한국철도공사 발주 주변압기 외주수선 단가계약 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 국제전기 주식회사<각주>1</각주>, 주식회사 아세아이엔티는 변압기, 무정전 전원 장치 등 전기 장치 제조업 및 전기공사업을 영위하는 자로서 구 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」<각주>2</각주>제2조 제1호에서 규정한 '사업자’에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 일반현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148826685" alt="이유 1번째 이미지" ></img> (해당 연도 말 기준, 단위: 백만 원) * 피심인들 제출자료(심사보고서 소갑 제1-1호증 및 1-2호증)<각주>3</각주>나. 시장구조 및 실태 1) 변압기의 정의 3 변압기란 전자기 유도현상을 이용하여 교류의 전압이나 전류의 값을 변화시키는 장치를 말한다. 전력회사에서 사용처에 공급할 때 송전효율을 높이기 위해 승압하거나 사용처에서 송전받은 전력을 사용할 전압에 맞게 강압시키기 위해 사용하는 전기설비의 중요한 기기이다. 4 변압기기는 발전소, 변전소, 대형건물, 생산공장 및 지하철의 수배전 등 건설 및 생산설비에 필수적인 제품이기 때문에 고도의 안전성과 신속성이 요구된다. 특히 제품의 특성상 규격 및 종류가 다양하며 초고압 변압기의 경우 전량 주문생산이기 때문에 제작기간이 길고 다품종 소량 주문생산이 주를 이루고 있어 표준화ㆍ규격화ㆍ자동화ㆍ대량생산체제 구축이 어려운 특성을 가지고 있다. 2) 철도 차량 주변압기의 특성 5 철도 차량에서 사용하는 주변압기의 경우 일반 변압기와는 다른 특성이 있다. 전차선에는 교류로 25kV의 전류가 흐르는데, 철도 차량은 이 흐르는 전류를 접촉하여 차량 쪽으로 흐르게 하여 전기에너지를 흡수한다. 하지만 이 고압의 전류를 그대로 사용하기에는 전자장치에 무리가 따르므로 철도 차량에서 전류를 안정적으로 사용하기 위해 전차선의 전압을 낮추는 과정이 필요하다. 전차선의 고압을 저전압으로 감압하여 추진제어장치 및 보조전원장치에 공급하는 역할을 담당하는 장치가 주변압기이다. 6 철도 차량의 주변압기는 건물 등에 설치하는 변압기와 달리 열차 운행 중 발생하는 진동 및 충격에 충분히 견딜 수 있도록 설계ㆍ제작되어야 한다. 따라서 주변압기의 설계 시 진동 해석을 수행하는 것이 필수적이다. 또한 주변압기는 고압의 전류가 흐르는 만큼 높은 냉각성능을 가져야 하며, 각 차종마다 변압기의 규격에 차이가 있어 엄격한 사양으로 설계 및 제조를 해야 하므로 입찰에 참가하고자 하는 업체는 기술력, 사업성 등에 다각적인 판단이 요구된다. 3) 변압기 및 철도차량 주변압기 시장현황 7 일반적인 변압기 시장은 HD현대일렉트릭앤에너지시스템(구 현대중공업), 효성중공업(구 효성), LS일렉트릭, 에이비비코리아, 일진전기, 제룡전기 등의 대기업 및 중견기업과 산일전기, 케이피일렉트릭, 동우전기 등 다수의 중소기업이 참여하고 있다. 그 중 HD현대일렉트릭앤에너지시스템과 효성중공업이 시장의 약 80%를 차지, 과점 경쟁체제가 지속되고 있다. 8 그러나 철도 차량의 주변압기는 일반적인 변압기와 구별되는 시장을 형성하고 있다. 일반 산업용ㆍ가정용 변압기와 달리 철도차량의 주변압기는 수요처가 한국철도공사<각주>4</각주>로 한정되고, 철도공사에서 완성 차량을 구매할 때 이미 차량에 주변압기가 장착되어 있기 때문에 철도공사에서 발주하는 주변압기 구매 입찰은 주변압기의 교체 주기에 따라 수요가 발생하므로 연도별로 편차가 있어 일감이 안정적으로 확보되지 않고 외주 수선 입찰이 주를 이룬다. 9 시장진입을 위해서는 철도 차량의 특성에 따른 높은 기술력을 가지고 있어야 하는데 매년 그 수요가 일정하지 않기 때문에 철도 차량 주변압기 시장 진입이 어려워 아래 <표 2>와 같이 철도공사 발주 주변압기 구매 및 수선 입찰에 참가한 회사는 2∼3개사 정도로 매우 적다. <표 삽입을 위한 여백> <표 2> 철도공사의 주변압기 구매 및 수선 관련 입찰 건(2017년 이후) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148826707" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>5</각주><각주>6</각주><각주>7</각주>* 출처: 철도공사 입찰사이트(https://ebid.korail.com)4) 철도 차량 주변압기 시장 규모 10 이 사건 입찰과 관련하여 철도공사가 구매하는 주변압기 계약 규모는 주요 구매 품목으로 주변압기 제조(구매) 및 수선을 적시한 입찰 건의 계약대금을 합산하여 산정된다.