한국철도공사 발주 전자연동장치 구매입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 유경제어 주식회사(이하 사업자 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다), 혁신전공사는 철도차량부품 관련 제조업을 영위하는 사업자들이다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 (2015년 12월 기준, 단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120696343" alt="이유 1번째 이미지" ></img> ※ 출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 전자연동장치의 개요 3 연동장치란 역구내의 열차운행과 차량의 입환을 안전하고 신속하게 하기 위하여 신호기, 선로전환기, 궤도회로 등의 장치를 기계적, 전기적 방법으로 상호 연동하여 동작하도록 하는 장치를 말한다. 전자연동장치는 이러한 기존 연동장치의 전기적이고 기계적인 부분을 컴퓨터화하여 현장의 신호제어설비를 제어하고 표시하는 장치를 말한다. 4 전자연동장치는 기존 전기연동장치의 기능을 모두 수행할 수 있을 뿐만 아니라 첨단기술의 컴퓨터를 응용하여 자동화 기능까지 수행하며 비용, 보수과정의 신속성, 사고나 장애발생시 원인추적이 가능하다는 장점이 있다. 5 2016. 1. 1. 기준 국내에는 총 565개의 역사 중 449개 역사에 전자연동장치가 설치되어 있으며 전기연동장치가 67개, 기기집중 연동장치가 47개, 기계연동장치가 2개 역사에 설치되어 있다. 2) 전자연동장치 설치방식 가) 개량방식 6 기존에 설치한 전기연동장치를 전자연동장치로 통째로 교체하거나 전자연동장치 내구 연한 도래에 따른 교체 시 적용하는 방식으로, 개량사업의 경우 제조ㆍ납품이 가능한 업체는 누구나 설치가 가능하다. 나) 개수방식 7 기존에 설치한 전자연동장치에 설비를 증설하여 구성품을 추가 설치하거나 소프트웨어를 업테이트하는 등 부분 교체하는 경우 적용하는 방식으로, 개수사업의 경우 기존 제품과의 호환성 문제로 기존 제조업체가 아닌 경우 설치에 다소 어려움이 있다. 3) 한국철도공사 발주 구매입찰 방식 가) 적격심사제 8 적격심사제란 국고의 부담이 되는 경쟁입찰에 있어서 예정가격 이하, 최저가격으로 입찰한 자의 순으로 당해계약이행능력을 심사하여 낙찰자로 결정하는 방법을 말한다.<각주>1</각주>계약이행능력심사 평가 항목에는 입찰자의 이행실적, 기술능력, 재무상태, 과거 계약이행 성실도 등이 포함된다. 각 발주처에서는 기획재정부의 계약예규(적격심사기준)에서 위임한 범위 내에서 세부심사기준을 정하여 계약이행능력을 심사한다.<각주>2</각주>나) 입찰절차 9 적격심사 입찰은 개찰결과 예정가격 이하, 최저가격으로 입찰한 자의 순으로 적격심사를 실시하여 적격심사 항목의 총점이 기준 점수 이상일 경우 낙찰자로 선정한다. 다) 적격심사 세부기준의 내용 10 이 사건 입찰에서 적격심사제 세부평가항목은 크게 ① 당해물품 납품이행능력(배점 45점)과 ②입찰 가격(배점 55점)의 두 가지로 구분되고, 투찰 결과 예정가격 이하로서 최저가격 입찰자 순으로 우선순위를 부여한 다음 적격심사를 실시하고, 한국철도공사 물품구매입찰 적격심사 세부 기준지침의 규정<각주>3</각주>에 따라 종합평점이 85점 이상일 경우 최종 낙찰자로 결정한다. 11 이때 후순위 입찰자의 종합점수가 선순위 입찰자의 종합점수보다 높다 하더라도 선순위 입찰자의 종합점수가 85점 이상인 경우 적격심사를 통과하여 최종 낙찰자로 결정됨에 따라 후순위 입찰자의 적격심사는 이루어지지 않으며 낙찰에서 배제된다. 12 당해물품 납품이행능력에 대한 평점<각주>4</각주>은 입찰참가사가 제출한 이행실적과 기술능력, 경영상태에 따라 결정되며, 입찰가격에 대한 평점은 입찰가격 평점산식<각주>5</각주>에 따라 결정되고, 기본 배점에는 포함되지 않지만 신인도 평가와 결격사유 여부에 따라 총점의 가감이 가능하다. 13 입찰가격 평점산식에 따르면 예정가격 대비 88%를 가장 적정한 가격 수준으로 정하고, 입찰자의 투찰률이 88%에 근접할수록 가격점수는 높아지고, 88%로부터 멀어질수록 가격점수는 낮아지게 된다. 