한국철도공사 등 발주 광다중화장치 구매 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 우리넷, 코위버 주식회사, 주식회사<각주>1</각주>텔레필드는 광다중화장치 등 유선통신기기 제조업을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>제2조 제1호에서 규정하는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473281" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>3</각주>나. 시장구조 및 실태 1) 광다중화장치의 개념 및 종류<각주>4</각주>1 광다중화(Optical multiplexing) 장치는 음성, 영상 등 다양한 데이터 신호를 하나의 장치에서 전송할 수 있도록 구성된 장비로 철도, 도로 등의 통신망 구축에 널리 활용되는 장비이다. 광케이블로 각 지역에 있는 광다중화장치를 연결하여 수백 킬로미터 떨어진 지역까지 통신이 이루어지며, 사용목적 및 수용 회선의 종류에 따라 데이터 처리속도와 용량이 다른 광다중화망을 구성할 수 있다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473307" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 3 광다중화장치는 크게 ○○○와 ◇◇◇으로 구분할 수 있다. 4 ○○○는 다양한 통신 서비스를 통합 제공할 수 있도록 지원하는 장비로서, 음성이나 전용회선, 인터넷 등 서비스에 따라 별도망을 구축하는 기존 전송방식과 달리 한 개의 광전송장비에서 다양한 형태의 데이터를 전송ㆍ처리할 수 있다. 신뢰도가 높고, 다양한 서비스 요구에 빨리 대처할 수 있으며, 추가망을 구축할 필요가 없어 저렴한 요금으로 다양한 서비스를 이용할 수 있다는 장점이 있다. 그러나 새로운 기술을 적용한 장비(◇◇◇ 등)의 개발로 점차 그 수요가 감소하는 추세이다. 5 ◇◇◇은 패킷데이터 사용량의 급격한 증가에 대응하기 위한 패킷<각주>5</각주>기반의 전송장비로 기존 전송장비와 패킷장비의 장점을 결합하여 표준화된 서비스를 제공하는 네트워크이다. 2) 광다중화장치의 시장 현황 6 광다중화장치를 포함한 국내 유선장비 중 전송기기 시장에서의 주요 수요기관으로 F사 및 ○○○ 등 통신사업자가 약 67%, A사, B사<각주>6</각주>등 공공기관이 약 26%, 기타 일반기업이 약 7%의 비중을 차지하고 있다<각주>7</각주>. 1 이 사건 광다중화장치 입찰의 주요 수요기관인 공공기관을 중심으로 광다중화장치 설치 현황은 아래 <표 3>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473313" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 7 주요 공급자로서 국내 업체는 이 사건 피심인들인 우리넷, 코위버 및 텔레필드 등이 있고, 해외 업체는 노키아, 시에나 및 화웨이 등이 있다. 국내의 경우 피심인들을 제외한 업체들은 10Gbps 이상의 고용량 장비를 자체 개발할 기술을 가지고 있지 않고 저용량 장비에 대해서도 기술력이 높지 않다. 8 광다중화장치(○○○, ◇◇◇)에 대한 공식적인 통계자료는 없으나, 피심인들의 매출액<각주>8</각주>을 기준으로 한 대략적인 점유율은 아래 <표 4>, <표 5>와 같다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473315" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473317" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 다. 이 사건 입찰 현황 1) 입찰 개요 9 이 사건 광다중화장치에 대한 구매 방식은 공공분야 입찰 구매와 민간분야 입찰 구매로 구분할 수 있다. 10 광다중화장치가 2007년부터 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」에 따른 '중소기업자간 경쟁제품<각주>9</각주>’으로 지정됨에 따라 공공분야의 관련 입찰이 중소기업을 대상으로 하는 제한경쟁 입찰로 변경되었다. 한편, 「공공기관 운영에 관한 법률」이 개정되어 2010. 3. 29.부터 공공기관이 중소기업자간 경쟁제품을 일정금액<각주>10</각주>이상 구매하는 경우 조달청장에게 그 구매를 위탁하도록 하였다. 