<각주>8</각주>11 동 자료에 따르면 2020년∼2022년 3년간 철도공사가 구매한 주변압기 구매 및 외주수선 계약규모는 다음 <표 3>과 같이 2020년 약 8.7억 원, 2021년 약 11.5억 원, 2022년 약 5.1억 원 정도이다. 2023년부터 2024년 9월 현재까지 주변압기 관련 구매 및 외주수선 계약 건은 없다. <표 3> 철도공사의 주변압기 구매 및 외주수선 규모 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148826723" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 출처: 철도공사 입찰사이트(https://ebid.korail.com) 다. 이 사건 입찰 개요 1) 규격ㆍ가격 분리 동시입찰 방식 12 이 사건 '주변압기 외주수선 단가계약’ 입찰은 일반경쟁입찰로서 규격(기술)ㆍ가격 분리 동시입찰 방식이 적용되었다. 규격(기술)ㆍ가격 분리 동시입찰은 규격(기술)입찰서와 가격입찰서를 분리해서 동시에 접수받은 후 규격(기술) 심사 결과 일정 점수 이상 득점자에 한해서만 가격입찰서를 개봉하는 방식이다. 13 규격(기술)ㆍ가격 분리 동시입찰은 2인 이상의 규격(기술) 입찰서 제출자 중 평가 결과 적격자가 1인이어도 가격 개찰을 시행하여 낙찰자를 결정할 수 있다. 2) 낙찰자 결정 방법 14 이 사건 입찰의 경우 규격입찰서 평가 결과 종합 평점이 100점 만점에 85점 이상 획득한 업체를 적격자로 선정하며, 적격자 중 예정가격 이하인 최저가격 입찰자를 낙찰자로 결정한다. 15 규격입찰서의 평가항목은 비계량부문과 계량부문으로 구분되어있으며, 배점표 및 세부 평가항목은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 규격입찰서의 평가항목 배점표 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148826725" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 제출자료 3) 이 사건 입찰 현황 16 이 사건 입찰은 철도공사가 2021. 12. 9. 발주한 전기기관차(8500호대) 주변압기 외주수선 단가계약 입찰<각주>9</각주>, ITX새마을 주변압기 외주수선 단가계약 입찰<각주>10</각주>2건과, 2022. 1. 7. 발주한 KTX산천 주변압기 외주수선 단가계약 입찰<각주>11</각주>1건으로 총 3건의 입찰을 말하며 구체적인 입찰 내역 및 결과는 아래 <표 5>와 같다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148826727" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 소갑 제3-2호증 및 심사관 제출자료 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 가) 아세아이엔티의 사업확장 17 아세아이엔티는 1992년 김ㅇㅇ(現 아세아이엔티 회장)이 설립한 회사로 무정전 전원장치(UPS)<각주>12</각주>관련 사업을 주력으로 하는 기업인데 2008년 철도차량 주변압기 분야에서 독보적인 위치에 있는 국제전기<각주>13</각주>를 인수하였고, 2021. 1. 7. 철도차량 특수변압기 시장에서 국제전기와 경쟁 관계인 정원전기<각주>14</각주>을 흡수합병 하였다. 이와 같은 사실은 아래 <표 6>의 아세아이엔티 최ㅇㅇ 이사의 진술에서도 확인된다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148826729" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <표 6> 아세아이엔티 최ㅇㅇ 이사 진술조서 * 소갑 제2-1호증 나) 아세아와 국제전기의 지배관계 18 아세아이엔티는 국제전기의 주식 100%를 보유하면서, 아세아이엔티의 주요 주주들이 국제전기 대표이사를 포함한 주요 직책을 겸임하고 있다. 19 피심인들은 완전 모자회사 관계로 회장, 대표이사, 영업이사 등 핵심 경영진이 모두 가족관계인데다 영업활동을 같이 하는 등 피심인들이 상호 독립적으로 운영된다기보다는 실질적ㆍ경제적 관점에서 '사실상 하나의 사업자’로 볼 수 있다. 20 다만, 「공동행위 심사기준」에 따라 사실상 하나의 사업자임에도 이 사건은 적용 예외 사유인 '입찰담합’에 해당하므로 각각 입찰 담합의 주체가 될 수 있으며, 피심인들의 주식 보유 현황은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 피심인들의 주식 보유 현황 (2022년 말 기준, 단위: 주, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148826731" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 소갑 제1-1호증, 제2호증 및 NICE BizLINE 기업분석보고서 다) 사실상 하나의 사업자로 사업활동 영위 21 아세아이엔티와 국제전기 소속 직원들은 주소가 동일한 건물을 영업부서로 사용하면서 겸직을 하는 등 두 회사의 업무를 공동으로 수행하였다. 