 만든 목재펠릿과는 구별된다. 4 형상에 따라서는 비교적 일정 형상으로 생산되는 목재연료칩(wood chip fuel)과 목재연료칩에 비하여 너비, 길이 및 두께가 일정하지 않은 부정형의 형상으로 생산되는 호그(hog fuel)<각주>3</각주>가 있다.<각주>4</각주>5 목재칩과 목재펠릿은 기존 화석연료와 비교하여 대기오염물질을 적게 배출하는 청정연료로서 친환경적ㆍ탄소중립적이라는 장점이 있으며, 주로 열병합발전소, 산업시설, 공공건물 등에서 발전, 스팀, 온수, 난방 등 다양한 목적으로 사용되고 있다. 2) 목재칩의 시장 개요 6 신ㆍ재생에너지 보급 확대를 위해 발전사<각주>5</각주>의 신ㆍ재생에너지 공급을 의무화하는 '신ㆍ재생에너지 공급의무화제도(RPS, Renewables energy Portfolio Standard)<각주>6</각주>’가 2012년에 도입되었다. 이후 2023년도 「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법 시행령」 제18조의4를 개정하여 신ㆍ재생에너지 기반 발전량(의무공급비율)이 2030년까지 25%에 이르도록 단계적으로 추진 중에 있다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145202011" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 7 또한 「목재의 지속가능한 이용에 관한 법률」 제20조를 근거로 국민생활의 안전을 위해 연료용 목재칩 등을 국내에 판매ㆍ유통하려는 경우, 사전에 검사기관을 통해 규격ㆍ품질검사를 실시하고 검사결과를 소비자가 알아보기 쉬운 위치에 품질표시를 하도록 규정하는 등 관련 산업을 육성하고 있다. 8 국내에 생산되는 목재칩의 원료로는 원목, 건설폐목재, 산림부산물 및 미이용 산림바이오매스 등이 이용된다. 산림청 통계에 따르면 국내에 목재칩을 생산하는 업체는 2021년 기준으로 총 56개 사가 있으며, 연간매출액 규모는 총 1,253억 원 수준으로, 이 중 연료용 목재칩을 생산하는 업체(28개 사)가 연간매출액의 29.8%(374억 원)를 차지하고 있는 것으로 확인된다. 9 또한, 2021년 기준으로 제품생산량은 1,584,610㎥이었는데, 용도별로는 연료용 698,751㎥(44.1%), 펄프제조용 501,572㎥(31.7%), 보드제조용 323,091㎥(20.4%) 및 기타 61,196㎥(3.9%) 순이었으며, 아래 <표 3>과 같이 연도별 제품생산량은 해마다 줄어들고 있다.<각주>7</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145202013" alt="이유 3번째 이미지" ></img>다. 이 사건 입찰 개요 10 이 사건 입찰 건들은 한국지역난방공사에서 발주한 총 9건의 목재칩 구매 입찰이며, 8건의 「목재칩 구매 단가계약 입찰」은 '적격심사 낙찰제’ 방식으로, 1건의 「목재칩 임가공용역 단가계약 입찰」(<표 4>의 연번 6번)은 '협상에 의한 계약방식’으로 진행되었고 입찰내역은 아래 <표 4>와 같다. <표 삽입을 위한 여백> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145202015" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>8</각주><각주>9</각주><각주>10</각주>1) 적격심사 낙찰제 11 적격심사 방식이란 계약의 이행에 장기간이 소요되거나 계약금액이 일정 규모 이상인 경우 등에 해당되어 입찰자에 대한 계약이행능력의 심사가 필요하다고 인정되는 경우에 예정가격 이하의 최저가 입찰자부터 계약이행능력을 심사하여 적격자로 판단된 자를 낙찰자로 결정하는 것을 말한다. 최저가격 입찰자순으로 적격심사를 실시하여 종합평점 85점 이상인 업체를 낙찰자로 결정한다. 2) 협상에 의한 계약방식 12 협상에 의한 계약이란 계약이행의 전문성ㆍ기술성ㆍ긴급성 등의 이유로 필요하다고 인정되는 경우, 다수의 공급자들로부터 제안서를 제출받아 평가한 후 협상절차를 통하여 계약을 진행하는 것으로서, 발주자는 제안서 기술평가 80%, 입찰 가격평가 20%를 적용하고 협상 순서는 기술평가 점수와 가격평가 점수를 합산하여 고득점자 순으로 진행한다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 및 근거 1) 합의 개요 13 실질적으로 하나의 회사로 운영되는 피심인들은 2017년 9월부터 2021년 10월까지 한국지역난방공사가 발주한 8건의 목재칩 구매 단가계약 입찰과 1건의 목재칩 임가공용역 단가계약 입찰(이하 '이 사건 9건 입찰’이라 한다)에 입찰업무를 공동으로 수행하여 참여하면서 사전에 낙찰예정자와 투찰가격 등을 합의하고 이를 실행하였다.