당해물품 납품이행 능력점수가 만점일 경우 적격심사를 통과하기 위한 가격점수는 40점이 되며, 따라서 투찰률이 80.5%<각주>6</각주>미만이 되는 경우에는 종합평점이 85점 미만이 되어 적격심사를 통과할 수 없게 된다.<각주>7</각주>4) 이 사건 전자연동장치 입찰 현황(2011. 5. ∼ 2013. 8.) 14 한국철도공사가 2011년부터 2013년까지 발주한 5건의 전자연동장치 구매입찰의 내용, 세부일정 및 그 입찰 결과는 아래 <표 2> 와 같다. <표 2> 전자연동장치 구매입찰 및 입찰 결과 (단위 : 백만 원, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120696345" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>8</각주><각주>9</각주><각주>10</각주><각주>11</각주><각주>12</각주><각주>13</각주>2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 15 한국철도공사가 주요 수요자인 전자연동장치는 2005년 한국철도공사가 출범하면서 설계가격의 산정 방식이 견적을 받은 후 설계하는 방식에서 직전 입찰에서의 계약금액을 기준으로 설계하는 '거례실례가 방식’으로 변경되면서, 피심인들이 경쟁을 통해서 입찰에 참여한다면 낙찰가격의 하락이 불가피한 상황이었다. 16 이러한 환경에서 유경제어, 혁신전공사 등 2개 사업자는 2011년 5월부터 한국철도공사가 발주하는 전자연동장치 구매입찰에서 업체 간 경쟁으로 낙찰가격이 하락하여 양사에 피해가 오는 것을 방지하기 위하여 낙찰 순번 및 투찰가격 등을 사전에 합의하기로 하였다. 17 이러한 사실은 직접 합의에 참가한 피심인 유경제어 김◎◎ 팀장의 진술조서(심사보고서 소갑 제2-1호증<각주>14</각주>)<각주>15</각주>, 피심인 혁신전공사 김●● 상무의 진술조서<각주>16</각주>(소갑 제2-2호증) 등을 통해 확인된다. 2) 합의의 내용 및 실행 18 2011. 5. 16. 한국철도공사에서 발주한 전자연동장치 구매입찰이 공고된 후 유경제어 김◎◎ 팀장과 혁신전공사 김●● 상무는 2011. 5. 20. 서울시 용산구 청파로에 소재한 '☆☆’이라는 음식점에서 만남을 가졌다. 19 당해 만남은 혁신전공사 김●● 상무의 제안으로 이루어졌으며, 이날 김●● 상무는 한국철도공사에서 발주하는 전자연동장치 입찰에서 혁신전공사와 유경제어 양사가 경쟁하지 말고 예정가격 대비 95%이상 투찰할 것, 순차적으로 낙찰자가 될 것 및 각 입찰의 낙찰자와 상관없이 기존에 자사 제품이 설치된 역사를 기준으로 낙찰물량을 나누어 공동으로 납품할 것을 제안하였다. 20 유경제어 김◎◎ 팀장은 회사로 복귀한 후 김●● 상무의 제안을 유경제어 이○○ 사장에게 보고한 후 승인을 받았으며, 김●● 상무에게 유선으로 제안을 받아들이겠다는 통보를 하였다. 21 이와 같은 사실은 피심인들이 최초 합의 당시 식대를 결재한 증빙서류(소갑 제1-1호증), 유경제어 김◎◎ 팀장의 진술조서(소갑 제2-1호증), 혁신전공사 김●● 상무의 진술조서(소갑 제2-2호증)를 통해 입증된다. 22 이후 피심인들은 위 <표 2>와 같이 2011년부터 2013년까지 한국철도공사가 발주한 5건의 전자연동장치 구매입찰에 참여하면서, 합의한 대로 낙찰은 각 사가 번갈아가며 한 번씩 받고, 투찰가격은 낙찰을 받기로 한 회사에서 정하여 통보해 주었으며, 낙찰 받은 피심인은 발주처와 물품구매계약을 체결한 후에, 탈락한 피심인과 별도의 하도급 계약을 체결하는 방식으로 아래 <표 3>과 같이 전자연동장치가 설치되는 각 역사별로 물량을 배분하여 공동으로 납품<각주>17</각주>하였다. <표 3> 전자연동장치 낙찰사 및 공동납품 내역 단위 : 백만 원 (부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120696347" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 23 각 입찰별 세부적인 합의 내용 및 실행내역은 다음과 같다. 가) 2011. 5월 전자연동장치(수서역 등 14개역) 입찰 건 (1) 합의 및 실행 24 한국철도공사가 2011. 5. 16. 