이와 같은 사실은 아래 <표 8>의 영업부 소재지 주소 및 <표 9> 내지 <표 11>의 피심인들의 진술조서를 통해 확인된다. <표 8> 피심인들의 영업부 소재지 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148826733" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <표 9> 국제전기 이ㅇㅇ 이사 진술조서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148826735" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 소갑 제2-2호증 <표 10> 아세아이엔티 최ㅇㅇ 이사 진술조서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148826687" alt="이유 10번째 이미지" ></img> * 소갑 제2-1호증 <표 11> 아세아이엔티 박ㅇㅇ 사장 진술조서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148826689" alt="이유 11번째 이미지" ></img> * 소갑 제2-3호증 2) 구체적 행위사실 가) 국제전기가 아세아이엔티의 규격입찰서를 대신 작성한 행위 (1행위) 22 아세아이엔티는 철도공사에서 2021. 12. 9. 공고한 이 사건 '전기기관차(8500호대)’ 입찰 및 'ITX새마을’ 입찰 총 2건에 참여하기 위해 자회사인 국제전기에 규격입찰서를 대신 작성하여 줄 것을 요구하였다. 23 아세아이엔티는 철도 주변압기 시장에 신규로 진입한 사업자로서 동 시장에서 입찰경험이 많은 국제전기의 도움을 받고자 하였고, 아세아이엔티의 박ㅇㅇ 사장은 국제전기 이ㅇㅇ 이사를 통해 실무진들이 논의하여 규격입찰서를 작성하도록 하였다. 24 이에 국제전기 기술연구소 김ㅇㅇ 사원은 아세아이엔티에 입찰서류 작성에 필요한 자료를 요청하였고, 아세아이엔티 김ㅁㅁ 대리가 규격입찰서 작성에 필요한 정보 및 서류를 전달하였다. 25 국제전기 김ㅇㅇ 사원은 아세아이엔티의 규격입찰서를 작성한 후 이를 이ㅇㅇ 이사에게 보냈고, 이ㅇㅇ 이사는 이를 아세아이엔티 김ㅁㅁ 대리에게 전달하였다. 26 이와 같은 사실은 아래 <표 12> 내지 <표 16>의 국제전기 이ㅇㅇ 이사, 김ㅇㅇ 사원, 아세아이엔티 김ㅁㅁ 대리가 주고 받은 메일 및 아세아이엔티 박ㅇㅇ 사장의 진술을 통해 확인된다. <표 삽입을 위한 여백> <표 12> 국제전기 김ㅇㅇ 사원이 아세아이엔티에 자료를 요청하는 이메일 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148826691" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 소갑 제3-3호증 <표 13> 아세아이엔티 김ㅁㅁ 대리가 국제전기에게 자료를 전달하는 이메일 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148826693" alt="이유 13번째 이미지" ></img> * 소갑 제3-3호증 <표 14> 국제전기 김ㅇㅇ 사원이 입찰서류 수정하여 이ㅇㅇ 이사에게 보낸 이메일 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148826695" alt="이유 14번째 이미지" ></img> * 소갑 제3-3호증 <표 15> 국제전기 이ㅇㅇ 이사가 아세아이엔티 김ㅁㅁ 대리에게 최종본 전달<각주>15</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148826697" alt="이유 15번째 이미지" ></img>* 소갑 제3-3호증 <표 16> 아세아이엔티 박ㅇㅇ 사장 진술조서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148826699" alt="이유 16번째 이미지" ></img> * 소갑 제3-3호증 27 2021. 