(이하 '이 사건 공동행위’라 한다) 해당 합의를 이행한 결과 4건의 입찰에서 낙찰예정자인 아주녹화가 낙찰자로 선정되었다. 2) 합의 목적 14 아주녹화는 낙찰받을 확률을 높이기 위해 성산개발을 이 사건 9건 입찰에 참가하게 하였다. 이러한 사실은 아래 <표 5>에서 확인된다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145202017" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 3) 합의 배경 가) 피심인들 간의 관계 15 피심인들은 입찰 참여에 있어서는 경쟁관계에 있는 두 개의 사업자지만, 아주녹화와 성산개발의 지분 구조, 사무실 소재지, 사업 분야의 관련성 및 양 사 직원 사용관계 등을 종합하여 볼 때, 실질적으로는 하나로 운영되는 사실상 하나의 사업자로 볼 수 있다. 16 피심인들의 주식 보유현황을 살펴보면 아래 <표 6>과 같이 아주녹화 대표이사인 백○○이 피심인들의 주식 전부를 소유하고 있다. 또한 아주녹화의 백○○은 성산개발의 상법상 지배인으로 재판상 또는 재판 외의 모든 행위를 할 수 있는 권한이 있는 자로 아주녹화가 성산개발의 의사결정 및 집행 등에 있어서 실질적인 영향력을 행사할 수 있는 자이다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145202019" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 17 아주녹화의 입찰 등 관련업무를 담당하는 김○○는 아주녹화가 아닌 성산개발의 사무실<각주>11</각주>에 출근하였고 아주녹화와 성산개발은 동일한 팩스(055-338-9807)를 사용하였다.<각주>12</각주>또한 <표 7>, <표 8>과 같이 성산개발이 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)에 제출한 공문에 아주녹화 김○○를 성산개발의 이사로 기재하였으며, 성산개발의 대표이사를 백○○으로 제출하기도 하였다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145202021" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145202023" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 나) 공동 업무수행 18 아주녹화와 성산개발의 소속 직원들은 두 회사 간 구분 없이 업무를 공동으로 수행하였다. 이러한 사실은 아주녹화 직원이 성산개발 사무실에서 같이 근무하고, 성산개발의 직원이 아주녹화의 메일을 함께 관리한 점, 성산개발 직원 PC에 아주녹화의 인증서가 저장된 점 등을 통해 확인된다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145202025" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145202003" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 4) 합의 19 위 가.의 피심인들 간의 관계와 아래 가) ∼ 마)의 사실 및 제반 증거자료를 감안할 때, 아주녹화와 성산개발 직원들은 입찰의 모든 과정에서 입찰업무를 공동으로 수행하며 낙찰예정자 및 투찰가격 등을 합의한 것으로 확인된다. 가) 아주녹화 백○○ 확인서<각주>13</각주>20 아주녹화 백○○ 대표는 위원회 현장조사 당시 작성한 확인서에서 성산개발은 아주녹화의 들러리사로서 투찰금액을 협의하여 입찰에 참여함을 인정하였다.