공고한 전자연동장치 구매입찰 건에 대해 피심인들은 2011. 5. 20. 사전합의<각주>18</각주>를 통해 유경제어를 당해 입찰의 낙찰자로 정하였다. 낙찰 받기로 한 유경제어의 김◎◎ 팀장은 각 사의 투찰가격을 모두 작성한 후 혁신전공사 김●● 상무에게 혁신전공사의 투찰가격을 유선으로 통보해주었다. 혁신전공사는 2011. 5. 25. 실제 통보받은 금액 그대로 투찰<각주>19</각주>하였으며, 그 결과 유경제어가 낙찰자로 결정되었다. 25 유경제어는 2011. 5. 30. 발주처인 한국철도공사와 전자연동장치 구매계약을 체결<각주>20</각주>한 후 2011. 6. 9. 혁신전공사와 별도의 물품공급계약<각주>21</각주>체결하는 방식으로 물량을 배분하였다. (2) 근거 26 이와 같은 사실은 유경제어 김◎◎ 팀장의 진술조서<각주>22</각주>(소갑 제2-1호증), 혁신전공사 김●● 상무<각주>23</각주>의 진술조서(소갑 제2-2호증), 아래 <표 4>의 발주처와 유경제어가 체결한 물품구매계약서(소갑 제1-4호증), 유경제어와 혁신전공사가 체결한 물품 공급 계약서(소갑 제1-5호증), 아래 <표 5>의 피심인 상호간 발행한 세금계산서(소갑 제1-6호증)를 통해 입증된다. <표 4> 발주처와 체결한 계약 및 피심인간 체결한 하도급 계약 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120696349" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표 5> 피심인 상호간 발행한 세금계산서 (소갑 제1-6호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120696351" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 나) 2011. 6월 전자연동장치(개포역 등 8개역) 입찰 건 (1) 합의 및 실행 27 한국철도공사가 2011. 6. 17. 공고한 전자연동장치 구매입찰 건에 대해 피심인들은 직전 입찰에서 유경제어가 낙찰 받았으므로 순차적으로 낙찰 받기로 한 합의내용에 따라 이 건 입찰은 혁신전공사가 낙찰 받기로 하였다. 혁신전공사 김●● 상무는 투찰일 전 유경제어 김◎◎ 팀장에게 유선으로 유경제어의 투찰가격을 통보해 주었으며 2011. 6. 24. 개찰결과 혁신전공사에서 낙찰 받게 되었다. 28 혁신전공사는 2011. 6. 27. 발주처인 한국철도공사와 전자연동장치 구매계약을 체결<각주>24</각주>한 후 2011. 7. 1. 유경제어와 별도의 물품공급계약<각주>25</각주>을 체결하는 방식으로 물량을 배분하였다. (2) 근거 29 이와 같은 사실은 유경제어 김◎◎ 팀장의 진술조서<각주>26</각주>(소갑 제2-1호증), 혁신전공사 김●●<각주>27</각주>의 진술조서(소갑 제2-2호증), 발주처와 혁신전공사가 체결한 물품구매계약서(소갑 제1-9호증), 혁신전공사와 유경제어가 체결한 물품 공급 계약서(소갑 제1-10호증), 피심인 상호간 발행한 세금계산서(소갑 제1-11호증)를 통해 입증된다. 다) 2011. 12월 전자연동장치(직지사역 등 21개역) 입찰 건 (1) 합의 및 실행 30 한국철도공사가 2011. 12. 15. 공고한 전자연동장치 구매입찰 건에 대해 피심인들은 직전 입찰에서 혁신전공사가 낙찰을 받았으므로 순차적으로 낙찰받기로 한 합의내용에 따라 이 건 입찰은 유경제어가 낙찰받기로 하였다. 유경제어 김◎◎ 팀장은 투찰일 전 혁신전공사 김●● 상무에게 유선으로 혁신전공사의 투찰가격을 통보해 주었으며 2011. 12. 26.개찰결과<각주>28</각주>유경제어에서 낙찰 받게 되었다. 31 유경제어는 2011. 12. 30. 발주처인 한국철도공사와 전자연동장치 구매계약을 체결<각주>29</각주>한 후 2012. 1. 10. 혁신전공사와 별도의 물품공급계약<각주>30</각주>하는 방식으로 물량을 배분하였다. (2) 근거 32 이와 같은 사실은 유경제어 김◎◎ 팀장의 진술조서<각주>31</각주>(소갑 제2-1호증), 혁신전공사 김●● 상무<각주>32</각주>의 진술조서(소갑 제2-2호증), 발주처와 유경제어가 체결한 물품구매계약서(소갑 제1-14호증), 유경제어와 혁신전공사가 체결한 물품 공급 계약서, (소갑 제1-15호증), 피심인 상호간 발행한 세금계산서(소갑 제1-16호증)를 통해 입증된다. 