12. 29. 개찰한 '전기기관차(8500호대)’ 입찰 건에서는 규격입찰서 적격심사에서 아세아이엔티가 부적격 판정<각주>16</각주>을 받아 탈락하였고, 적격심사를 통과한 국제전기가 낙찰받았다.28 반면, 같은 날에 개찰한 'ITX 새마을’ 입찰 건에서는 피심인들 모두 규격입찰서 적격심사를 통과하여 더 낮은 투찰가로 입찰한 아세아이엔티가 낙찰받았으며, 이를 표로 나타내면 아래 <표 17>과 같다. <표 17> 개찰 결과 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148826701" alt="이유 17번째 이미지" ></img><각주>17</각주>* 소갑 제3-2호증 나) 아세아이엔티의 투찰금액을 공유한 행위 (2행위) 29 국제전기는 철도공사가 2022. 1. 7. 공고한 'KTX산천’ 입찰과 관련하여 입찰에 참여할 것으로 예상되는 피심인 외 케이피를 견제하기 위해 아세아이엔티에게 투찰금액을 공유해 줄 것을 요구하였다. 30 이에 아세아이엔티 김ㅁㅁ 대리는 2022. 1. 25. 09:46에 'KTX산천’ 입찰에 가격을 투찰한 직후인 2022. 1. 25. 09:48에 자신의 투찰 가격 화면을 캡쳐하여 '한국철도공사 KTX산천 외주수리 투찰(2022.01.25.)’이라는 이름의 PDF파일로 첨부하여 국제전기 설ㅇㅇ 대리에게 이메일로 송부하였다. 이후 국제전기는 2022. 1. 25. 09:53에 아세아이엔티보다 낮은 가격으로 투찰하였다. 31 이러한 사실은 아래 <표 18> 내지 <표 22>의 아세아이엔티 김ㅁㅁ 대리가 국제전기 설ㅇㅇ 대리에게 전달한 메일과 'KTX산천’ 투찰정보, 국제전기 이ㅇㅇ 이사와 아세아이엔티 박ㅇㅇ 사장의 진술을 통해 확인된다. <표 18> 아세아이엔티(김ㅁㅁ) 투찰가격을 국제전기(설ㅇㅇ)에 전달하는 이메일 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148826703" alt="이유 18번째 이미지" ></img> * 소갑 제3-4호증 <표 19> <표 17>의 이메일 첨부문서(투찰금액) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148826705" alt="이유 19번째 이미지" ></img> * 소갑 제3-4호증 <표 20> 'KTX산천’ 입찰 투찰일시<각주>18</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148826709" alt="이유 20번째 이미지" ></img>* 입찰담함징후시스템(BRIAS) 연계정보 조회 <표 21> 국제전기 이ㅇㅇ 이사 진술조서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148826711" alt="이유 21번째 이미지" ></img> * 소갑 제2-2호증 <표 22> 아세아이엔티 박ㅇㅇ 사장 진술조서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148826713" alt="이유 22번째 이미지" ></img> * 소갑 제2-3호증 32 2022. 2. 4. 개찰 결과 입찰참가 3개 사업자 중 아세아이엔티는 규격입찰서 적격심사에서 부적격 판정으로 탈락하였고, 사건 외 케이피가 50.61%의 투찰율로 낙찰되었으며 이를 표로 나타내면 아래 <표 23>과 같다. <표 23> 개찰 결과 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148826715" alt="이유 23번째 이미지" ></img> * 소갑 제3-2호증 3) 근거 33 이러한 사실은 심의과정에서 피심인들이 인정하였고, 아세아이엔티 영업이사 최ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제2-1호증), 국제전기 영업이사 이ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제2-2호증), 아세아이엔티 사장 박ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제2-3호증), 이 사건 관련 입찰 공고문(소갑 제3-1호증), 이 사건 각 입찰들의 개찰조서(소갑 제3-2호증), 피심인들의 규격입찰서 공유 이메일(소갑 제3-3호증), 피심인들의 투찰가격 공유 이메일(소갑 제3-4호증), 이 사건 심의일 당시 피심인들이 제출한 발표자료 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>19</각주>제40조(부당한 공동행위의 