이에 공공기관이 발주하는 광다중화 장치구매 입찰참가에 대한 자격은 광다중화장치 직접생산증명서를 소지한 중소기업이면서, 국가 및 지방자치단체 등에 계약목적물과 동등 이상의 광전송장치 납품실적이 있는 자로 제한되었다. 11 민간분야 입찰은 F사 등 통신사업자가 자체적으로 입찰을 실시하여 구매하였다. 2) 공공분야 입찰 12 이 사건 공동행위의 대상이 된 공공분야 입찰은 A사, B사, C사, D사 및 E사 등이 발주한 입찰이며, ① 계약이행능력심사, ② 규격ㆍ가격 분리 동시 입찰, ③ 협상에 의한 계약 방식에 의해 낙찰자를 선정하였다. 가) 계약이행 능력심사 13 계약이행능력심사는 중소기업자 간 경쟁입찰에서 적용되는 낙찰자 선정방식으로 적격심사와 유사하며, 예정가격의 87.995% 이상 예정가격 이하로 입찰한 자 중 최저가격으로 입찰한 자 순으로 계약이행능력을 심사하여 종합평점이 88점 이상인 자를 낙찰자로 결정하는 방법을 말한다.<각주>11</각주>14 물품 납품이행능력 점수와 입찰가격 점수를 합하여 만점이 되며, 신인도와 결격사유의 존부에 따라 종합점수가 가감된다. 가격점수는 일반적으로 예정가격 대비 91%로 투찰을 하였을 때 만점을 획득할 수 있으며 이보다 높은 금액으로 투찰하거나 낮은 금액으로 투찰할 경우 가격점수가 차감된다.<각주>12</각주>나) 규격ㆍ가격 분리 동시 입찰 15 물품의 제조ㆍ구매 또는 용역계약에 있어서 미리 적절한 규격 등의 작성이 곤란하거나 기타 계약의 특성상 필요하다고 인정되는 경우 사용하는 입찰 방법으로, 입찰자가 제출한 제안서를 평가하여 적격자로서 최저가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 결정하는 방법이다. 16 이는 규격ㆍ가격 분리 입찰<각주>13</각주>과 규격ㆍ가격 동시 입찰로 세분할 수 있는데, 규격ㆍ가격 분리 입찰은 발주기관이 사전에 적절한 규격서 작성이 어려운 경우 1단계에서 규격입찰서를 제출받아 적격자를 판정하고, 2단계에서 적격자로부터 가격입찰서를 제출받아 낙찰자를 결정하는 방식이다. 규격ㆍ가격 동시 입찰은 규격서와 가격입찰서를 동시에 제출받고 1차 규격입찰서를 개봉ㆍ평가하여 적격자를 선정한 후, 입찰집행관이 보관하고 있는 규격입찰서 적격자의 가격입찰서를 개봉하여 낙찰자를 결정하는 방식이다. 다) 협상에 의한 계약방식 17 조달청 발주시 입찰참여자들이 기술능력평가를 위한 제안서와 입찰가격을 제출하면 기술능력 평가(80%)와 입찰가격 평가(20%)를 실시하여 이를 합산한 종합평가점수가 가장 높은 자가 우선협상대상자로 선정된다. 이후 협상대상자와 사업내용, 이행방법 및 이행일정 등의 제안서 내용이나 가격에 대해 협상이 진행되고 협상이 성립되는 경우 계약이 체결된다. 3) 민간분야 입찰 18 이 사건 공동행위의 대상이 된 민간분야 입찰은 F사와 G사가 발주한 입찰이며, 이들과 같은 통신사업자는 사전에 기능검증시험(Bench Marking Test)을 통과하여 공급자격을 획득한 제조사들에게 유선 또는 이메일 등을 통해 입찰을 공고한다. 제조사들은 입찰설명서를 검토한 뒤 투찰액을 정하여 해당 통신사에 제출하면 통신사는 최저가로 투찰한 업체와 협상 등을 거쳐서 최종적으로 계약을 체결한다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 개요 19 피심인들은 아래 <표 6> 기재와 같이 2010년 7월부터 2020년 6월까지 A사, B사, C사, D사, E사, F사 및 G사가 발주한 광다중화장치 구매입찰 (이하 '이 사건 입찰’이라 한다) 총 57건에 참여하면서, 사전에 지역분할 등의 방법으로 낙찰예정자와 투찰가격, 그 이익금 배분에 대해 합의하고 이를 실행하였다. <표 6> 이 사건 입찰 57건 관련 입찰 및 낙찰자 현황 (단위 : 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473319" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>14</각주>2) 구체적 행위사실 가) 합의 배경 20 위 1. 다. 1)에서 설명한 바와 같이 2007년 광다중화장치가 '중소기업자간 경쟁제품’으로 지정되었고, 이후 개정된 「공공기관 운영에 관한 법률」에 따라 2010년부터 공공기관들이 중소기업자간 경쟁제품을 일정금액 이상 구매하는 경우에는 조달청장에게 그 구매를 위탁하게 되었다. 이에 따라 광다중화장치 입찰에 대한 참가는 직접 생산증명서를 보유한 중소기업이면서, 국가 및 지방자치단체 등에 구매예정인 계약목적물과 동등 이상의 광전송장치 납품실적이 있는 업체로 제한되었다. 