라) 2012. 6월 전자연동장치(청주역 등 13개역) 입찰 건 (1) 합의 및 실행 33 한국철도공사가 2012. 6. 15. 공고한 전자연동장치 구매입찰 건에 대해 피심인들은 직전 입찰에서 유경제어가 낙찰받았으므로 순차적으로 낙찰받기로 한 합의내용에 따라 이 건 입찰은 혁신전공사가 낙찰받기로 하였다. 혁신전공사 김●● 상무는 투찰일 전 유경제어 김◎◎ 팀장에게 유선으로 유경제어의 투찰가격을 통보해 주었으며 2012. 6. 26. 개찰결과 혁신전공사에서 낙찰 받게 되었다. 34 혁신전공사는 2012. 6. 30. 발주처인 한국철도공사와 전자연동장치 구매계약을 체결<각주>33</각주>한 후 2012. 7. 9. 유경제어와 별도의 물품공급계약<각주>34</각주>을 체결하는 방식으로 물량을 배분하였다. (2) 근거 35 이와 같은 사실은 유경제어 김◎◎ 팀장의 진술조서<각주>35</각주>(소갑 제2-1호증), 혁신전공사 김●● 상무<각주>36</각주>의 진술조서(소갑 제2-2호증), 발주처와 혁신전공사가 체결한 물품구매계약서(소갑 제1-19호증), 혁신전공사와 유경제어가 체결한 물품 공급 계약서(소갑 제1-20호증), 피심인 상호간 발생한 세금계산서(소갑 제1-21호증)를 통해 입증된다. 마) 2013. 8월 전자연동장치(구로역 등 20개역) 입찰 건 (1) 합의 및 실행 36 한국철도공사가 2013. 8. 1. 공고한 전자연동장치 구매입찰 건에 대해 피심인들은 기 합의한 낙찰 순번에 따르면 유경제어에서 낙찰 받을 차례였으나, 혁신전공사의 요청<각주>37</각주>으로 낙찰사를 변경하기로 하였다. 혁신전공사 김●● 상무는 투찰일 전 유경제어 김◎◎ 팀장에게 유선으로 유경제어의 투찰가격을 통보해 주었으며 2013. 8. 13. 개찰결과<각주>38</각주>혁신전공사에서 낙찰 받게 되었다. 37 혁신전공사는 2013. 8. 23. 발주처인 한국철도공사와 전자연동장치 구매계약을 체결<각주>39</각주>한 후 2013. 9. 4. 유경제어와 별도의 물품공급계약<각주>40</각주>을 체결하는 방식으로 물량을 배분하였다. (2) 근거 38 이와 같은 사실은 유경제어 김◎◎ 팀장의 진술조서<각주>41</각주>(소갑 제2-1호증), 혁신전공사 김●● 상무<각주>42</각주>의 진술조서(소갑 제2-2호증), 발주처와 혁신전공사가 체결한 물품구매계약서(소갑 제1-24호증), 혁신전공사와 유경제어가 체결한 물품 공급 계약서, (소갑 제1-25호증), 피심인 상호간 발생한 세금계산서(소갑 제1-26호증)를 통해 입증된다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120696341" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>43</각주>(이하 '법’이라 한다) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑥ (생략) 2) 관련 법리 39 법 제19조 제1항의 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미<각주>44</각주>40 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>45</각주>41 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 42 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 43 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 44 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>46</각주>45 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>47</각주>다. 피심인들의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 가) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존재 여부 46 위 제2. 