<각주>14</각주>나) 입찰 관련 업무의 공동수행 21 성산개발의 나라장터 국가종합전자조달시스템의 입찰관련자로 아주녹화의 김○○와 백○○ 대표가 여러 차례 등록되었으며, 성산개발의 조달청 「경쟁입찰참가자격등록증」의 이메일 주소가 아주녹화의 이메일 주소( @hanmail.net)로 기재<각주>15</각주>된 점 등을 고려하면 두 회사가 입찰업무를 공동으로 수행한 것으로 판단된다. 다) 입찰가격 산정 방법과 입찰 참여 여부 22 2018년도에 실시된 2개의 입찰(위 <표 4>의 2번, 3번)에서 아주녹화가 67,418원, 성산개발은 67,882원의 동일한 금액으로 2개의 입찰에 투찰하였다. 다음 해에 실시된 2019년도 2개의 입찰(위 <표 4>의 4번, 5번)에서는 아주녹화가 각각 다른 금액(161,564원, 161,464원)으로 투찰하였는데, 성산개발도 아주녹화보다 높은 각각 다른 금액(161,800원, 161,991원)으로 2개의 입찰에 투찰하였다. 2020년도 실시된 2개의 입찰(위 <표 4>의 7번, 8번)에서는 2018년도와 같이 아주녹화와 성산개발 모두 각각 같은 금액으로 투찰하였다. 한편, 성산개발은 설립 이후 한국지역난방공사 입찰에서 낙찰받은 실적이 없으며, 입찰제안서에 기재한 납품실적은 아주녹화에 대한 납품실적이 전부이다. 이는 성산개발이 사실상 아주녹화의 들러리사 역할에 불과했다는 아주녹화 백○○의 확인서 내용과도 일치한다. 라) 실적 자료 제출 23 피심인들은 입찰 마감일 전 한국지역난방공사 전자계약시스템에 실적 관련 서류를 제출하였는데, 아래 <표 11>의 이 사건 9건의 입찰 중 5건의 입찰(1번, 2번, 3번, 7번, 8번)에서 입찰서류 제출자의 IP주소가 동일하며, 이 중 2건의 입찰(7번, 8번)에서는 성산개발의 자료제출자가 아주녹화의 직원인 '김○○’로 되어있는 점 등으로 보아 아주녹화가 성산개발의 입찰에 관여하면서 공동으로 업무를 처리하고 있음을 확인할 수 있다.<각주>16</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145202005" alt="이유 11번째 이미지" ></img>24 또한 피심인들은 아래 <표 12>와 같이, 이 사건 입찰 모두 같은 날 입찰에 참여하였고, 피심인들의 투찰시간은 최소 8초에서 최대 11분 차이가 나는 점도 확인된다. 입찰 마감일도 아닌 날짜에 투찰시간의 차이가 거의 없는 것은 피심인간 입찰 참여, 투찰가격 결정 등에 있어 업무를 공유해 왔다는 점을 방증한다. <표 삽입으로 인한 여백> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145202007" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 마) 「2019년 목재칩 임가공용역 단가계약」의 제안서 외형 일치 25 이 사건 공동행위 중 6번 목재칩 임가공용역 단가계약 입찰은 협상에 의한 계약방식으로 이루어졌다. 이에 따라, 발주처는 입찰참가자에게 정성 및 정량제안서, 입찰서 기타서류(6종)를 PDF 파일 형식으로 입찰서 제출기간과 동일하게 「조달청 나라장터 E-발주시스템」에 제출할 것을 안내하였고 제안서 양식으로 '제안서 표지 견본’과 '제안서 목차’, '별지 제1호∼제6호 서식’ 등을 포함하였다. 26 이에 따라 피심인들이 제출한 제안서에 따르면, 제안서 표지와 서약서 띄어쓰기 오류, 제안서의 일부 내용과 사진 등이 외형상 일치하였으며<각주>17</각주>, 성산개발은 제안서를 발표하지 않아 최저점수로 부적격 처리되었다. 또한 협상에 의한 계약에서 낙찰받기 위해서는 기술과 실적이 경쟁업체보다 부족한 업체의 경우 투찰가격을 낮게 산정하는 것이 일반적인바, 성산개발이 아주녹화보다 기술이나 실적 등이 부족함에도 아주녹화보다 낮은 가격이 아닌 높은 가격을 투찰하였다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145202009" alt="이유 13번째 이미지" ></img><각주>18</각주>5) 근거 27 이와 같은 사실은 이 사건 입찰 및 계약 관련 자료(소갑 제1-1호증 내지 제1-9호증), 관련자 진술조서 등 증거자료(소갑 제2-1호증 내지 제2-12호증), 피심인 일반현황 등(소갑 제3-1호증, 제3-2호증), 이 사건 심의과정에서의 심사관 발표자료 및 피심인들의 진술내용 등을 통하여 