금지)① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 또는 그 밖의 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매를 할 때 낙찰자, 경락자, 입찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑥ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>20</각주>제44조(공동행위의 기준)① 법 제40조제1항제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 사항을 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁 요소가 되는 사항 (구)독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>21</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지)① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑥ (생략) (구)독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>22</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형)① 법 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁 요소가 되는 사항 2) 법리 34 법 제40조 제1항 또는 구법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제40조 제1항 또는 구법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 35 법 제40조 제1항 또는 구법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>23</각주>36 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 간 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 37 즉, 부당한 공동행위에 있어서 합의는 사업자 간 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자 간 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다. (2) 법 제40조 제1항 제8호 또는 구법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 38 법 제40조 제1항 제8호 또는 구법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’란 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 39 여기서 '그 밖에 대통령령으로 정하는 사항’은 법 시행령 제44조 제1항 제3호 또는 구법 시행령 제33조 제1항 제3호에서 '그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁 요소가 되는 사항’으로 규정하고 있다. 나) 경쟁제한성 40 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 41 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>24</각주>42 또한, '일정한 거래분야’에는 경쟁관계가 있는 경우뿐만 아니라 경쟁관계가 성립될 수 있는 경우도 되고, 부당한 공동행위의 경쟁제한성에는 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치는 경우뿐만 아니라 그러한 영향을 미칠 우려가 있는 경우도 포함된다. 43 한편, 입찰담합은 입찰과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 경쟁제한효과가 큰 경성 공동행위이다.<각주>25</각주>다) 하나의 공동행위 44 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>26</각주>라) 공동행위의 시기와 종기 45 부당한 공동행위는 법 제19조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다. 따라서 부당한 공동행위의 시기는 특별한 사정이 없는 한 합의한 날이 되며, 다만 합의한 날을 특정하기 어려운 경우에는 사업자별로 실행개시일이 된다.