가항의 인정사실 및 근거로 알 수 있는 사정들에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 한국철도공사가 2011년 5월부터 2013년 8월까지 발주한 전자연동장치 구매입찰에 참가하면서 이 기간동안 발주되는 5건의 입찰에 대해 순차적으로 돌아가며 낙찰받기로 하고 이를 위해 낙찰예정자가 들러리 사에 투찰가격을 통보해 주고 이후 낙찰사는 탈락사에 물량을 배분하여 공동 납품하는 것으로 서로 합의 하였으므로 피심인들 사이에 사전에 낙찰예정자와 투찰가격을 결정하고 낙찰예정자가 낙찰 받을 수 있도록 형식적으로 입찰에 참여한다는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 47 이 사건 공동행위는 다음과 같은 점에 비추어 볼 때 경쟁제한성이 명백히 인정된다. 48 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 과다경쟁 및 저가투찰에 따른 경영상의 피해 등을 막기 위해 가격 경쟁을 회피하는 한편, 발주 물량을 피심인들 간에 순차적으로 낙찰 받고, 낙찰 받은 물량을 상호간에 하도급 주는 방법으로 배분함으로써 각 사의 사업성을 유지하기 위한 의도로 이 사건 공동행위를 시작하였고, 약 2년 3개월 동안 공동행위를 지속하면서 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 결정하였는 바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당하는 점 49 둘째, 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 서로 합의하여 결정하고 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의를 실행한 행위는 입찰과정에서 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 입찰참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 제한한 점 50 셋째, 그 결과 피심인들은 이 사건 공동행위를 통해 평균 95% 이상의 높은 가격으로 낙찰 받음으로써 발주처인 한국철도공사의 이익을 침해하거나 침해할 우려가 있는 상태를 초래한 점 2) 하나의 공동행위 해당 여부 51 사업자들이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우 각 합의가 단일한 의사에 의하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 1개의 부당한 공동행위로 볼 수 있다.<각주>48</각주>52 위 2. 가. 3.에서 살펴본 바와 같이 부당한 공동행위가 성립하는 5건의 입찰에 대한 피심인들의 합의는 ① 한국철도공사가 발주하는 전자연동장치 구매입찰시장에서 경쟁을 회피하고, 낙찰가격 하락을 방지함으로써 경영상태의 안정을 도모하기 위한 단일한 의사에 따른 동일한 목적을 달성하기 위한 것인 점, ② 한국철도공사가 순차적으로 발주하는 역 단위의 전자연동장치 풀세트 구매입찰이라는 동일한 종류의 관련 상품을 대상으로 한 것으로 각 입찰에는 예정가격 대비 95%이상으로 순차적으로 돌아가며 낙찰받기로 하는 것과 상호간 물량을 배분하여 공동으로 수행하기로 하는 기본합의가 적용되었으며, 각 입찰별로 '입찰공고 → 낙찰자 및 투찰가격 결정 → 발주처와 계약체결 → 피심인 간 계약체결(하도급 계약)’으로 이어지는 동일한 패턴으로 실행된 점, ③ 피심인 2개사의 합의가 구성원의 변동 없이 2011. 5. 16. 입찰 공고된 전자연동장치 구매입찰부터 시작되어 2013. 8. 1. 입찰 공고된 전자연동장치 구매입찰에 이르기까지 한국철도공사가 발주한 5건의 구매입찰에서 단절됨 없이 계속 성립되고 실행된 점 등을 고려할 때 전체적으로 하나의 공동행위로 인정된다. 다만, 피심인들의 이 사건 합의는 2014. 3. 3. 종료된 것으로 본다.<각주>49</각주>4) 소결 53 피심인들의 제2. 가항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 54 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 이 사건 공동행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2016. 