당시 이러한 요건을 모두 갖춘 사업자들은 이 사건 피심인들인 우리넷, 코위버 및 텔레필드 3사 뿐이었으므로 구매방식의 변화에 따라 자연스럽게 이 사건 입찰에 대한 합의가 시작된 것이다. 나) 기본합의 21 A사가 2010. 6. 22. 광다중화장치 구매 입찰을 최초로 조달청에 위탁하여 발주하자, 피심인들은 투찰일 하루 전인 2010. 7. 7. 피심인 우리넷의 사무실에서 모여 낙찰예정자 및 투찰가격, 그 이익금의 배분에 대해 합의하였고, 이 사건 입찰 공동행위에 대한 최초 협정서라 할 수 있는 아래 <표 7> '사업 협정서’를 작성하여 동 합의내용을 명시하였다. 이후 A사가 발주한 광다중화장치 구매 입찰을 시작으로 하여 B사, C사, D사, E사, F사 및 G사가 발주한 입찰로까지 동일ㆍ유사한 방식으로 낙찰예정자 및 투찰가격, 이익금 배분 등에 대한 합의 및 실행이 확대되었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473323" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 다) 이 사건 입찰 57건의 구체적 합의 및 실행 (1) A사 및 B사 발주 입찰(43건) (가) 합의의 성립 ① 낙찰예정자 및 투찰가격 22 A사가 2010. 6. 22. 광다중화장치 구매 입찰을 최초로 조달청에 위탁하여 발주하자, 2010. 7. 7. 피심인들은 A사와 B사가 발주하는 입찰에서 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격을 정하고 그 이익금을 배분하기로 합의한 후, 동 합의내용을 담은 '사업 협정서’를 아래 <표 8>과 같이 작성하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473327" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 2 이후 B사이 2011년 광다중화장치 구매 입찰을 지역단위로 발주하자 피심인들은 위 <표 8> 사업 협정서에서 규정한 낙찰예정자 결정 기준을 변경할 필요성이 생겼다. 이에 피심인들은 아래 <표 9>와 같이 전국을 10개의 링<각주>15</각주>으로 구분하고 지역분할 방식으로 낙찰예정자를 결정하기로 하였다. 구체적으로는 ■■■■■■■■■■ 이는 아래 <표 10>의 '2011년 철도 합의서[2011. 5. 31.]’와 아래 <표 11>의 '2016년 철도 협정서[2016]’를 통해 확인할 수 있다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473329" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473285" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473287" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 3 또한, A사가 2013년부터는 '■■■■■’이라는 명칭으로 광다중화장치 입찰을 전국단위로 발주하자, 위 지역분할 합의만으로는 낙찰예정자를 결정하기 어려워졌고, 다시 낙찰예정자 결정기준을 변경해야할 필요성이 발생하였다. 이에 피심인들은 입찰별 설계내역을 근거로 링별 광다중화장치 수요량을 계산한 후 가장 수요량이 많은 지역에 대한 사업우선권을 가지고 있는 업체가 해당 입찰을 낙찰받기로 합의하였다. 이러한 합의에 따라 '■■■■■’ 입찰건은 우리넷이 낙찰예정자로 선정되었다. 4 한편, B사가 2012. 10. 11. 발주한 '■■■■■’ 입찰 등 총 9개 입찰 건에서는 개별입찰에서의 특수한 사정 등에 기인하여 위 <표 10>의 '2011년 철도 합의서’를 따르지 않고 피심인들간 별도 협의를 통해 낙찰자를 결정하였다. 가령, 이 사건 입찰 중 가장 규모가 큰 '■■■■■’ 입찰의 경우 피심인들 모두가 낙찰받기를 희망하였고, 이에 따라 지역분할 방식이 아닌 다른 방식으로 낙찰예정자를 결정해야할 필요성이 발생하였다. 이에 피심인들은 동 입찰의 낙찰자 선정방식이 '협상에 의한 계약’이므로 투찰가격에 대해서는 사전에 합의하여 우선순위를 정하고, 기술평가 제안서는 각자 작성하여 제출하기로 하였는데, 텔레필드가 13,184,000,000원으로 1순위의 자격을 부여받았다. 이후 B사가 2012. 10. 