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ～ 7. (생 략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ② ～ ⑥ (생 략) 2) 법리 28 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 또한, 위법성 조각사유로서 위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대한 인가를 받은 사실이 없어야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 29 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>19</각주>30 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 31 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰 또는 경매에서 사업자 사이에 낙찰예정사, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 32 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 33 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>20</각주>34 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>21</각주>다) 하나의 공동행위 35 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>22</각주>라) 공동행위의 시기와 종기 36 부당한 공동행위는 법 제19조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다. 따라서 부당한 공동행위의 시기는 특별한 사정이 없는 한 합의한 날이 되며, 다만 합의한 날을 특정하기 어려운 경우에는 사업자별로 실행개시일이 된다.<각주>23</각주>37 '부당한 공동행위가 종료한 날’이라 함은 부당하게 경쟁을 제한하는 행위에 대한 합의가 더 이상 존속하지 않게 된 날을 의미하고, 합의가 더 이상 존속하지 않게 되었다 함은 당해 합의에서 정한 조건이 충족되거나 기한이 종료된 경우, 당해 합의 참여사업자가 탈퇴하거나 당사자 사이에 합의를 파기하기로 한 경우 및 사업자들이 합의에 의하여 인상한 가격을 다시 원래대로 환원하는 등 위 합의에 명백히 반하는 행위를 함으로써 더 이상 위 합의가 유지되고 있다고 인정하기 어려운 사정이 있는 경우 등을 의미한다.<각주>24</각주>38 또한 '부당한 공동행위가 종료한 날’을 판단함에 있어서 각각의 회합 또는 합의를 개별적으로 분리하여 판단할 것이 아니라 그와 같은 일련의 합의를 전체적으로 하나의 행위로 보고 판단하여야 할 것이고, 가격결정 등의 합의 및 그에 기한 실행행위가 있었던 경우 부당한 공동행위가 종료한 날은 그 합의가 그쳤던 날이 아니라 그 합의에 기한 실행행위가 종료한 날을 의미한다.<각주>25</각주>39 한편, 법원은 입찰담합의 종료일과 관련하여 공동행위가 종료된 날은 합의가 있었던 날이 아니라 합의에 기한 실행행위가 종료된 날을 의미하며, 이러한 법리는 입찰담합 및 그에 기한 실행행위에도 그대로 적용되므로 입찰담합에 기한 실행행위가 종료되었는지는 해당 합의 내용을 기초로 하여 그에 따라 예정된 실행행위의 구체적 범위, 태양 및 합의 등에 따른 경쟁제한효과의 확정적 발생여부 등 여러 요소를 종합적으로 고려해 사안별로 개별적ㆍ구체적으로 판단하여야 한다고 판시하였다.<각주>26</각주>다. 위법성 판단 1) 합의의 존재 여부 40 위 2. 가.