<각주>27</각주>46 '부당한 공동행위가 종료한 날’이라 함은 부당하게 경쟁을 제한하는 행위에 대한 합의가 더 이상 존속하지 않게 된 날을 의미하고, 합의가 더 이상 존속하지 않게 되었다 함은 당해 합의에서 정한 조건이 충족되거나 기한이 종료된 경우, 당해 합의 참여사업자가 탈퇴하거나 당사자 사이에 합의를 파기하기로 한 경우 및 사업자들이 합의에 의하여 인상한 가격을 다시 원래대로 환원하는 등 위 합의에 명백히 반하는 행위를 함으로써 더 이상 위 합의가 유지되고 있다고 인정하기 어려운 사정이 있는 경우 등을 의미한다.<각주>28</각주>47 또한 '부당한 공동행위가 종료한 날’을 판단함에 있어서 각각의 회합 또는 합의를 개별적으로 분리하여 판단할 것이 아니라 그와 같은 일련의 합의를 전체적으로 하나의 행위로 보고 판단하여야 할 것이고, 가격결정 등의 합의 및 그에 기한 실행행위가 있었던 경우 부당한 공동행위가 종료한 날은 그 합의가 그쳤던 날이 아니라 그 합의에 기한 실행행위가 종료한 날을 의미한다.<각주>29</각주>48 한편, 법원은 입찰담합의 종료일과 관련하여 공동행위가 종료된 날은 합의가 있었던 날이 아니라 합의에 기한 실행행위가 종료된 날을 의미하며, 이러한 법리는 입찰담합 및 그에 기한 실행행위에도 그대로 적용되므로 입찰담합에 기한 실행행위가 종료되었는지는 해당 합의 내용을 기초로 하여 그에 따라 예정된 실행행위의 구체적 범위, 태양 및 합의 등에 따른 경쟁제한효과의 확정적 발생여부 등 여러 요소를 종합적으로 고려해 사안별로 개별적ㆍ구체적으로 판단하여야 한다고 판시하였다. 다. 위법성 판단 1) 합의의 존재 여부 가) 국제전기가 아세아이엔티의 규격입찰서를 대신 작성한 행위 (1행위) 49 위 2. 가. 2) 가) 의 인정 사실 및 근거들을 살펴보면, 아세아이엔티가 '전기기관차(8500호대)’ 입찰 및 'ITX새마을’ 입찰에서 규격입찰서 작성을 국제전기에 요구하였고 국제전기가 이에 응하여 규격입찰서를 작성한 후 아세아이엔티에 송부한 사실이 확인된다. 50 규격입찰서를 대신 작성한 행위가 구법 및 구법 시행령에서 규정하고 있는 합의에 해당하는지 여부를 판단하기 위하여 이 사건 입찰의 방식을 다시 한번 살펴볼 필요가 있다. 이 사건 입찰의 방식은 규격(기술)가격분리 동시입찰로써 규격입찰서의 평가점수가 85점을 넘어야 하며, 규격입찰서 평가에서 점수 미달로 기술부적격 판정을 받을 경우 가격입찰서를 개찰하지 않고 입찰에서 탈락하게 된다. 51 따라서 규격입찰서는 이 사건 입찰에서 낙찰을 위해 필수적으로 통과하여야 하는 경쟁요소임이 명확하고, 국제전기가 아세아이엔티의 규격입찰서를 대신 작성해 준 행위는 구법 제19조 제1항 제8호 및 구법 시행령 제33조 제1항 제3호에서 규정하고 있는 기타 입찰의 경쟁요소가 되는 사항을 결정한 합의에 해당한다. 나) 아세아이엔티의 투찰금액을 공유한 행위 (2행위) 52 위 2. 가. 2) 나) 의 인정 사실 및 근거들을 관련 법 규정 및 법리에 따라 종합적으로 살펴보면, 아세아이엔티가 2022. 1. 25. 'KTX산천’ 입찰에 투찰한 후 자신의 투찰가격 화면을 캡쳐하여 국제전기에 송부한 사실이 확인되는바, 이러한 피심인들의 행위는 법 제40조 제1항 제8호에서 규정하고 있는 입찰가격을 공유하여 결정한 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 가) 관련 시장의 획정 53 공동행위의 경쟁제한성을 판단하기 위해서는 먼저 일정한 거래분야에 관하여 거래의 객체인 관련 상품에 따른 시장(이하 '관련 시장’이라 한다)을 획정할 필요가 있다. 54 관련 시장의 범위는 상품의 가격, 기능 및 효용의 유사성, 구매자들의 대체 가능성에 대한 인식 및 그와 관련된 경영의사결정 형태 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.<각주>30</각주>55 다만, 부당한 공동행위의 다양성과 규제의 효율성ㆍ합리성을 고려할 때, 반드시 실증적인 경제분석을 요하는 것은 아니고 공동행위의 유형, 구체적 내용 및 그에 따라 추론 가능한 경제적 효과, 대상 상품 및 용역의 일반적인 거래현실 등에 근거하여 판단할 수 있다.<각주>31</각주>56 입찰 시장은 입찰별로 특정 상품ㆍ용역에 대한 구매물량ㆍ금액이 정해져 있으므로, 개별 입찰 건별로 다른 입찰 건이나 다른 시장과는 완전히 분리되어 존재한다. 따라서 관련 시장은 각 개별 입찰 건을 각각 하나의 시장으로 보는 것이 타당하다.<각주>32</각주>57 이 사건 공동행위의 경우, 철도공사가 2021. 12. 9. 공고한 '전기기관차(8500호대)’ 입찰과 'ITX새마을’ 입찰 및 2022. 1. 7. 공고한 'KTX산천’ 입찰 건을 각각 이 사건의 관련 시장으로 획정한다. 