23. '영주댐 수몰지구 철도이설구간 전송설비 구매’ 입찰을 발주하였는데, 위 <표 10>의 '2011년 철도 합의서’에 따르면 텔레필드에게 우선권이 있으나, 텔레필드는 '■■■■■’ 입찰에서 1순위로 투찰할 자격을 이미 얻었으므로 '■■■■■■■■■■ 입찰에서는 우리넷에 우선권을 양보하기로 하였다. 이와 같은 개별 사정 등에 기인하여 B사가 발주한 9건의 입찰에서는 피심인들간 별도 합의를 통해 낙찰예정자 등이 결정되었다.<각주>16</각주>② 이익금 배분 5 피심인들은 A사가 발주한 2010년부터 2018년까지의 입찰 건들의 경우 낙찰자가 들러리사들에게 광다중화장치 매출액<각주>17</각주>의 ■■■■■■■■■■■■■■■하기로 합의하였고 이후 2019년부터는 업체별 누적 수주액이 유사한 점을 고려하여 이익금을 별도로 배분하지 않기로 하였다. 6 B사가 발주한 입찰 건들의 경우 2010년부터 2012년까지의 입찰 건에 대해서는 낙찰자가 들러리사들에게 광다중화장치 ■■■■■■■■■■■■■■■ 지급하기로 합의하였고, 2013년부터 2018년까지의 입찰 건에 대해서는 낙찰자가 들러리사들에게 ■■■■■■■■■■■■■■■ 지급하기로 하였으며 2019년 입찰 건부터는 이익금을 따로 배분하지 않기로 하였다. (나) 합의의 실행 7 피심인들은 아래 <표 12> 기재와 같이 2010년 7월부터 2020년 6월까지 A사와 B사가 발주한 총 43건의 광다중화장치 입찰에 참가하면서, 각 입찰 건별로 사전에 낙찰예정자, 투찰가격 및 그 이익금 배분에 대해 합의하고 이를 실행하였다. 8 낙찰예정자의 영업담당자는 입찰마감일 또는 입찰마감일을 앞두고 들러리사의 영업담당자에게 전화, 문자메시지 등을 통해 투찰가격을 알려주었으며 투찰일에는 들러리사를 직접 방문하여 투찰과정을 지켜보거나 들러리사의 투찰화면을 문자메시지 또는 이메일로 확인한 후 마지막에 투찰하여 해당 입찰 건을 낙찰받았다. 9 투찰결과, 총 43건의 입찰 중, 39건의 입찰에서 우리넷이 11회, 코위버와 텔레필드는 각 14회 낙찰받아 합의한 내용대로 발주자와 계약을 체결하였다. 그러나, <표 12>의 연번 16번, 20번, 42번, 43번의 입찰 건은 피심인들이 사전에 낙찰예정자를 합의하였으나, 피심인들 외 다른 사업자가 낙찰받았다. <표 12> A사 및 B사 입찰 합의 및 실행내역<각주>18</각주>(단위: 원, %)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473291" alt="이유 12번째 이미지" ></img> (2) C사 등 기타 공공기관 발주 입찰(12건) (가) 합의의 성립 ① 낙찰예정자 및 투찰가격 가 C사 발주입찰 23 C사가 2011. 5. 27. ■■■■■■■■■■■■■■■’ 입찰을 발주하자, 피심인들은 2011년 6월 피심인 우리넷의 사무실에서 만나 C사가 발주하는 입찰에서 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격을 결정하고 그 이익금을 배분하기로 구두 합의하였다. 피심인들은 C사가 2011년부터 발주하는 입찰에서 코위버, 텔레필드 및 우리넷 순으로 낙찰예정자 순서를 정하여 한 번씩 낙찰받기로 하였는데 이에 따라 C사가 2011. 5. 27. 발주한 '■■■■■■■■■■■■■■■’ 입찰은 코위버가, 2011. 11. 16. 발주한 '■■■■■■■■■■’ 입찰은 텔레필드가, 2012. 10. 4. 발주한 '■■■■■■■■■■■■■■■’ 입찰은 우리넷이 낙찰예정자로 결정되었다. 24 그러나, 피심인들은 아래 <표 13>에서 보듯이 2013년부터 2016년까지는 낙찰예정자 등에 대한 합의 없이 독자적으로 투찰한 것으로 보인다.<각주>19</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473293" alt="이유 13번째 이미지" ></img>10 이후 C사가 2015년부터 2016년까지 ◇◇◇ 장비의 시범사업 또는 긴급사업을 진행하면서 2016년말경 피심인들 각각에게 ◇◇◇ 장비에 적용될 기술규격과 기술동향 등을 파악하는 과정에서 피심인들은 C사의 2017년부터 2019년까지의 사업계획을 인지하게 되었고, 향후 발주될 입찰 건에 대해 낙찰예정자를 결정해야할 필요성이 발생하였다. 이에 피심인들은 2017년 4월 경 피심인 텔레필드의 사무실에서 만나 2017년 입찰 건은 우리넷, 2018년 입찰 건은 텔레필드, 2019년 입찰건은 코위버가 낙찰받기로 합의하였다. 나 ■■■■■ 관련 입찰 25 D사가 2014. 11. 