의 인정사실과 근거들을 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 피심인 2개사가 사실상 의사결정 경로가 동일한 하나의 사업자<각주>27</각주>에 해당하고 아주녹화 백○○이 성산개발을 입찰 시 들러리사로 활용했다고 진술했으며, 이 사건 공동행위에서 피심인들간 투찰일시가 거의 차이가 없었고 성산개발의 입찰가격이 아주녹화보다 모두 높았던 점, 이 사건 9건의 입찰 중 5건에서 실적을 제출한 PC의 IP주소가 동일하였으며, 이 중 2건은 아주녹화의 직원이 성산개발의 실적 제출자로 되어있는 점, 입찰 시 제출한 제안서의 내용, 사진 및 오류 등이 동일 또는 유사한 점 등 관련 정황을 종합적으로 볼 때, 명시적ㆍ객관적인 합의증거는 없으나 사실상 피심인들은 사전에 아주녹화를 낙찰예정자로, 성산개발을 들러리사로 결정하는 피심인 상호 간 사전합의를 하였음이 인정된다. 2) 경쟁제한성 판단 가) 관련시장 획정 41 입찰시장은 입찰별로 특정 상품ㆍ용역에 대한 구매물량ㆍ금액이 정해져 있고 입찰시장에서의 관련시장은 해당 입찰에서 구매하고자 하는 상품ㆍ용역과 경쟁관계가 성립되는 시장인바, 이 사건 관련시장은 한국지역난방공사에서 발주한 9건의 목재칩 구매입찰이다. 나) 경쟁제한성 42 이 사건 공동행위는 아래와 같은 사항을 고려할 때 해당 입찰 시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 판단된다. 43 첫째, 피심인들은 한국지역난방공사에서 발주한 9건의 목재칩 구매입찰에서 사전에 해당 입찰의 낙찰예정자를 합의ㆍ실행하였고, 이는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면, 경쟁제한 효과만 발생시키는 경성 공동행위에 해당한다. 44 둘째, 피심인들이 이 사건 각 입찰에서 사전에 낙찰예정자를 합의하고 이를 실행한 행위는 입찰참가자들 간의 경쟁을 통해 거래상대방 등을 결정하고자 한 경쟁입찰제의 취지를 무력화시켜 해당 입찰시장에서의 공정한 경쟁을 저해하였다. 3) 위원회의 인가 여부 45 피심인들은 위 2. 가.의 행위에 대하여 사전에 위원회의 인가를 받은 사실이 없다. 4) 하나의 공동행위인지 여부 46 위 2. 가.의 행위는 피심인들이 한국지역난방공사에서 발주한 9건의 목재칩 구매입찰에서 출혈경쟁 방지를 통한 안정적인 물량확보 및 낙찰가격 하락 방지라는 동일한 목적과 의사하에 사전에 낙찰예정자 등을 합의하였고 이러한 합의가 중도에 단절됨이 없이 지속되었으므로 하나의 공동행위로 인정된다. 5) 공동행위의 시기 및 종기 47 피심인들의 공동행위 시기는 피심인들 간 최초의 합의일이 되나, 합의일이 명확치 아니하므로 최초 실행일(입찰일)을 시기로 본다. 48 한편, 앞서 살펴본 바와 같이, 부당한 공동행위가 종료되었다고 하기 위해서는 합의에 참가한 사업자들이 명시적으로 합의를 파기하고 각 사업자가 각자의 독자적인 판단에 따라 담합이 없었더라면 존재하였을 가격수준으로 인하하는 등 합의에 반하는 행위를 하거나 합의에 참가한 사업자들 사이에 반복적인 가격경쟁을 통하여 담합이 사실상 파기되었다고 인정할 수 있을 만한 행위가 일정 기간 계속되는 등 합의가 사실상 파기되었다고 볼 수 있을 만한 사정이 있어야 하는데, 이 사건 피심인들에게 있어서는 이러한 사정을 찾아볼 수 없으며 중간에 단절 없이 이 사건 공동행위를 지속하였다. 49 또한 이 사건 공동행위는 각 입찰에서 사전에 낙찰예정자 또는 입찰가격 등을 정하는 것을 내용으로 할 뿐, 이를 넘어 추가적으로 경쟁을 제한할 우려가 있는 다른 행위를 예정하고 있지 않다. 따라서 이 사건 공동행위의 종기는 합의와 관련된 각 피심인별 마지막 입찰참가일이라고 봄이 타당하다.<각주>28</각주>50 그러므로 피심인들의 이 사건 공동행위의 시기는 합의하에 최초로 입찰에 참여한 2017. 9. 25.이고, 종기는 마지막으로 입찰에 참여한 입찰일인 2021. 10. 19.이다. 6) 소결 51 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 52 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호 위반으로 시정조치 대상에 해당하나, 성산개발의 연간매출액이 30억 원 이하인 점, 합의에 참여하지 않은 제3의 경쟁자가 참여한 9건의 입찰 중 피심인 2개사가 담합하여 낙찰된 것은 4건에 불과한 점, 위반행위로 인한 이익의 귀속이 크지 않은 점 등을 종합적으로 고려할 때 법 위반의 정도가 경미하다고 인정되므로 법 제55조의2 및 공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙<각주>29</각주>제57조 제1항 및 제2항<각주>30</각주>에 따라 경고한다.