나) 국제전기가 아세아이엔티의 규격입찰서를 대신 작성한 행위 (1행위) 58 1행위의 경쟁제한성 판단을 위해 앞서 살펴본 규격입찰서의 평가항목을 구체적으로 살펴보면, 규격입찰서의 평가항목은 아래 <표 24>와 같이 비계량부문과 계량부문으로 구분된다. <표 삽입을 위한 여백> <표 24> 규격입찰서의 평가항목 배점표 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148826717" alt="이유 24번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 제출자료 59 위 평가항목 배점표의 비계량부문에서 사업수행능력 평가분야를 보면 전문화정도, 과업의 이해도, 사업수행계획의 적정성 등이 평가항목으로 구성되어 있는데, 이러한 사업수행능력 항목들은 기술규격서의 작성방법에 따라 충분히 평가점수 편차가 발생할 수 있을 것으로 보이며, 실제로 아래 <표 25>의 평가결과 예시에서 볼 수 있듯이 평가위원별로 점수의 편차가 상당 부분 발생한 것이 확인된다. 60 이렇게 평가위원별로 평가점수 편차가 발생하는 것은 규격입찰서를 작성하는 방법 및 노하우 등에 따라 평가점수가 달라질 수 있다는 것을 의미하므로 규격입찰서를 작성하는 방법 자체가 경쟁적인 요소를 가지고 있다는 것은 명확하다.<각주>33</각주><표 25> 규격입찰서의 평가위원별 비계량점수<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148826719" alt="이유 25번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 제출자료 61 또한, 규격입찰서의 평가는 블라인드 평가로 이루어져 평가위원들이 규격입찰서의 작성업체를 모르는 상태에서 오직 규격입찰서의 작성 내용만을 가지고 평가를 하게 하였는데, 발주처에서 규격입찰서를 블라인드 평가로 실시한 취지는 공정하게 규격입찰서의 내용을 평가하고자 하는 목적으로 실시한 것이나, 피심인들은 한 업체가 다른 업체의 규격입찰서를 대신 작성하였으므로 이러한 발주처의 공정하게 입찰을 실시하고자 한 취지를 저해한 것이다. 62 상기와 같은 사실을 종합하면 피심인들이 규격입찰서를 대신 작성한 행위는 관련 시장에서 부당하게 입찰 경쟁을 제한하는 행위로 판단된다.<각주>34</각주>다) 아세아이엔티의 투찰금액을 공유한 행위 (2행위) 63 아세아이엔티가 2022. 1. 25. 'KTX산천’ 입찰에 투찰한 후 자신의 투찰가격 화면을 캡쳐하여 국제전기에 송부한 행위는 이러한 행위가 없었더라면 피심인들이 자신의 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 투찰가격을 결정함으로써 가격경쟁이 이루어졌을 것이나 투찰가격을 공유함으로써 두 피심인 간 가격경쟁을 무력화시켰으므로, 해당 입찰시장에서의 공정한 경쟁을 저해하였다고 판단된다.<각주>35</각주>3) 위원회의 인가 여부 64 피심인들은 위 2. 가.의 행위에 대하여 사전에 위원회의 인가를 받은 사실이 없다. 4) 하나의 공동행위 여부 65 위 2. 가. 의 행위는 규격입찰서를 공유한 행위<각주>36</각주>와 및 투찰가격을 공유한 행위<각주>37</각주>의 두 행위로 구분되는데, 각 행위는 기본 합의가 확인되지 않고 일련의 행위도 아니며 주변압기 외주수선 총 17건의 입찰 중 3건에 대해서만 공동행위가 확인되어 연속적 행위로도 보기 어려운 바, 두 행위를 별개의 공동행위로 봄이 타당하다. 5) 공동행위의 시기 및 종기 66 피심인들의 공동행위 시기는 피심인들 간 최초의 합의일이 되나, 합의일이 명확치 아니하므로 최초 실행일인 입찰참가일을 시기로 본다. 67 이 사건 공동행위는 각 입찰에서 사전에 규격입찰서를 대신 작성하거나, 투찰가격을 공유하는 것을 내용으로 할 뿐, 이를 넘어 추가적으로 경쟁을 제한할 우려가 있는 다른 행위를 예정하고 있지 않다. 따라서 이 사건 공동행위의 종기는 합의와 관련된 각 피심인별 마지막 입찰참가일이라고 봄이 타당하다. 68 따라서 피심인들의 이 사건 공동행위의 시기와 종기는 각 행위별로 구분하여 결정되며 시기는 각 행위별 최초 입찰에 참여한 입찰일, 종기는 마지막 입찰에 참여한 입찰일이 된다. 69 첫 번째 행위인 규격입찰서를 공유한 행위의 시기와 종기는 해당 '전기기관차(8500호대)’와 'ITX새마을’ 입찰에 참여한 2021. 12. 22.<각주>38</각주>이며, 두 번째 행위인 투찰가격을 공유한 행위의 시기와 종기는 해당 'KTX산천’ 입찰에 참여한 2022. 1. 25. 으로, 시기와 종기를 표로 나타내면 아래 <표 26>과 같다.