14. '■■■■■■■■■■■■■■■’ 입찰을 발주하자, 피심인들은 2014년 12월 피심인 우리넷의 사무실에서 만나 ■■■■■와 관련된 입찰에서 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격을 결정하고 그 이익금을 배분하기로 합의하였다. 26 동 합의의 내용은 각 피심인별로 영업을 추진한 입찰 건을 낙찰받기로 한 것이고, 구체적으로 D사가 2014. 11. 14. 발주한 '■■■■■■■■■■■■■■■’ 입찰은 코위버가, E사가 2015. 5. 11. 발주한 '■■■■■■■■■■■■■■■’ 입찰은 우리넷이, '■■■■■■■■■■’은 텔레필드가 낙찰예정자로 결정되었다. 그런데, '■■■■■■■■■■■■■■■’ 입찰과 '■■■■■■■■■■’ 입찰 건의 경우 각각 코위버와 우리넷이 합의한 대로 낙찰받았으나, 텔레필드가 낙찰받기로 한 '■■■■■■■■■■■■■■■’의 입찰 건의 경우 ■■■■■가 발주하지 않은 상황에서 B사이 2016. 9. 22. '■■■■■■■■■■’ 입찰 건을 발주하였다. 이에 피심인들은 2016. 10. 11. 피심인 텔레필드의 사무실에서 만나 향후 진행될 도시철도 관련 입찰 건의 낙찰예정자 및 그 이익배분에 대해 합의하였고 동 합의내용을 담은 '2016년 ■■■■■ 협정서’를 아래 <표 14>와 같이 작성하였다. 동 협정서에 따르면 '■■■■■’ 입찰 건에서는 코위버가, '■■■■■’은 텔레필드가, '■■■■■’은 우리넷이 낙찰예정자로 결정되었다. <표 14> 2016년 도시철도 협정서[2016. 10. 11.](발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473295" alt="이유 14번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제1-7호증 ② 이익금 배분 27 C사가 발주한 입찰 건들의 경우 2011년부터 2012년까지의 입찰 건에 대해서는 낙찰자가 들러리사들에게 광다중화장치 ■■■■■■■■■■■■■■■ 지급하기로 합의하였고, 이후 2017년부터 2019년까지는 이익금을 배분하지 않기로 하였다. ■■■■■ 관련 입찰 건들의 경우 낙찰자가 들러리사들에게 ■■■■■■■■■■ 지급하기로 합의하였다. (나) 합의의 실행 11 피심인들은 아래 <표 15>와 같이 2011년 6월부터 2019년 7월까지 C사, D사 및 E사, B사 ■■■■■가 발주한 총 12건의 입찰에 참여하면서 각 입찰 건별로 사전에 낙찰예정자, 투찰가격 및 그 이익금 배분에 대해 합의하고 이를 실행하였다. 낙찰예정자의 영업담당자는 입찰마감일 또는 입찰마감일을 앞두고 들러리사의 영업담당자에게 전화, 문자메시지 등을 통해 투찰가격을 알려주었으며, 투찰일에는 들러리사에 직접 방문하여 투찰과정을 지켜보거나 들러리사의 투찰화면을 문자메시지 또는 이메일로 확인한 후 마지막에 투찰하여 해당 입찰 건을 낙찰받았다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473297" alt="이유 15번째 이미지" ></img><각주>20</각주>(3) 민간기관(F사, G사) 발주 입찰(2건) (가) 합의의 성립 ① 낙찰예정자 및 투찰가격 28 2010년 말 텔레필드가 F사의 기능검증시험(Bench Marking Test)을 통과하여 2011년부터 입찰 참가가 가능해지자, 기존의 입찰참가 가능사업자인 피심인 우리넷과 코위버로서는 신규 진입자인 텔레필드의 공격적인 투찰을 방지할 필요성이 발생하였다. 무엇보다 F사 및 G사가 광다중화장치를 구매하기 위해 발주한 입찰은 단가계약을 위한 입찰로서 최저가로 응찰한 사업자에게 전체 물량의 60%를 배정하고, 차순위자에게 각각 30%, 10%의 물량을 같은 단가에 배정하였으므로 특정 사업자가 낮은 가격으로 투찰하게 되면 다른 사업자도 그 가격으로 적은 물량을 납품하여야 하므로 합의의 유인이 존재하였다. 29 피심인들은 2011년 4∼6월경 피심인 우리넷의 사무실에서 만나 F사가 발주하는 입찰에서 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격을 정하고, 그 이익금을 배분하기로 합의하였다. 동 합의에 따르면 F사가 발주한 2011년 입찰에서 1순위는 텔레필드, 2순위는 코위버, 3순위는 우리넷으로 우선순위를 정하되, 차기 입찰에서 1순위는 3순위가 되며, 2ㆍ3순위는 1ㆍ2순위가 되기로 하였다. 12 이후 G사가 '2012년 입찰’을 발주하자, 피심인들은 2012. 5. 