12. 30. 공정거래위원회 고시 제2016-22호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) 규정에 따라 피심인들에게 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 55 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하고 피심인들이 각 입찰별로 미리 합의하여 정한 낙찰자예정자가 낙찰을 받아 계약을 체결하였으므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마) 1) 규정에 따라 피심인별로 입찰에 참여하여 낙찰을 받거나 들러리로 참여한 입찰 건의 계약금액(부가가치세 제외)을 합한 금액을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 본다. 나) 부과기준율 56 피심인들의 행위는 서로 경쟁을 회피하고 낙찰가 하락을 막기 위해 번갈아 낙찰 받기로 사전에 낙찰예정자를 정하였고, 합의내용을 이행할 것을 전제로 탈락한 업체에 대해 낙찰된 물량을 배분하면서 서로 합의 이행을 준수하고 감시하는 수단까지 갖추고 있었으며, 그 결과 담합이 이루어진 5건의 입찰 모두 예정가격 대비 평균 95% 이상의 낙찰율로 낙찰 받아 부당이득이 발생한 점을 고려해 볼 때, 이 사건 공동행위는 위반행위의 중대성의 정도가 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 7.0～8.0%의 부과기준율이 적용되는 '매우 중대한 위반행위’에 해당된다. 다만, 동 입찰 건이 발주처의 거례실례가 방식의 적용에 다른 설계가격의 지속적인 하락에 따라 발생한 측면이 있는 점을 고려하여 7.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 57 산정기준은 위 가)항의 관련매출액에 위 나)항의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 피심인들이 입찰에 참여하여 낙찰 받지 못한 건에 대하여는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에는 2분의 1을 감액한다. 58 위와 같이 산정한 피심인 별 산정기준은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120696353" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 59 피심인들에게는 행위요소에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 60 피심인들이 심사관의 조사 단계부터 공정거래위원회의 심의 종결시까지 일관되게 행위사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 피심인들에 대하여 각 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 61 이에 따른 피심인 별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 7>와 같다. <표 7> 2차 조정 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120696355" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 62 피심인 혁신전공사에 대해 현실적 부담능력 및 유경제어와의 비례의 원칙 등을 고려해볼 때 감경사유가 있다고 보아 10%를 추가로 감경한다.<각주>50</각주>63 이에 따른 피심인별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 아래 <표 8>와 같다. <표 8> 피심인별 부과과징금 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120696357" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4. 결론 64 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.