18. 만나서 2011년에 합의한 계약순위에 따라 2011년 1순위는 2012년 입찰의 3순위가, 2011년 입찰의 2ㆍ3순위는 2012년 입찰의 1ㆍ2 순위가 되는 것으로 결정하고 이러한 내용을 담은 '2012년 ■■■■■ 협정서[2012. 5. 18.]’를 아래 <표 16>과 같이 작성하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473299" alt="이유 16번째 이미지" ></img> ② 이익금 배분 13 F사가 발주한 2011년 입찰의 경우 물량배정이 6:3:1로 1ㆍ2 순위 사업자는 ■■■■■■■■■■■■■■■ 배분하기로 했다. G사가 발주한 2012년 입찰의 경우 물량배정이 5:3:2로 ■■■■■■■■■■■■■■■ 이익충당금으로 적립하여 배분하기로 하였다. (나) 합의의 실행 14 피심인들은 2011년 9월부터 2013년 6월까지 F사 및 G사가 발주한 총 2건의 입찰에 참가하면서, 아래 <표 17> 기재와 같이 사전에 낙찰예정자, 투찰금액 및 그 이익의 배분에 대해 합의하고 이를 실행하였다. 15 1순위 낙찰예정자의 영업담당자는 입찰마감일을 앞두고 들러리사의 영업담당자에게 전화 또는 이메일 등을 통해 투찰가격을 알려주었다. 들러리사는 1순위 낙찰예정자가 요청한 투찰가격 그대로 '입찰서’를 작성하여 입찰마감일에 발주기관이 지정한 장소에 입찰서류를 제출하였으며, 낙찰예정자는 피심인들 간 합의한 내용대로 해당 입찰 건을 낙찰받았다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473301" alt="이유 17번째 이미지" ></img> (4) 공동행위 종료 16 2020. 6. 24. 공정거래위원회의 현장조사가 개시된 이후, B사가 2021. 6. 17. 발주한 '■■■■■■■■■■’ 입찰이 낙찰하한선 미달로 1차 유찰되었고 이후 2021. 6. 29. 재공고된 2차 입찰에서 투찰율이 88.448%∼ 88.511%인 것으로 보아 경쟁이 발생한 것으로 보인다. 이후 유사한 입찰에서 피심인들의 추가적인 합의 정황이 발견되지 않아, 공동행위 종료일은 공정거래위원회 현장조사 직전 실시된 이 사건 마지막 입찰일(2020. 6. 23.)<각주>21</각주>로 판단한다. 3) 근거 30 이와 같은 사실은 피심인들이 조사 과정 및 심의에서 모두 인정하였고, 합의 관련 증거 및 참고 자료(소갑 제1-1호증 내지 제1-19호증, 제3-1호증 내지 제3-13호증), 진술조서 및 확인서(소갑 제2-1호증 내지 제2-14호증), 피심인 일반현황(소갑 제4-1호증 내지 제4-3호증) 등을 통해서도 인정된다. 나. 관련 법규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 [부당한 공동행위의 금지] ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ∼ 3. (생략) 4. 거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 행위 5. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② 제1항의 규정은 부당한 공동행위가 다음 각호의 1에 해당하는 목적을 위하여 행하여지는 경우로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하고 공정거래위원회의 인가를 받은 경우에는 이를 적용하지 아니한다. 1. ～ 6. (생략) 2) 법리 31 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고, ② 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 32 한편, 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>22</각주>가) 합의 (1) 합의의 의미 33 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제4호 및 제8호에 해당하는 행위 34 법 제19조 제1항 제4호에서 규정하는 '거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 행위’라 함은 사업자별로 거래지역을 정하는 행위, 특정 지역에서는 거래하지 않도록 하거나 특정 지역에서만 거래하도록 하는 행위 등과 같이 거래지역을 제한하는 행위와 사업자별로 거래상대방을 정하는 행위, 특정사업자와는 거래하지 않도록 하거나 특정사업자와만 거래하도록 하는 행위 등과 같이 거래상대방을 제한하는 행위를 의미한다. 35 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 36 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 37 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>23</각주>다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>24</각주>다) 하나의 공동행위 38 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>25</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 39 위 2. 가.의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 피심인들이 이 사건 입찰 57건에서 지역별로 낙찰예정자를 정하는 방법 등으로 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격, 그 이익금에 대한 배분 등을 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제4호 및 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 가) 관련시장 획정 40 입찰시장은 입찰별로 특정 상품ㆍ용역에 대한 구매물량ㆍ금액이 정해져 있고 입찰시장에서의 관련시장은 해당 입찰에서 구매하고자 하는 상품ㆍ용역과 경쟁관계가 성립되는 시장인바, 이 사건 총 57건의 입찰은 각각 별개의 관련시장으로 획정된다. 나) 경쟁제한성 41 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 다음과 같은 점을 고려해 볼 때, 이 사건 입찰시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 판단된다. 42 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격 등을 결정하는 합의를 하였고, 이는 경성 공동행위에 해당하는 것으로서 경쟁제한효과 이외에 다른 효율성 증대효과를 찾아볼 수 없다. 43 둘째, 피심인들이 낙찰예정자 및 투찰가격 등을 합의함으로써 들러리사들은 낙찰예정자가 사전에 정해준 투찰가격으로 입찰에 참가하고, 낙찰예정자는 자신이 예상하는 가격대로 낙찰받을 수 있게 된 것이므로 이 사건 공동행위는 낙찰가격을 상승시키는 결과를 초래하였다. 44 셋째, 이 사건 입찰 참가자격을 보유한 사업자는 사실상 피심인 3가 유일한 바, 3사 모두 이 사건 합의에 가담함으로써 실질적인 단독 입찰을 마치 경쟁입찰인 것처럼 가장하였고 이로 인해 입찰 참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지가 무력화되었다. 3) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부 45 피심인들은 2010. 7. 7. A사 및 B사 발주 입찰에서 낙찰예정자 결정 방식, 이익금 배분 방식 등을 합의하고 그 내용을 담은 최초협정서<각주>26</각주>를 작성하였다. 그 이후에는 이 최초협정서의 내용을 바탕으로 합의의 대상을 ■■■■■■■■■■의 입찰 건으로 확장하고 발주기관별 발주조건에 맞게 낙찰예정자 결정방식 등을 조정하였다. 46 또한 피심인들의 이 사건 총 57건의 입찰에 대한 합의 및 실행은 가격경쟁을 회피하고 안정적인 수익을 확보하기 위해 낙찰예정자 및 투찰가격, 이익금 배분 등의 기본 합의를 단일한 의사와 동일한 목적을 갖고 수행한 점, 합의참여자의 변동 없이 합의가 지속적으로 실행된 점, 이 사건 공동행위가 종료될 때까지 어떠한 피심인도 이러한 합의에 대한 탈퇴의사를 직ㆍ간접적으로 표명한 사실이 없는 점 등을 고려할 때 하나의 공동행위로 봄이 타당하다. 4) 공정거래위원회 인가 여부 47 피심인들은 위 2. 가.의 행위에 대하여 사전에 공정거래위원회의 인가를 받은 사실이 없다. 5) 결론 48 피심인들의 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제4호 및 제8호에 위반된다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 49 피심인들은 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조의 규정에 따라 시정명령을 부과한다. 또한 피심인들의 이 사건 공동행위는 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령<각주>27</각주>제61조 제1항의 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>28</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 위반행위의 기간 (1) 위반행위의 개시일 50 부당한 공동행위는 '사업자 간의 합의’로서 성립하는 것인바, 위반행위의 개시일은 원칙적으로 합의일<각주>29</각주>이나, 합의한 날을 특정하기 어려운 경우에는 사업자별로 실행 개시일<각주>30</각주>을 시기(始期)로 본다. 51 이 사건 공동행위는 피심인들이 A사 등이 발주한 입찰과 관련하여, 2010. 7. 7. 낙찰예정자 결정 방식 및 이익금 배분 방식 등을 합의하고 그 내용을 담은 최초협정서를 작성하였으므로, 최초 합의일인 2010. 7. 7.을 시기로 본다. (2) 위반행위의 종료일 52 부당한 공동행위가 종료한 날은 그 합의에 기한 실행행위가 종료된 날이므로 합의에 참가한 일부 사업자가 부당한 공동행위를 종료하기 위해서는, 다른 사업자에 대하여 합의에서 탈퇴하였음을 알리는 명시적 내지 묵시적인 의사표시를 하고 독자적인 판단에 따라 담합이 없었더라면 존재하였을 가격 수준으로 인하하는 등 합의에 반하는 행위를 하여야 한다. 53 이 사건 공동행위는 공정거래위원회 현장조사(2020. 6. 24.∼6. 25.) 이후 실시된 입찰에서는 피심인들의 추가적인 합의 정황이 발견되지 않으므로, 공정거래위원회 현장조사 직전 실시된 이 사건 마지막 입찰에서의 투찰일인 2020. 6. 23.<각주>31</각주>을 종기로 본다. 나) 관련매출액 54 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 55 따라서 이 사건 입찰 총 57건 중 민간입찰 2건<각주>32</각주>은 예상물량만 규정한 납품단가 입찰이므로 실제 발생한 매출액이 관련매출액이고, 나머지 55건은 총액입찰로 이 중 51건에서 피심인들이 낙찰되어 발주자와 계약을 체결하였으므로 해당 입찰의 계약금액을 관련매출액으로 한다. 한편, 피심인들이 낙찰 받지 못한 나머지 4건<각주>33</각주>의 입찰에 대해서는 예정가격을 관련매출액으로 한다. 이에 따른 피심인별 관련매출액은 아래 <표 18> 기재와 같다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473303" alt="이유 18번째 이미지" ></img> 다) 부과기준율 56 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우로서 장기간에 걸쳐 행위가 이루어진 바, '매우 중대한 위반행위’에 해당하나, 중소기업인 피심인들이 발주기관보다 가격협상력이 높다고 보기 어려운 점, 입찰자격이나 가격ㆍ규격 동시입찰 등 입찰방식 자체에 경쟁제한성이 내포된 점, 낙찰자 선정 시 발주기관 의사에 상당부분 영향을 받는 점, 평균 낙찰률(91.4%)이 낙찰 하한률(87.995%)과 차이가 크지 않은 점 등을 고려할 때 피심인들이 이 사건 입찰에서의 공동행위로 상당한 부당이득을 취하였다거나 거래상대방에게 상당한 피해를 주었다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 과징금 고시 Ⅳ. 1. 단서규정에 따라 '중대한 위반행위’에 해당하는 3%의 부과기준율을 적용한다. 라) 산정기준 57 피심인 우리넷은 위 <표 6>의 6번 입찰에서 공동수급체를 구성하여 지분율 90%로 낙찰받았으므로 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 단서규정에 따라 지분율을 기준으로 10분의 1을 감액한다. 아울러 이 사건 각 입찰은 들러리 사업자(미응찰 사업자 포함) 수가 4 이하인 경우에 해당하므로 각 입찰에 들러리로 참여한 사업자(응찰하지 아니한 사업자도 포함한다)에 대하여는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 2분의 1을 감액한다. 58 이에 따라 조정된 피심인별 산정기준은 아래 <표 19>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473305" alt="이유 19번째 이미지" ></img><각주>34</각주>2) 1차 조정